水源地安全保障达标建设评估指标体系浅议

师 洋姜利兵冯 晨

（1.黄河流域水资源保护局，河南　　郑州 450004；2.黄河勘测规划设计有限公司，河南　　郑州 450004；3.黄河流域水环境监测中心，河南　　郑州 450004）

水源地安全保障达标建设评估指标体系浅议

师 洋1姜利兵2冯 晨3

（1.黄河流域水资源保护局，河南郑州 450004；
2.黄河勘测规划设计有限公司，河南郑州 450004；
3.黄河流域水环境监测中心，河南郑州 450004）

本文以2011—2014年黄河流域（片）饮用水水源地安全保障达标建设评估工作为例，对评估指标体系存在的相关问题进行剖析，并提出应对的建议和措施。

饮用水水源地；评估；指标体系

自2006年起，水利部陆续颁布了前三批列入全国重要饮用水水源地安全保障达标建设名录的水源地名单，并于2011年7月下发了《关于开展全国重要饮用水水源地安全保障达标建设的通知》，要求力争用5年时间，使列入全国重要饮用水水源地名录的水源地达到“水量保证，水质合格，监控完备，制度健全”的目标，初步建成重要饮用水水源地安全保障体系。笔者作为检查评估小组成员，连续三年参与黄河流域（片）重要饮用水水源地安全保障达标建设评估全过程，对此项工作有了一定的认识，同时在检查评估指标体系方面也发现了一些问题。

1黄河流域（片）重要饮用水水源地基本情况

黄河流域（片）列入全国重要饮用水水源地的水源地共27个（含3个西北内陆河水源地）。

按行政区划分［1］：青海3个，甘肃2个，宁夏1个，内蒙古3个，陕西4个，山西4个，河南6个，山东3个，新疆1个。

按类型划分，主要分为河道型、水库型和地下水型3种。在所有27个水源地中，河道型5个，水库型9个，地下水型12个。此外，黄河流域有1处地下水河道混合型水源地，为包头市黄河水源地。

按照水利部要求，以上27个水源地应开展重要饮用水水源地安全保障达标建设工作。自2012年起，由流域机构代表水利部每年对重要饮用水水源地安全保障达标建设情况进行检查和评估。

2评估程序与方法

按照水利部统一安排部署，2011年，黄河流域水资源保护局与流域（片）各省（区）水行政主管部门联合成立了重要饮用水水源地安全保障达标建设评估联络组，负责开展实施安全保障达标建设相关检查评估工作。为做好此项工作，水利部专门下发了《全国重要饮用水水源地达标建设自评估表》和《××流域国家重要饮用水水源地安全保障达标建设年度检查评估报告编写提纲》，对规范和推动水源地达标建设起到了重要的指导作用。

在评估工作中，主要按照部署安排—省（自治区）自评—审核汇总—现场抽查评估—水质监测—总结上报的程序进行。其中，现场抽查主要采取听取汇报、核查资料档案、实地检查等形式进行，检查内容则主要包括上年度水源地达标建设完成情况和本年度水源地达标建设实施情况等。

水利部公布的“自评估表”共包括4个大项46个小项。4大项分别为水量、水质、安全监控体系和管理体系，每个大项下面又细分为8～10项指标。根据水利部要求，黄河流域水资源保护局制定了详细的检查评估方案和评分标准。其中，评分标准将46个小项分别赋予1～3分不等的分值，总分为100分，作为检查评估的重要依据，同时该评分标准也成为检查评估体系的重要组成部分（见下表）。

按照要求，各省（自治区）水行政主管部门首先对上年度全国重要水源地达标建设情况逐项进行打分、自评，黄河流域水资源保护局将有关自评结果进行复核和汇总，并抽取一定比例的水源地进行现场检查，对自评结果予以确认后，将有关年度检查评估结果上报水利部。

3评估指标体系遇到的问题

3.1评估指标体系未能体现流域性差别

水利部“自评估表”统一将全国列入国家名录的水源地的评估指标设置为4个大项46个小项，这样的模式在统一口径、统一报送、提高评估效率等方面起到了积极作用，但未能充分体现南北方水源地的特点和差异。事实上，南北方河流在地形、气候、植被覆盖率等方面差异显著，在水源地水量、水位等方面南方水源地普遍较北方水源地更有优势，这些因素都将直接影响水源地最终的评估结果。

水源地安全保障达标建设评估指标体系组成表

续表

3.2在评估指标设置方面未能体现水源地类型差别

黄河流域依据水利部“自评估表”制定评分标准时，将河道型、水库型和地下水型水源地均在同一张评估表中进行评估。实际工作中发现，由于未能充分体现河道型、水库型和地下水型水源地的特点，在针对性、适用性和可操作性方面还有所欠缺。例如，“完全实现封闭管理”的指标对于地下水型水源地较为适用，但对于河道型的水源地显然无法实现上下游完全封闭。再例如，甘肃省武威市西郊水源地承担着武威城区约40万居民的供水任务，有地下水水源深井22眼，分布在总面积12.5万km2的区域内，如此广袤的区域实施完全封闭是几乎不可能的。诸如此类的问题对评分结果存在一定影响。

3.3水质、水量指标未体现“一票否决”

水利部“自评估表”在水量、水质、安全监控和管

理四个方面进行评估因子设置，且四个方面设置的指标因子个数大体均衡，在理论上是合理的。在实际赋分过程中，往往将四类指标平均赋予25分，或采取水量、水质各30分，安全监控和管理各20分的形式予以赋分。依据《中华人民共和国水法》第三十四条第一款“禁止在饮用水水源保护区内设置排污口”，但实际评估过程中发现，个别水源地保护区内仍存在排污口，属于违法行为。因此，建立在违法基础上的水源地达标评估工作也就失去了意义，必须予以一票否决。同理，水量保障指标中的“供水保证率指标”和“工程供水能力指标”也应实施一票否决。否则，如果饮用水水源地连日常供水这样最基本的要求都无法满足，也就背离了开展水源地达标评估工作的初衷。

3.4评分标准的指标难以权衡或量化

由于指标数量偏多，大多指标以定性评估为主而缺少量化指标或无法量化，使评估缺乏可操作性［2］。部分指标的打分标准的区分度较低，且缺少过程的评估，难以准确合理地反映水源地达标建设的真实情况。试举例说明：ⓐ指标因子设置：监测情况、水质类别、排污情况等是对水质保障指标的重要反映，但目前此类指标设置偏少，且难以量化［3］；ⓑ上游来水水质：上游来水水质的优劣虽影响了饮用水水源地水质［4］，但并非下游饮用水水源地管理部门管理不善所导致，将其作为扣分项目之一有失公平；ⓒ河道绿化问题：在评估过程中，水源地管理部门普遍反映河道绿化的覆盖率难以把握和统计，且与饮用水水源地水质关联性较差；ⓓ水质等级设置：目前，“水质（基本项目和补充项目）达到或优于《地表水环境质量标准》（G B3838—2002）中的Ⅲ类标准”即可得分，可能与全国重要江河湖泊水功能区划的水质目标产生矛盾。

4对策及建议

4.1出台更加科学合理的评分程序和评分指标

根据水源地达标建设的总体目标，制定更为科学合理的评估程序，进一步细化、完善评估的标准，建立科学合理、可操作性强、定量化的达标评估指标体系和评分标准［5］。目前，水利部已多次以调查问卷的形式，充分征求流域机构及其他相关单位对全国重要饮用水水源地安全保障达标建设指标体系选择与赋权的意见，并牵头组织松辽委与黄委共同编写《全国重要饮用水水源地安全保障评估指南》，细化评分程序和评分指标。建议在该指南编写过程中，能够参照最严格水资源管理制度的“三条红线”考核模式，划定几条“红线”作为基本指标，其他评估内容作为加分的辅助指标。此外，能充分考虑全国重要饮用水水源地的地域性和类型性差别，促使考核指标设置更趋科学、合理。

4.2增加水质、水量指标权重，强化一票否决

饮用水水源地的水质与水量开展达标评估的基础和核心［6］，是评估指标体系的“灵魂”和“生命线”，缺了这两项，安全监控与管理也就无从谈起，因此较为科学的做法是对水质、水量的个别指标赋予“一票否决权”，或者采取其他形式体系各大项目的个体化差异。建议进一步增加水质、水量权重。首先，设定水源地安全保障达标建设的年度目标和基础项目，确保各个水源地能够获取基本分数值。其次，将难度系数相对较高的指标作为加分的辅助指标，在此区间内充分体现各个水源地的个体差别。最后，设置个别“一票否决”的指标。例如，“水质保障指标”中的“入河排污口数量”指标，只要饮用水水源地中排污口数量不为0，即应评定该水源地年度达标评估不合格。再例如，“水量保障指标”中的“供水保证率”和“工程供水能力”指标，只要有一项小于80%，即应评定该水源地年度达标评估不合格。

4.3建立上下游联动评估机制

由于受到上游水质的影响明显，河道型水源地易出现水质不达标的情况。建议建立省（自治区）、上下游之间的水源地安全保障达标建设联动评估机制［7］，促进流域与区域管理相结合，减少上游来水污染造成下游饮用水安全问题。此外，流域机构应协调省（自治区）相关部门，加大对上游地区产业结构调整及化工等重污染企业关停整治力度，减轻对黄河饮用水水源地安全的影响，进一步保证评估结果的客观性、合理性。

4.4强化水源地达标评估结果的应用

目前，饮用水水源地安全保障达标评估结果仅仅是汇总总结后上报水利部，在绩效考核方面的应用基本属于空白，评估结果与日常管理之间的桥梁也尚未完全建立，对今后的达标评估工作无法起到真正的促进和推动作用。建议将评估结果与最严格水资源管理制度的考核相衔接，进一步强化水源地达标评估结果的应用，加强绩效考核。建议将绩效考核确定为优秀、良好、未达标、一票否决4个档次，评估综合得分和考核档次由水利部统一组织报各省（自治区、直辖市）人民政府，由政府审定后进行内部通报。在水利部网站等官方媒体对于考核成绩前两档的水源地管理部门予以通报表扬，对于后两档的水源地管理部门提出批评，并将考核结果作为领导班子和领导干部考核、干部选拔任用的重要依据。■

［1］ H J/T338—2007饮用水水源保护区划分技术规范［S］.北京：中国环境科学出版社，2007.

［2］ 颜世杰，梅亚东，张文杰.我国饮用水水源地保护存在的主要问题及其研究展望［J］.江西水利科技，2011，37（2）.

［3］ 米伟洁，愈建军，陈晖，等.浙江饮用水源地水环境状况及存在问题分析［J］.人民长江，2012，43（13）.

［4］ 侯俊，王超，吉栋梁.我国饮用水水源水质标准的现状及建议［J］.中国给水排水，2007，23（20）：103-106.

［5］ 蓝楠.我国饮用水水资源保护的立法构想和制度创新［J］.环境保护，2002（3）：14-16.

［6］ 张勇，李军，刘兴欢.加强饮用水水源地保护的调查与思考［J］.江苏水利，2011（6）.

［7］ 侯俊，王超，兰林，等.我国饮用水水源地保护法规体系现状及建议［J］.水资源保护，2009，25（1）.

O ns e c u r i t y gu ar an t e es t an d ar dac h i e vi n g c on s t r u c t i one val u at i on i n d e x s ys t e m at w at e rs ou r c e

SH I Y a ng1，J I A N GL i bi ng2，F E N GC he n3
（1.Y e l l o wR i v e r B as i n W at e r R e s o ur c e s P r o t e c t i o n B ur e au，Z he ngz ho u 450004，C hi na；
2.Y e l l o wR i v e r D e s i gn C o m p any，Z he ngz ho u 450004，C hi na；
3.Y e l l o wR i v e r B as i n W at e r E nv i r o nm e nt M o ni t o r i ng C e nt e r，Z he ngz ho u 450004，C hi na）

I n t hepa pe r，t heY e l l o wR i v e rba s i n（a r e a）dr i nki ngw a t e rs o ur c es e c ur i t yg ua r a nt e es t a nda r d a c hi e v i ng c o ns t r uc t i o n e v a l ua t i o n w o r k f r o m2011t o 2014i s a do pt e d a s a n e x a m pl e.R e l a t e d pr o bl e m s i n e v a l ua t i o n i nde x s y s t e ma r e a na l y z e d，a nd c o r r e s po ndi ngs ug g e s t i o ns a nd m e a s ur e s a r epr o po s e d.

dr i nki ngw a t e r s o ur c e；e v a l ua t i o n；i nde xs y s t e m

T V 213

B

1005-4774（2015）04-0013-04

10.16616/j.cn ki.10-1326/T V.2015.04.005