整体性治理视阈下政府治理能力的逻辑结构解析

周 伟，潘娅子

（安徽工程大学 人文学院，安徽 芜湖241000）

一、问题的提出

在实现国家治理体系和治理能力现代化的视野下，作为治理实践的主体性力量，政府治理能力问题成为学术界和实践部门关注的焦点。然而，在拉兹曼德（Farazmand）教授看来，21世纪是一个全球化加剧、社会快速变化、超级复杂且充满不确定性的世纪，当前的政府能力已经不能适应新世纪的社会变化。［1］

判断政府治理能力的路径有很多种：可以利用面板资料进行历史性分析，可以现场观察进行现场评价，还可以通过逻辑推理进行应然性期待。［2］但无论采用哪种途径，判断政府治理能力之前都必须准确界定政府治理能力的构成要素。作为对这一问题的回应，不同学者从不同角度对政府治理能力的构成要素进行了分析。一是从目标、资源和管理工具三个维度揭示政府治理能力内涵演变的逻辑过程，并认为政府治理能力体现在识别目标、整合资源、沟通协调和合作治理等方面。［3］二是从国家治理能力现代化的角度展开研究，认为治理能力包括三重向度：制度建构能力、改革创新能力和科学发展能力。［4］三是从善治的角度进行分析，认为善治包括合法性、法治、责任性、回应、透明性等十个要素，用系统分析的方法将该要素进行整合并提出政府治理能力的要素框架。［5］四是从国家职能的角度进行探究，认为治理能力涵盖社会资源汲取、发展经济、社会管理、公共服务、制度建设等方面能力。［6］

这些研究成果为进一步探讨政府治理能力的相关问题奠定了基础，但这些研究成果仍存在进一步研究的空间：一是应将政府治理能力与政府能力加以区别，政府治理能力中的“治理”应被凸显出来。由政府能力衍生到政府治理能力，是对传统政府的唯一角色和地位的反思，是以治理理念为基础对政府能力的深刻诠释和积极建构。它试图改变传统的话语场域，并重新审视政府与民间、公共部门及私人部门之间的合作与互动，以寻找政府行为的基点和评判标准。二是“整体性”应成为政府治理能力的核心特质。毋庸置疑，“合作”是治理理论的基石，但如何解决“碎片化政府”所引发的合作困境、如何有效凝练政府治理的愿景、如何实现治理目标与治理手段的有效兼容等，均需要借助于“整体性治理”理论的工具理性和价值理性。

二、整体性治理与政府治理能力的契合性

整体性治理（Holistic Governance）产生于20世纪90年代的西方国家，但在不同的国家有不同的表述，美国表述为“Collaboration Governance”（译作合作治理），英国表述为“Joined-up Governance”（译作协同治理），澳大利亚表述为“Whole of Government”（译作整体政府）。尽管表述不同，这些概念均源于对新公共管理实践的反思，都主张通过整合机制、协调机制、信任机制等达到政府的整体性运作。事实上，整体性理念很早就有，在公共管理实践中实现部门之间的合作、协调或整合一直是政府所追求的目标。整体性治理理论旨在解决碎片化问题、实现政府管理与服务的协调与整合。正如整体性治理理论的首创者佩里·希克斯所论述的：整体性治理是“以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式”。［7］整体性治理理论在工具理性层面和价值判断层面，将治理理论的发展向前推进了一大步，为理解政府治理能力提供了分析框架。以整体性治理理论切入政府治理能力界定命题，源于它倡导的以公民需求为导向的价值诉求，以协调、整合为基础的组织过程，以信息互动为偏好的工具理性，契合了政府治理能力的核心诉求。

（一）整体性治理为政府治理能力的目标定位提供价值导向

新公共管理的衰微是整体性治理理论兴起的一个主要背景。在新公共管理的视野中，公民类似于顾客，政府以顾客为导向，政府和个人都能够根据他们的自身利益做出选择。［8］这种建立在经济人假设之上的制度安排，看似满足了不同群体的利益需求，实则忽视了公共利益，使政府的合法性受到挑战、社会秩序的运行基础受到冲击，整体性治理则重建了公民需求导向的价值理性。希克斯认为，不能将公民仅视为顾客，公民、顾客和纳税人对待治理的态度具有很大差异：顾客的角色是服务消费者，他们对于治理过程并不关心，追求的是便捷、高效、高质量和一次性就能获得的公共服务；纳税人是财政的来源方，更关注治理成本的降低，追求能真正满足人们需要的服务，并希望治理过程精简而非复杂；公民是投票者，希望在自己和其他公民需要的服务类型方面拥有话语权，追求获得其所关心的、能发挥作用的服务。公民、顾客和纳税人在治理中的角色和需求差异性，回应了政府治理对价值理性的诉求，这种诉求映射在政府治理能力的目标上，一是以公民需求为导向，积极回应公民的服务需求，关注民主价值和公共利益的实现，为公民提供更为整体的或“无缝隙”服务；二是在治理过程中将顾客、纳税人和公民身份整合起来，创设实现其“积极公民”话语权的氛围，通过对话、圆桌会议等途径发挥其在政策制定、执行和评估中的重要作用。

（二）整体性治理为政府治理能力的实现过程提供组织基础

图1 合作性整合层次

新公共管理运动由于过分注重专业分工和公务人员的个人特长，结果导致政府组织结构的分散和公民满意度的降低。［9］整体性治理的代表人物帕却克·登力维认为，新公共管理强调分散化、竞争和激励，而正是这些引致了政府组织的“碎片化”——分散化造成组织间信息的失真和沟通不畅，准政府机构的出现加剧了其非专业化；竞争造成公共服务的使用者与生产者分离；因强调激励而解除管制在一定程度上加速了“碎片化”的产生。正如埃尔·卡默蓝所言，每一项管理内容都对应一个部门，这种“明晰的追求出发点是好的”，但“任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时，这种明晰就成了效率的障碍”。［10］希克斯认为，“碎片化”可能造成八个方面的问题：转嫁问题；政策运作互相拆台的冲突问题；导致资源浪费的重复问题；不同的服务目标相互冲突问题；干预不当或干预结果不理想问题；满足公众需求时各自为政缺乏一致性问题；公众无法得到服务问题；服务提供或干预的遗漏或差距问题等。［11］“整合”这一整体性治理的重要理念正是针对所有这些“碎片化”问题提出的治理途径。与科层制的权威性整合及新公共管理的竞争性整合有所不同，整体性治理所采用的是合作性整合。合作性整合涵盖了治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合三个方面［12］（见图1）。这种整合体现了在政府治理过程中，实现政府治理能力的二个维度：一是组织合作能力（属于组织结构维度），包括不同层级或者同一层级上治理的合作能力，即府际合作能力和公私部门之间的合作能力；二是组织整合能力（属于组织过程维度），既包括整合同一部门内不同功能和不同部门之间的相同功能，也包括为实现功能整合而需要整合政府所掌握的各种资源。

（三）整体性治理为政府治理能力的实现提供工具理性

信息技术的发展加快了数字政府时代的来临，这是整体性治理理论兴起的另一个主要背景。20世纪90年代以来，信息技术的快速发展和信息系统在政府部门的广泛使用，导致新公共管理所主张的治理理念和治理方式或被终止，或被改革。从分散走向集中、从破碎走向整合是信息技术的特性使然。据此，登力维认为新公共管理已经成为历史。他指出：“信息系统几十年来一直是形成公共行政变革的重要因素，政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心”。［13］这主要体现在：一是信息技术对政府组织结构的影响。信息技术在政府管理中渗透与运用对政府机构和部门之间的协调和整合提出更高的要求，这就要求政府组织结构向扁平化和一体化方向改革。正如西蒙所言：信息理论用于组织设计，信息技术可以建立一个更加可以接触的组织记忆，从而产生一种取得更多信息和抓住信息丰富、服务取向的后工业社会的问题的潜力，并极度提高做决定的能力。［14］二是信息技术对政府治理方式的影响。信息技术的发展打破了政府对信息资源的垄断，政府在面临越来越复杂的治理问题的同时也面临着公民的更高要求，比如：要求政府信息进一步公开、提升政府透明度、推进一站式服务进程、提升跨域公共事务的处理效能等，都需要一种全新的政府治理模式。三是信息技术对公民参与意识的影响。信息技术促使政府信息资源的加工处理和传播更为便捷，政府部门之间的距离、政府与公众和企业的距离被不断拉近，信息沟通及信息回应被不断提速，这些都唤醒了公民和社会团体参与公共管理活动的意识。为此，希克斯和登力维都很重视信息技术的作用，登力维认为，数字时代治理的核心在于强调：服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。［15］信息技术为整体性治理提供了技术支撑，将信息技术和网络技术作为政府治理手段，通过整合信息技术手段，实现超越部门界限的信息传递、共享和协同办公，并最终实现组织层级与分散功能的整合，为公众提供方便、快捷、低成本的一站式服务。这正是政府治理所追求的核心价值目标。

三、政府治理能力的逻辑结构

政府治理能力是一个概念体系，其内容十分丰富，体系内包含着众多能力因素。根据整体性治理理论，政府治理能力主要包含公共服务供给、组织合作、组织整合和信息技术使用等能力要素（见图2）。其中，公共服务供给能力是对公民需求的积极回应能力，是政府治理的价值理性，属于政府治理能力的目标维度；组织合作能力是组织层级与公私部门间协调与整合的能力，属于结构维度；组织整合能力包括功能“碎片化”和资源“分散化”的整合能力，属于过程维度；信息技术使用能力为其他能力的实现提供技术支撑，属于工具维度。四种能力相辅相成，共同构成了结构清晰、逻辑严密的政府治理能力体系。

图2 政府治理能力的逻辑结构

（一）政府治理能力的目标维度——公共服务供给能力

公共服务这一概念最早是由法国公法学家莱昂·狄骥提出来以否定当时大多数公法学家都赞成的主权论。他认为国家再也不是一种发布命令的独立权力，而是某个由那些掌握着强制力的个人组成的集团，他们必须使用这些强制力来创设和管理公共服务。此后，公共服务便成为公共管理的重要内容。整体性治理尤其强调公民需求导向的价值理性，让政府职能回归公共服务，“使政府的功能进行整合，以便有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命”。［16］公民希望在自己需要什么服务和其他公民需要什么服务方面拥有话语权，追求获得其所关心的、能发挥作用的服务，并能够真正参与到治理过程之中。因此，公共服务供给能力首先表现为对公共服务需求的预测能力。公共服务需求是公众对政府提供公共服务的一种期待，也是公共服务供给的依据和出发点。理想的状态是公共服务供给与需求在总量和结构上均衡，但非均衡状态时常出现。公共服务供给与需求的非均衡状态有以下几种表现：一是供求总量的失衡、政府供给的公共服务并非公众所需要的服务、公众所需要的服务政府并未供给等。这就需要政府能准确预测公共服务需求的总量和结构，还应该根据社会的发展进行及时的动态调整。二是公共服务生产能力。政府不能真正按公众的需求生产公共服务是公共服务供给有效性不足的一个重要原因，提升公共服务的生产能力需要根据公众的服务需求完善公共财政制度、确保公共服务财政投入合理，而且需要加强生产监督体系的整合、确保公共服务生产质量。三是公共服务供给方式优化能力。整体性治理强调为公众提供无缝隙服务，主张整合分散资源并通过发展联合的知识和信息策略来增进公共服务中各供给主体间知识和信息的交换与共享，以形成协同的工作方式，为公众提供服务。［17］四是公民身份的实现能力，即实现“积极公民”话语权的能力。一方面要健全公共需求表达机制，通过“脚投票”和“手投票”形式由下而上制定公共服务政策；另一方面要建立公众监督机制，让公众参与公共服务供给的全过程。

（二）政府治理能力的结构维度——组织合作能力

如上所述，整体性治理理论所反对的并非专业化或分工，而是由其引起的碎片化问题。这种碎片化问题表现在政府治理层级上主要是公共行政价值碎片化、权力与责任的碎片化、财权与事权的碎片化等，从而导致“基层政府的政策象征性执行和选择性治理的组织基础和制度环境，导致政策制定与执行的碎片化、功能的碎片化、部门的碎片化以及服务的间断性等”。［18］正如宾·巴特勒爵士（Sir Robin Butler）所说：“在整个公共部门，各部和它们的执行局之间变得互不相干，根本没有真正意义上的合作决策机制”［19］。针对所有这些“碎片化”问题，整体性治理提倡的是合作性整合，这涉及两个方面：一是治理层级的合作能力，包括不同层级或者同一层级不同机构的合作能力，即府际合作能力。在不同层级方面，关键是要理顺权力和责任关系，合理配置财权和事权，实现权责一致、财事对应。在同一层级方面，要采用逆部门化方法来减少部门间的矛盾和冲突；要建立信任机制，增强政府部门的沟通；要建立政府信息资源共建共享系统，减少合作治理的阻滞。二是公私部门之间的合作能力，表现为公私部门合作方面的碎片化（主要是合作理念的碎片化、权力分布碎片化、服务责任碎片化等）问题。因而，公私部门展开合作治理的过程中要做好以下的工作：首先，要以公众需求为导向，整合公共部门治理理念和私人部门经营理念，培育整体性合作治理理念。其次，要构建新型公私合作模式（Public Private Partnership），准确配置贯穿PPP全过程的公共部门和私人部门权利义务；构建公私部门合作争端协调机制，妥善解决合作中的矛盾与冲突；形成公私部门合作信任机制，以信任为基础提升各合作方的安全感、确定感与合作意愿，对一致行动所产生的结果承担必要的责任。

（三）政府治理能力的过程维度——组织整合能力

在整体性治理语境中，公众有一些需要合作解决的问题，需要政府部门、层级及机构之间整体性运作。然而，尽管政府部门是按分工建立起来的，但政府部门并不是完全按分工解决问题，治理功能的碎片化问题也由此产生。在希克斯看来，治理功能碎片化包括“无意的碎片化”和“有意的碎片化”。“无意的碎片化”原因主要是“侧重于流程控制而忽视了部门之间的关联；侧重输入的控制而忽视了产出的评估；消费者导向强化了部门主义而淡化了政府部门的合作与整合；政府部门选择从单一角度管理公共事务等策略性行为强化了碎片化结果；民主压力下政府选择短期行为而造成政策的不连贯性等”。“有意的碎片化”原因主要是“政治人物为加强对行政人员及政府组织的有效控制而人为地分离公共政策的制定、执行及监督等环节；专业性的独占问题；政府官员为保证自身利益不被干扰而达成默契，造成公共事务遗漏等”。这些功能碎片化问题在我国政府组织结构中也不同程度地存在，如：2012年“速生鸡”事件的调查发现：在此次食品危机事件中，农业部门负责养殖管理，商务部门负责运输流通管理，卫生部门负责餐饮管理，食品药品监督部门负责监管，这种分工看似职责明确，但针对具体问题处理时谁该承担管理的职能又变得模糊不清。解决治理功能碎片化问题、提升组织功能整合能力，需要从两个方面入手：一是整合同一机构内不同功能和不同部门之间的相同功能。一方面，可采用逆部门化和逆功能碎片化方式将职能相近、交叉和重叠的部门整合为一个更大的部门，以减少部门之间的冲突，如：2009年，深圳市将市交通局、公路局、原区属交通局和公路局的全部管理职责以及原市规划局、城管局和交警局的城市道路管养、设施管理等职责，全部纳入新设立的交通运输委员会，打破了传统的二元道路管理体系，实现了城市交通、路网管理的一体化功能。另一方面，可构建跨政府部门的协调机制，制定规范的协调规则并运用有效的协调方式对政府各项功能进行协调，以整合政府功能。二是提升资源整合能力。政府任何治理功能的实现都需要资源作为支撑，政府治理功能整合状况直接取决于资源整合的能力。治理资源整合是将政府所掌握的信息资源、物质资源、人力资源以及分散在其他私人部门、第三部门的各种资源，按照治理功能的需要进行整合，以提升政府治理能力。整合政府组织内的资源，需要健全的制度、科学的规则、有效的机制等作为保障，除此之外，还需要共识、信任等无形的要素作为支撑。

（四）政府治理能力的工具维度——信息技术使用能力

20世纪90年代以来，信息技术及网络技术的飞速发展给政府组织结构、政府治理方式和公民的参与意识带来了深刻影响，并导致新公共管理理论所提倡的治理理念和治理方式过时。信息系统和网络技术的广泛使用使政府组织间的信息资源共享、协同办公、政务公开、网上办公等成为可能。提升政府治理能力必须充分利用信息技术在资源的整合、政策的执行、组织结构的优化、流程的再造、一站式服务等方面的技术优势，发挥信息技术在治理功能整合、资源整合和服务整合方面的工具理性。具体举措有：一是利用信息技术再造业务流程解决流程碎片化问题。传统的业务流程是以政府职能为中心进行设置，一个流程可能涉及几个职能部门或几个工作岗位，但各职能部门或岗位只对自己的工作负责，没有人对流程负责，导致业务流程复杂且分散。利用信息技术再造的业务流程应该以满足公众需求为中心，流程的起点是输入各种公共信息资源，流程的终点是产出经政府创造的各种公共产品和服务。二是利用信息技术优化政策系统以解决政策碎片化问题。将信息技术嵌入政策的各个环节，提升政策问题界定的精准度、改善决策主体的有限理性、优化政策执行手段、拓宽政策信息反馈的渠道及提升政策监督与评估的科学性等以优化政策系统。三是利用信息技术实现信息共享以解决信息碎片化问题。通过数据整合、应用系统整合、业务过程整合等构建信息交换机制、信息共享模式，实现政府部门之间、政府与社会之间的信息共享。四是利用信息技术提供无缝隙服务以解决服务碎片化问题。利用信息技术整合服务渠道、服务内容、服务部门和服务流程，将分属不同部门的服务集成到一个平台上，为公众提供快捷、高效及整体的服务，实现公众成本的最小化和服务价值的最大化。

四、结 论

根据以上论述，政府治理能力辩证地包涵了公共服务供给能力、组织创作能力、组织整合能力、信息技术使用能力等四个维度，四个维度相辅相成，构成一个逻辑严密的能力结构体系。首先，公共服务供给能力是政府治理的价值导向、是其他能力的发展目标和最终归宿。从政府发展的历史来看，公共服务始终是公共管理的重要内容。公共服务供给能力的强化不仅体现了公民需求导向的回应和政府职能的回归，而且也为组织合作、整合和信息技术使用提供发展方向。其次，组织合作能力是政府治理的结构维度，为公共服务供给能力的实现提供结构保障，也为组织整合能力的实现提供场所。再次，组织整合能力是政府治理的过程维度，为公共服务供给能力的实现提供过程保障，也是组织合作能力的进一步发展。最后，信息技术使用能力是政府治理的工具维度，为其他能力的实现提供技术支撑——信息技术可解决流程碎片化问题、政策碎片化问题和信息碎片化问题，可为实现组织合作和整合奠定基础，从而为最终使用公共服务的供给提供支撑。提升政府治理能力，既要保障四个维度的有效运行，也要促进它们之间的和谐、有序与创新发展。

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