城市褐色土地再利用障碍评估体系的构建

陆满兰，谢红彬

(福建师范大学地理科学学院，福州350007)

0 引言

褐色土地也称“棕地”或“褐色地块”，是指废弃的、闲置的、未被充分利用的、实际存在或有潜在污染的、存在一定环境风险的、具有较高的再开发潜力的工商业用地。据世界银行2005年5月发布的《中国废弃物管理:问题与建议》描述，中国至少有500个褐色地块，并以较快的速度增加［1］。此外，褐色土地大部分位于市区，地理位置优越，在当今城市用地日益紧张的局势下，众多城市把扩张眼光转向了城市内部褐色土地开发再利用上。实际上，褐色土地再利用是一个复杂的过程，涉及到经济、技术、法律和环境等诸多因素，其开发治理再利用面临一系列的障碍。因此，有必要对褐色土地再利用的障碍进行系统地综合分析，拓宽研究的广度和深度，为未来褐色土地的再利用提供有益借鉴。基于此，本研究构建了环境意识、法律法规、经济条件、技术手段、本底条件、管理制度等指标，并对指标权重进行赋值，形成了较为完整的褐色土地再利用障碍评估体系。

1 褐色土地再利用障碍性因素及评估原则

1.1 障碍性因素

城市褐色土地是工商业生产遗留下的土地，是城市化发展到一定阶段的产物。褐色土地大都位于城市中区位条件好、商业价值高的地段，具有很大的再利用潜力。但因其可能遭受工业污染，部分或全部遭受废弃、闲置，重新开发与再次利用可能会遇到各种障碍。国外对褐色土地再利用障碍的研究比较早，早在1996年Boyd等就指出由于潜在的环境责任和环境风险以及市场的不完善，使得褐色土地的买家和卖家之间信息不对称，阻碍了褐色土地的再利用［2］。此外，国外对褐色土地再利用障碍方面的研究比较全面、深入，障碍因素主要包括:一是褐色土地现存或潜在的环境污染、风险和区位状况;二是褐色土地再利用过程中责任主体不明确和公众参与积极性低;三是高昂的治理成本、不健全的资金筹措机制以及不可预测的未来收益之间错综复杂的关系;四是不完善的法律体制、市场机制导致不明确的治理标准、信息不对称性;五是缺乏政府政策性的指导、专业技术人才匮乏、修复技术局限性、公众薄弱的环保意识等也是褐色土地成功再利用的障碍因素［3-6］。

国内学者对中国褐色土地再利用障碍也进行了相关的研究，纵观国内学者的研究，概括障碍性因素主要有:经济费用高，地块的地理位置，土地受污染的程度，治理的难度大，法律法规的缺乏，公共政策以及技术［7-10］。与发达国家的研究相比，国内学者对褐色土地再利用障碍研究大多只是泛泛而谈，或在城市扩张及城市工业废弃地的研究中稍有提及，并没有对褐色土地再利用的障碍进行深入研究，更没有对城市褐色土地再利用障碍因素进行定量判断。总结国内外对褐色土地再利用障碍性因素研究，虽研究范围和程度存在较大差异，但障碍性因素主要包括:法律法规、经济条件、技术手段、本底条件、管理制度及环境意识。

1.2 评估原则

鉴于褐色土地再利用障碍的复杂性，为客观全面地分析城市褐色土地再利用的障碍因素，指标的选取及指标体系的构建都遵循以下原则:1)目的性，入选的指标必须能够反映评估对象相关的内容;2)科学性，指标体系的设计应当符合城市褐色土地再利用的客观规律和要求;3)全面性，从整体上对城市褐色土地再利用过程中遇到的障碍因素进行认识和评价，设计的指标体系要能够反映评估对象的主要方面和内在联系，以便于系统的研究和论证;4)可操作性，尽量选取概念明确、数据易得的指标，且采用简明的计算方法。

2 指标体系的构建

城市褐色土地再利用障碍的评估是依据国内外褐色土地再利用面临的实际障碍，并对障碍因素进行分类、筛选，在此基础上建立评估指标体系。为确保指标体系的可行性，本研究邀请土地、环境管理相关专业人士共同探讨。最终确定以“城市褐色土地再利用障碍性因素”作为目标层;法律法规、经济条件、技术手段、本底条件、管理制度、环境意识6个一级障碍要素作为准则层;将6个一级障碍因子进一步细化之后，选取了27个单项指标，构建了由目标层、准则层、要素层3个层次所构成的褐色土地再利用障碍性因素指标体系。第一层为目标层，用A表示，由“城市褐色土地再利用障碍性因素”构成;第二层为准则层，由法律法规、经济条件、技术手段、本底条件、管理制度、环境意识构成，分别用B1-B6表示;第三层为要素层，包括27个单项障碍因子，分别用C1-C27表示，构建后的指标体系如表1所示。

表1 城市褐色土地再利用障碍性因素指标体系及权重Table1 Evaluation index system and synthetic weights of barriers to urban brownfield redevelopment

2.1 法律法规层面

首先，就中国现有法律体系而言，已经出台的法律法规大多是针对固体废物导致的土壤污染问题本身，并未具体涉及棕地的开发和治理［11］。无专门的法律法规则引起治理责任不确定，企业在搬迁之前应该对遗留的有毒废弃物进行何种程度的清理?由谁负责?实施中困难重重。此外，褐色土地存在潜在污染所引发的诸多问题，在现有的市场经济条件下，仅靠市场的宏观调控政策很难得到有效解决，大多数开发商会趋向投资风险小、没有污染的新地［9］，而政府在此问题层面的激励措施远远不够。其次，城市褐色土地治理过程中监督约束机制不健全。以中国为例，政府在褐色土地再利用问题的处理上，大多交由环保机关执行，而环保单位只负责土地的清理与整治，不能有效地发挥监督约束职能。一些地方政府部门依法行政的意识不强，对土地违法行为一般采取以罚代法的原则，实行批评、罚款、补办手续等处罚方式，不能从根本上制止土地违法现象的发生。评估主要从专项法律条例不健全、治理责任的不确定性、政策激励措施的缺乏、监督约束机制不健全及违法处罚力度不够几个方面进行。

2.2 经济条件层面

据调查，大多数褐色土地再利用很难得到高回报，有的甚至会出现亏损现象，仅有10%～20%的污染轻、区位好、市场需求量大的褐色土地能够得到较高的收益［12］。褐色土地再开发的周期长，收效慢。开发者需要通过调查取证来收集信息以确定土地污染的程度和种类，再进行褐色土地再利用之前的环境评估，这将大量增加褐色土地再利用的开支，未来收效非常慢，且收益不明确。此外，褐色土地再利用需要高昂的治理成本，这些高额的费用出现在褐色土地再开发规划前、预开发阶段、开发阶段及改善治理阶段，高额的环境整治成本使很多开发商对褐色土地望而却步。褐色土地再利用的投资成本远远大于绿地开发的投资成本，需要考虑土壤污染及地下水污染的治理，这需要巨大的资金投入。但是，目前中国污染土壤调查评估与治理修复的资金一般来自政府相关部门和土地开发商，资金来源有限且单一，褐色土地治理修复缺乏有效的资金筹措机制。经济条件层面主要评估开发商的开发周期长收效慢、环境治理成本高、资金投入有限及开发商的未来收益不明确等。

2.3 技术手段层面

首先，褐色土地污染治理技术不够成熟，缺乏先进的修复技术，技术创新难，技术实践性弱，治理周期漫长且效果远低于预期估计。其次，现阶段，学术界对褐色土地的识别标准及整治标准也未形成统一定论。缺乏统一标准让以追求自身利益最大化的污染企业、地方政府和开发商有机可乘，使褐色土地得不到有效的开发，甚至导致无法预期的严重后果。第三，完善的土壤污染评估方法和管理技术，是褐色土地再利用融资的重要前提。由于评估标准缺乏系统性，容易因某一地块的单一污染造成整片场地全盘治理的浪费现象。因此，褐色土地再利用初期应该对土地的污染情况进行显著性评估，再决定是否进行治理，避免不必要的浪费。第四，褐色土地的治理是一项专业技术性强的工作，工程量大、时间跨度长、工作难度大。只有专业化的队伍，进行科学的设计，采用先进技术和设备，才能保证采用较低的成本实现较好的治理效果。第五，土地信息是对土地利用与管理进行知情决策的一个先决条件，褐色土地的再利用需要一个全面有效的土壤信息系统来支持。目前并未形成系统的褐色土地信息网络平台，尤其是缺少污染土地位置、污染程度、治理标准等的信息数据库。评估重点主要包括土地的修复技术欠缺、缺乏明确的治理标准、风险评估和管理技术的欠缺、专业科技人才的不足及缺乏相关土地信息数据库。

2.4 本底条件层面

褐色土地的本底条件主要包含环境风险问题、废弃物的处置、地块交通位置及区位。由于褐色土地存在不同程度的潜在污染物，当对其进行再利用时，如果不对地块的污染情况进行评估，可能引发严重的环境风险问题。这在国外已有前车之鉴，最著名的是美国拉夫运河事件，即由化学废物填埋场置换成住房和幼儿园等功能用地，导致孕妇流产、畸形儿。原有工业用地上时常会遗留下的一些工业废弃物，由于处置成本高，整治难度大，降低了开发商对褐色地块再开发的信心，也成为褐色土地在开发再利用的又一大障碍。褐色土地本身所处地理区位条件的优劣也是影响褐色土地再利用的因素之一。例如，褐色土地周围地区土地利用的不规范，落后的道路交通状况，布局不合理的水电通讯等基础设施，以及过时的城市建筑结构等都会影响甚至阻碍褐色土地再利用项目的实施。本研究主要从环境风险问题大、废弃物的处置难度大、地块交通位置及区位差等对褐色土地的本底方面障碍进行评估。

2.5 管理制度层面

城市褐色土地再利用需要各利益相关者的努力与配合，因此，完善的管理体制是保证褐色土地再利用顺利进行的必要前提。而实际上，由于对地块的审查力度不够，中国土地管理领域存在土地利用规划变更、污染地块未经彻底治理就进行开发等一系列突出问题。其次，由于褐色土地的地块信息不透明，获取地块信息难度大，导致许多土地管理者在决策时没有正确的信息做指导，土地盲目开发现象严重。再次，缺乏全国性统一的褐色土地细分和勘测标准，使规划和污染处理方面出现许多混乱现象;使投资商和开发商为了节约成本，不敢轻易接手褐色土地再利用项目，造成褐色土地的污染治理不能达到预期的效果，从而延缓或阻碍了褐色地块的再开发进程。最后，中国目前的土地出让方式有招标、拍卖、挂牌、协议4种，其中的“招拍挂”已逐步成为国有土地使用权出让的主要方式。但实际操作行为不规范、哄抬地价、盲目追加竞标价等现象也屡屡出现。体系将从政府地块环境信息不透明、对地块的审查力度不够、缺乏治理方案的最终核准机制及土地出让方式存在弊端等几个方面评估管理制度。

2.6 环境意识层面

环境意识层面的评估指标包括:环境法律意识淡薄、公众参与的积极性低、对土地安全存在疑虑、社会媒体的监督有限、研究人员的重视度低及缺乏领导阶层的支持。一方面，由于目前房地产市场需求旺盛，造成过高的房源价格，使得人们对该地块环境风险、危害等方面的关注度远远低于对土地房产价格的关注;另一方面，由于土地环境污染问题关注的缺失、信息的不对称等，致使公众在褐色土地再利用过程缺乏参与与监督。其次，当前中国土地管理问题的日益暴露以及环境污染问题造成的严重后果，使得社会开始关注土壤污染问题［9］。然而污染企业、地方政府和开发商对媒体的此类采访往往唯恐避之不及，导致媒体很难获得准确完备的污染信息。加之媒体并不是褐色土地研究的专业人士，对污染地块的监督力度和范围有限，相关报道难免有失科学性，导致公众过度担心褐色土地的污染问题。

3 指标权重的确定

在多因素综合评价中，确定指标权重的方法有多种，按其操作途径可分为主观赋权、客观赋权和综合集成赋权［13］。本研究采用主观赋权里的层次分析法来确定褐色土地再利用障碍因素的指标权重。

基本步骤如下:1)构建层次结构模型。将城市褐色土地再利用障碍定量评估体系划分为目标层(A)、准则层 (B)和要素层 (C)。

2)建立判断矩阵。判断矩阵是层次分析法的出发点，是层次分析法的关键一步。从层次结构模型的第二层开始，对于从属于上一层的同一层诸因素，采用 T.L．萨蒂(1988)1－9标度法。假设当前层次上的因素为 B1、B2B3、……Bn，相关的上一层因素为A，则可针对因素A，对所有因素B、B1、B2、B3、……Bn进行两两比较，得到数值bij…，判断矩阵形式如下，含义如表2所示。

表2 指标权重标度表Table2 Index weight scale

表3 RI的取值Table3 Value-taking of RI

3)层次单排序及一致性检验。

式 (1)中，当CI=0时，判断矩阵具有完全的一致性;反之，CI愈大，则判断矩阵的一致性就愈差。为检验判断矩阵是否具有令人满意的一致性，要将一致性指标CI与表3可得的平均随机一致性指标RI作比较，得出判断矩阵的随机一致性比例CR为:当CR＜0.10时，就认为判断矩阵通过检验。通过计算得知，该判断矩阵的随机一致性比例CR均小于0.10，因此，该判断矩阵通过一致性检验。

4)层次总排序及一致性检验。为了评价层次总排序的计算结果的一致性，也需要进行一致性检验，通过下列指标的计算来进行一致性检验。

式 (3)中CI为层次总排序的一致性指标，CIj为与aj对应的B层次中判断矩阵的一致性指标;RI为层次总排序的随机一致性指标，RIj为与aj对应的B层次中的判断矩阵的随机一致性指标。同样，当层次总排序的随机一致性比例CR＜0.10时，认为层次总排序通过一致性检验，否则，就需要对该层次的判断矩阵进行调整，直至一致性检验达到要求为止。通过计算，层次总排序的随机一致性比例CR的值均小于0.10，说明以上结果通过了一致性检验。因此，以上所得的权重结论具有令人满意的一致性，城市褐色土地再利用障碍性因素指标体系的构建是合理的。

本研究采用向业内人士发放调查问卷及走访部分专家的方法来获取基础数据。调查对象主要是与环境管理及土地管理相关的专家，包括政府主管部门、高校科研机构、房地产企业等中高层技术管理人员。为保证问卷质量，在正式调研之前，先进行了预调查并根据反馈情况，对问卷中不合理和可操作性差的地方进行了修改和完善，合并删减了部分问题。于2012年11月正式展开问卷调查，整个调研过程历时一个月，共发放问卷20份，回收19份，其中有效问卷18份，有效率90%。为了保证判断结果的有效性，在处理数据时对每组评估指标得分求平均，并将结果取整，作为判断矩阵中两两指标比较的依据。本研究共构建了7个判断矩阵，自下而上逐层计算C对B、B对A的权重，然后将各层权重相乘得到要素层的最终权重 (表1)。

4 结语

依据调查结果可知，褐色土地再利用障碍评估体系6个评价指标中，法律法规和经济条件2个层面的权重最大，充分说明土地治理责任的不确定性、高昂的治理成本、有限的资金投入等是褐色土地再利用的最大障碍;而本底条件权重最小，说明其对褐色土地再利用的障碍最小。因此，为了有效促进褐色土地开发再利用，首要任务是建立健全褐色土地开发再利用的专门法律法规，并扩宽融资渠道，加大资金投入。城市褐色土地再利用是可持续发展的必然要求，也是解决中国工业化和城市化所面临的土地资源短缺的有效途径。再利用的成功与否取决于能否将障碍最小化，而科学合理的评估体系有利于确定实际的障碍，并减少障碍。

本研究从环境意识、法律法规、管理制度、经济条件、科学技术、本底条件6个角度出发，对城市褐色土地再利用的障碍进行分析，遵循目的性和全面性原则，选取具体指标，探索性地构建城市褐色土地再利用的障碍性因素指标体系。采用的层次分析法具有系统性、灵活性和实用性的优点，不足之处在于用其确定各评估因子的权重，评估结果有较大的主观性;障碍评估指标考虑不够全面、准确，有待进一步完善。

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