西方发达国家社会治理制度创新的基本趋向

西方发达国家社会治理制度创新的基本趋向

近年来，一些发达国家在社会治理领域加强了针对社会的管治力度，内容涉及社会矛盾应对、社会组织发展及互联网管控等，在社会管理制度创新中出现了一些新动向。

一、以权利与责任对等为原则调整民生制度

改善民生，是防范和和解社会矛盾和冲突的治理手段。从20世纪40年代末开始，西欧和北欧各国纷纷宣布建成福利国家，国民的“幸福”意识明显增强，成为20世纪五六十年代各国社会稳定的重要保障。20世纪80 年代以来，随着新自由主义的兴起，削减福利成为英美等国的基本政策取向，政府通过减负轻装上阵，重新获得了经济发展所需的强劲动力，但随之而来的公正丧失、阶层冲突四起带来了新的社会管理问题。进入20世纪 90年代尤其是21世纪以来，发达国家对福利国家政策的反思进入了一个新阶段。取得的共识是，民生制度建设既要避免导致福利依赖的形成，也要保证公民基本的生存权和发展权，否则社会就会在“有平等而无动力”和“有动力而无平等”这两种极端状态间徘徊。为此，发达国家转变施政思路，改革民生制度，力图在公民的权利与责任之间寻找一个相对均衡点，以处理社会福利与发展动力的关系，在民生类制度设计中开始强调“权利与责任对等”的原则，以此达到维护社会稳定、增进社会团结、实现社会和谐的目标。

当前，绝大部分发达国家都明确规定，在民生方面权利与义务相对而存在，即如果要享受社会福利，则必须承担相应的社会责任。如，从1996年开始，德国就规定，如果长期不工作，则将福利享受者的救助金水平降低25%。美国《个人责任与就业机会协调法》则强调，每个人都应为自己的工作机会负责，努力寻找并参加工作。所有家庭只能获得累计60个月（5年）的联邦援助，必须每周至少参加工作或职业培训30小时。如果救济金领取者不配合这一要求，州政府可以减少甚至终止福利。2008年以来，澳大利亚则实施了“为救济金而工作”的计划，政府为失业者推出了一系列的就业项目，同时规定，如果没有工作而领取救济金，则必须把一定的时间用于社会志愿服务。2011年1月，英国政府宣布了最近60年来最大的福利制度改革方案，规定今后凡是以“生病”为由连续一年拒绝政府推荐工作的失业者，将被取消平均每月500英镑左右的房屋补贴；如果失业人员连续三次无理由拒绝政府介绍的就业机会，三年内取消领取救济金的资格。可以说，最近几十年来发达国家在民生方面走过了一条“高度福利—削减福利—福利有条件回归”的道路。

二、以完备的法制保障化解社会冲突

改善民生并不能防范所有社会冲突的爆发，近年来，发达国家不断完善和细化法律规范来划定禁区，在实践中更以强硬态度依法以重典治乱世。

一是严密规范个人行动的权利界限和责任分担。英国法律规定，任何人都可以自由游行示威，但若游行时妨碍他人利益，如造成严重的交通拥堵，出现打砸抢现象，就会依法追究游行申请者的法律责任。日本也明确规定，如有妨碍官厅事务、交通秩序、夜间安静、携带枪支、凶器和其他危险物的，可取消游行。在美国，虽然法律规定，“个人利用公共场所行使的表达自由”是一项宪法权利，但在实际执行中维护公共秩序的利益依然占上风。可以说，这种个人自由不得妨碍他人自由和公共安全的原则，由法律明确规定，成为社会管理的基本前提。

二是依法以重典治乱世。发达国家一旦出现危及社会公共安全甚至统治利益的事件或活动，则会从重或加重惩罚，甚至依法直接进行武力弹压。如，美国2011年“占领华尔街”运动发生的两周之内警察就逮捕了1000多人。再如，2011年英国伦敦发生“8·6”事件，以黑人为主的年轻人在伦敦多个街区纵火抢劫伤人。在事件爆发后10天，伦敦法院即向各地方法庭传达备忘录，强调“在处理骚乱者案件时，不必囿于量刑规则，可适当加重刑罚”。据此，在两周内，伦敦各地方法庭即将逮捕的3000人中 1566人判刑。已判案例显示，惩罚明显加重。

三、规范和引导社会组织进行协同管理

发达国家社会管理的一个基本特点就是通过制度创新规范社会组织行为、激励社会组织深度参与社会管理，有效发挥其在社会管理中的协同作用。

一是依法对社会组织的行为进行约束。很多发达国家规定，社会组织不一定需要登记或注册。美国规定，公民成立非营利组织可以自由选择是否注册，注册的具有法人资格，不注册的不具有法人资格，不能享受免税待遇。在德国，非公益性社会团体、民众团体、市民小协会和工会等可以不进行法律登记，一旦建立就可以自主开展活动，但活动必须在法律允许范围内进行。发达国家政府主要对社会组织的行为而非主体进行规制，即无论何种社会组织，一旦有行动，法律就开始发挥规范和引导的作用。

二是政府与社会组织形成良性的合作伙伴关系。在发达国家，政府经常与社会组织达成合作协议，形成了一种平等的合作伙伴关系。如美国的劳工联盟及产业工会联合会(简称劳联和产联)是美国规模最大、历史最悠久的工会组织，跟政府是相互独立的，与政府之间是合作关系。至2012年，美国劳联和产联代表全国1300万工人，有60个国内国际成员组织，成员职业异常复杂，但工会通过集体行动表达工会成员的基本想法，代表工人与各级政府、企业平等地协商、妥协并达成共识，既发挥了利益表达的功能，又避免了政府与无数工人直接面对可能带来的不利后果。

三是拓宽社会组织参与社会管理的途径。一是政府向社会组织提供经费，使之对政府形成一定的依赖性。如英国政府通常通过与慈善组织签订合作协议来提供支持；在德国，非营利组织的经费有70%来自政府和各政党。二是购买社会组织提供的公共服务。美国从2001年开始就在各州和城市成立国家社区服务公司；英国在2011 年以来推进的福利体制改革中大力推行政府采办制度；德国由政府选择的社会组织对失业者进行各种培训，政府在进行评估后支付费用。三是鼓励社会组织直接维护社会治安。如 2001年“9·11”事件后，美国将邻里守望计划发扬光大，并将反恐内容纳入其中。该计划广泛宣传鼓励社区各种社会组织和民众积极参与反恐，目前约有7500个社区实施了这一计划。近年来，美国还对社区危机反应团队、街区守护者、辅助警察制度等进行建设或更新，更好地发挥社会组织辅助社会治安管理的作用。

四、多策共举强化对互联网的有效管控

近年来，发达国家在互联网管理制度创新领域，最大的变化就是充分发挥互联网信息交流和舆论引导的优势，以此加强对互联网的控制力度，将其对社会安全的正功能最大化、负功能最小化。美国作为全球互联网的主导国家，近些年来所采取的强化互联网引导和管控的举措尤其具有代表性。

一是完善管控机构。经过多年的发展，美国政府形成了六大网络安全专职机构，即隶属国土安全部的美国计算机应急响应小组，隶属国防部的联合作战部队全球网络行动中心和国防网络犯罪中心，隶属联邦调查局的国家网络调查联合任务小组，隶属国家情报总监办公室的情报界网络事故响应中心，隶属国家安全局的网络空间安全威胁行动中心。2009年10月，美国又成立全国通信与网络安全控制联合协调中心，侧重从安全、犯罪、防御的角度实施网络政策，协调和整合六大网络安全专职机构的信息。同年，奥巴马政府还成立了白宫网络安全办公室，综合内阁其他部门提交的网络政策建议，形成美国政府的网络政策。

二是主动引导舆论。美国在 2009年甲型H1N1 流感爆发后，充分运用网络媒介，发布事件相关信息和最新进展，构建官方电子舆论平台，实现对公众舆论的合理引导。第一，充分利用网络进行信息发布，满足公众的认知需求。第二，设立专题专栏，将疾病的预防措施、最新疫情等与民众直接交流。第三，以“软服务”代替“硬控制”，为需要获得流感信息的用户及媒体合作伙伴提供支持，鼓励草根媒体传播官方信息。

三是依法严格管控。首先，严格监控互联网。美国2001年颁布的《爱国者法》和2002年颁布的《国土安全法》都包含监控互联网的条款，并授权政府或执法机构监控和屏蔽任何“危及国家安全”的互联网内容。2010年，美国通过对《国土安全法》的修正案《将保护网络作为国家资产法案》，规定联邦政府在宣布紧急状况下拥有绝对的权力关闭互联网。2012年，美国国会进一步通过法律，授权政府可以通过未经许可的窃听及电子通讯手段获取民众隐私。其次，依法打击网络犯罪。美国国会于1986年通过《计算机欺诈和滥用法》，该法先后进行过6次修订，惩治范围不仅包括任何已经实施网络犯罪的人，也包括所有“密谋策划”网络犯罪的人。再次，强力控制信息自由流动。皮尤研究中心调查显示，在2011年“占领华尔街”运动的第二周，关于该运动的报道仅占美国全国性媒体总报道量的 1.68%。 (王道勇)

中国特色新型智库建设 任重道远

古今中外，大到国家小到一个军事力量，都会拥有一个“智囊团”。“智囊团”有时甚至能起到左右一个集团命运的作用。其中最典型的，可能非诸葛亮莫属了。现代社会“智库”就如同古时候的“智囊团”一样举足轻重，只是没有很好的被发挥出作用来。因此，当新华社报道，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，并发出通知要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行的消息时，引起了国内各大媒体特别是学术界的强烈关注。

《人民日报》发表评论员文章认为，党的十八大以来，习近平总书记从推动科学决策、民主决策，推进国家治理体系和治理能力现代化和增强国家软实力的战略高度，就加强中国特色新型智库建设多次作出重要论述。最近，中央又颁布了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称《意见》），对加强中国特色新型智库建设的重大意义、指导思想、基本原则、总体目标和基本任务作出详细阐释。习近平总书记的重要论述和《意见》精神，为加强中国特色新型智库建设指明了根本方向，提供了基本遵循，是建设世界一流的中国特色新型智库的指南。

《人民日报》以“努力建设具有国际影响力、世界知名的中国特色新型智库”为题，总结了中央对于智库的三点思路：一是加强中国特色新型智库建设是支撑党和政府科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化、增强国家软实力的迫切需要，二是努力实现把中国社会科学院建设成为最具国际影响力的世界知名智库的发展目标，三是采取有效措施，加快中国特色新型智库建设步伐，切实发挥好为决策服务的国家级综合性高端智库的功能。

光明网以“建设新型智库是一项系统工程”发表评论认为，现阶段，国内大多数智库在相关部门的决策过程中基本处于可有可无的地位（部门直属的智库参与决策的程度可能高一些，但独立研究的程度则相对要低一些），这种“需求”严重不足的供求关系是制约智库发展的深层次原因。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》是我国第一次对建设中国特色新型智库体系作出具体的指导。该意见蕴含深刻的改革理念，其指导意义绝不限于狭义的“智库建设”，而关乎决策机制的革故鼎新。对于为什么说现况是可有可无，作者认为，一是各决策部门认为自己是相关领域的主管单位，掌握着最全面的决策信息（包括政策和数据），是这个领域的权威，智库不可能提出更高明的主张。二是沿传至今的决策程序基本是由主管部门就某一事项拟一份报告，送呈领导批复。批复同意了，决策就形成了。这样的报告都是以陈述决策方案的利好为主，而对存在的风险和弊端或省或略，不利于领导全面了解与该项决策有关的信息，可选择的余地也很小。三是没有建立起一套完善的重大决策终身责任追究制度，给“拍脑袋决策，拍屁股走人”的不负责任决策留下了生存空间。因此作者提出，从计划经济时期传承下来的决策模式，现已不适应全球化和高科技时代的决策需求，不适应中国作为世界大国的决策需求，也不适应科学决策、民主决策的时代要求了。在全球化和高科技时代，很多决策课题是跨地域、跨部门、跨领域的，权衡利弊的复杂性大大增加，而每一个具体部门由于自身职责所在和利益的局限，在对政策的理解上，对数据的取舍上，对利弊的评估上都难以完全避免先入为主。

因此，中国人民大学重阳金融研究院陈雨露（中国人民大学校长、央行货币政策委员会委员、中国人民大学重阳金融研究院院长）认为，中国智库发展迎来新机遇。他说，从世界历史发展经验看，智库对一个国家的发展有重大推进作用。特别是在国家崛起的关键历史时期，尤为明显。要让智库发展成为国家崛起的强劲助推力，对政府来说，就要善用、善待、善管智库，充分发挥智库在国家治理体系与治理能力现代化方面的潜能。对智库本身来说，要以战略性、前瞻性的胆识推动改革创新，在组织、研究、财务、人才、国际化、成果评价与转化等方面实现现代化，为实现中国梦提供更加强大的智力支持。

全国首部居家养老地方法规 家庭养老迈出实质一步

养老问题一直是近些年来的热点问题。人民日报就曾经评论认为，居家养老是适合中国国情的养老方式。但是相关的法律法规还不是很完善。因此，当中国第一部居家养老服务的地方法规正式出台的消息公布时，引发了媒体和百姓的密切关注。

据《人民日报》报道，《北京市居家养老服务条例》1月29日由北京市人代会高票通过，将自5月1日起施行。该条例对居家老人最为关心的基本服务内容作出指引性规定，包括用餐、医疗卫生、家庭护理、紧急救援、日间照料、家政、精神慰藉、文化娱乐服务等内容。“针对问题立法，立法解决问题。”北京市人大常委会副主任柳纪纲向记者介绍，《条例》意味着家庭、政府、社区、企业、社会组织和群众自治组织都应承担不同责任。政府是基本公共服务的提供者，在居家养老服务中起主导作用，乡镇政府和街道办事处有责任整合社区服务资源、建立社区养老服务平台、引导各类社会组织参与社区的居家养老服务、探索建立为老志愿服务时间储蓄和激励机制。

细心的媒体观察到，《条例》并非按以前的《老年人权益保障法》里的内容所写，不再追求一部“大而全”的实施办法，而是一部以老人最亟须的服务如何解决为导向制定，并且几乎所有内容都是“原创”的文件。这种务实的新作风得到了媒体和群众的高度认同。中国新闻网就以“居家养老 千呼万唤”为题表达了民众的心声。

八项养老服务中以用餐问题位居首位。据市人大常委会副秘书长、内务司法办公室主任刘维林介绍，“可以看到，我们把就餐写到第一位，在立法调研过程中，我们了解到，老人居家养老，对用餐便利的需求最明显。”

在肯定养老服务中用餐问题的地位同时，有媒体提出了进一步的调查和思考给政策制定者。中国食品报就以“老年餐桌需求多利润低难题待解”积极建言。作者认为“老人餐桌”目前是“老人叫好，企业叫苦”的状态。一边是叫好叫座的旺盛需求,一边是社区企业难以为继。这种现象在全国都很普遍。相对面向社会的经营来说，老年餐获利较低，薄利经营使服务商缺乏积极性。另外，老年服务的风险性也使一些餐饮企业望而却步。老年人腿脚不灵便，餐厅地面光滑，有一定的危险，餐厅服务商不愿接待。政府如何在下一步中对餐饮进行扶持，是一个非常重要的课题。

我们非常欣喜地看到，法规制定者的作风越来越务实，媒体更积极地参与并提出中肯的建议。这种良性的互动和循环必将成为一种新常态。

尽管《条例》标志了居家养老迈出了实质性的第一部，可以预见后续还有更多的问题亟需法规制定者解决。正如北京市人大法制委员会当天表示：“部分代表提出，条例中一些规定立意较好，但比较原则，落实起来难度较大，条例出台后应及时出台配套办法。”针对种种顾虑，法制委员会也及时反馈称，目前有关部门已着手研究居家养老服务条例配套办法，包括对经济困难的高龄、失能老年人的补贴办法，养老服务评估办法，政府购买养老服务工作办法等。我们有理由相信，随着制度不断完善，相关政策的不断出台，媒体和政策制定者的良性互动，居家养老问题必将得到妥善的解决。