人民检察院派驻社区检察室实证研究

天津市河东区人民检察院课题组

内容摘要：本文以T市检察机关派驻社区检察室为研究对象，通过实证研究方式，对社区检察室设置运行情况进行了系统梳理，并针对组织构架不科学、职能定位不明确、人财物等保障机制不健全、监督考核机制不完善、公众认知度差等主要问题在职能界定、优化组织构架、强化保障、落实监督机制、丰富宣传形式等方面提出具体构想，以期科学构建适应当前经济社会发展条件的派驻社区检察室的设置模型。

关键词：人民检察院 社区检察室 规范设置

作为检察机关派驻基层检察室的一个重要类型，派驻社区检察室历经产生、发展、萎缩、复兴等阶段，其价值日益得到各界认可，但仍存在一定问题。本文以T市检察机关派驻社区检察室为例，对其存在的突出问题进行梳理，并尝试提出适当的设置模型。

一、派驻基层检察室发展综述及研究模型概况

（一）派驻基层检察室发展综述

如同大多数新生事物一样，派驻基层检察室经历了螺旋式上升的发展历程，且由于历史背景与社会环境的影响，这一过程尤为迂回曲折，“呈现出明显的‘几字型走向和回溯性发展的外在表征。”[1]一些检察机关在基层试点设置检察室可以追溯至上世纪八十年代初，在随后的十几年中，派驻基层检察室逐步发展，“两所一室一庭（指派出所、司法所、派驻检察室、人民法庭）建设”在各级政法工作会议上屡被提及。与此同时，派驻基层检察室也暴露出设置盲目、职权不明、工作人员行为失范等诸多弊端，随之而来的是非法插手经济纠纷、越权办案、变相羁押等权责异化现象。1998年检察机关教育整顿期间，明令暂不新设基层检察室，2001年中央编委颁发的《地方各级人民检察院机构改革意见》提出调整乡镇检察室设置，此后，派驻基层检察室逐渐撤销萎缩，相关工作陷入停滞状态。直至2009年底，中央政法委作出了深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作的重大战略部署，派驻基层检察室作为延伸法律监督触角、推进社会管理创新的有效形式在海南省的试点实践中取得了显著成效，各类派驻基层检察室也渐渐重新焕发生机。

纵观派驻基层检察室的兴废历程，其一度销声匿迹主要归咎于缺乏统筹全局的长远考量、充分坚定的制度自信和针砭时弊的实证分析，而沉寂后的复苏新生则充分证明其存在的必要价值。为了避免重蹈覆辙，通过实证分析的方法客观呈现工作情况，理性辨析问题症结无疑是通向制度优化的一条重要路径。

（二）研究模型概况

课题小组通过设计发放调查问卷与实地走访调研相结合的形式，对T市6个城区基层检察院（代号为A-F）的派驻社区检察室设置运行情况进行了分析梳理，其中，各区检察室数量由3-12个不等，在设置模式上，有2个城区采取在辖区内所有街道设置社区检察室，其他城区则均选择在部分重点社区设置检察室，在全区范围内巡回开展相关工作。在组织构架上，有3个区单独设立科室，另外3个区则由控申或预防部门负责协调。在人员配备方面，凡指派干警专职从事检察室工作的城区，固定工作人员仅有2-5人。有2个区配备干警较多，但均为兼职从事相关工作。此外，6个区在检察室设置上也存在共同点，即办公场所依托街道，相关经费由检察院支付。以上情况概括如下（见图表一）：

二、检察机关派驻社区检察室设置运行情况实证分析

（一）组织架构不科学，影响职能发挥

调查中显示，6个基层院中，B与F在辖区内所有街道均设立了社区检察室，实现了全覆盖，但同时暴露出人员匮乏这一问题，只能由院内部分干警兼职履行职能。根据问卷结果显示，兼职干警均表示在日常工作中院内工作占50%以上，甚至产生将社区检察室工作当作“副业”的思想。另外，其他4个院配备了2-5名干警专职负责履行职能，其中3个院（C、D、E）在院内单独设立了科室，主要负责人为正科级实职，工作模式为在辖区内选择重点地区设立社区检察室，干警通过巡回方式在各检察室开展工作。此种模式虽然实现了由“兼职”到“专职”的跨越，但由于工作人员有相当一部分时间还是在检察院内办公，这显然与“派驻”的内涵不完全相符。未单独设科的区院中，日常工作的协调管理有的由控申部门负责，有的由职务犯罪预防部门负责，市人民检察院也是由控申部门负责全市工作，而没有单独设立部门进行统一宏观的管理指导，在一定程度上加剧了社区检察室各自为战、缺乏规制、履职随意等问题。

（二）职能定位不明确，监督职责弱化

课题小组对T市6个基层院派驻社区检察室2012年至2013年两年间的履职情况进行了统计（见图表二），从统计结果来看，各社区检察室在职能定位上存在以下缺陷：一是监督职能“虚化”。大部分检察室定位为基层检察院职能的延伸或辅助，基本上只是承担诸如法制宣传、接待群众来访、参与综治等一些“软任务”，而对行政执法机关和司法机关开展法律监督的职能则很少落实履行，相关工作仅占社区检察室总工作量的0.8%。二是服务职能“异化”。当前社区检察室将相当一部分精力放在化解矛盾纠纷方面，以本文的研究对象为例，两年来，来访群众咨询的问题属于检察机关管辖的占15.7%，化解的矛盾纠纷属于检察机关管辖的占7.4%，受理的举报、控告、申诉案件属于检察机关管辖的占12.5%。

（三）保障机制不健全，发展后劲不足

T市6个区的派驻社区检察室在街道内的办公场所皆依托于行政机关。在人员配备方面，指派干警兼职从事社区检察室工作不利于工作的正常开展，但即使在安排专职干警的情况下，上述研究对象中共有14名检察干警专职负责25个社区检察室的具体工作，平均下来每个检察室尚不足1人。且从年龄分布情况来看，14名专职工作人员均为30周岁以上，其中，50周岁以上干警比例达到57%，年富力强、有责任心、业务能力强的30-40岁的干警相对缺乏，仅占22%。另外，社区检察室相关费用皆是由各院内部调整支出，除干警的工资以外，检察室办公、基本建设、购置技术装备等经费基本没有纳入财政预算，大都存在经费不足的问题。“而同样作为基层司法机构的人民法庭、派出所、司法所却能直接享受到中央财政专门划拨的经费，和人民法庭、派出所、司法所相比，派驻检察室处于一种‘爹不亲、娘不爱的尴尬境地”。[2]

（四）宣传效果不明显，公众认知度差

为了客观反映广大公众对于派驻社区检察室的认知程度，课题小组随机向1500名群众发放调查问卷了解情况，共回收有效问卷1478份。结果显示，在四类派驻基层组织中，公众对于派出所普遍认知，其次分别是人民法庭和司法所，各有30.2%和25.2%，而知道社区检察室的群众仅有8.3%。在123位对社区检察室有所了解的群众中，有58%是通过媒体宣传报道知晓，16%是通过检察机关的现场宣传活动知晓，26%是在社会交际中从他人处知晓。而群众对于社区检察室的了解程度较低，虽然与其建立时间较短不无关系，但检察机关的宣传方式和频率也不尽如人意。调查显示，各社区检察室针对自身职能开展宣传的方式主要有两种：一是在社区内现场开展宣传活动，但此种方式受众范围有限，主要局限于没有工作负担、有充裕时间参与社区活动的老年人。二是通过接受媒体采访、向媒体投送稿件的方式进行宣传。调研发现，上述检察院在开展宣传过程中对微博、微信等新兴媒体的利用率还不到10%，并未引起人民群众尤其是中青年群体的广泛关注。

三、检察机关派驻社区检察室设置运行的改进路径

（一）明确授权：科学界定职能

1.开展法律监督。在配置社区检察室职权的过程中，必须坚持法律监督本位，即重点在于对公权力的监督，“对内而言，这是立身之本，对外而言，是更加凸显检察标志，让老百姓增强对基层检察室职能辨识的途径。”[3]笔者认为，法律监督工作应具体包括对辖区内派出所的司法活动进行监督，对社区矫正工作进行监督，以及对工商所、税务所等行政执法派出机构进行监督。

2.受理举报、控告、申诉。社区检察室应当具有受理辖区内举报、控告、申诉和接受自首等职能。社区检察室应当开设接待窗口，在辖区内公开地址和联系方式，设立举报箱。同时，发挥自身优势，变上访为下访，深入到群众中去发现问题解决问题，特别是对于上访户要定期回访。此外，可以开通微博、微信等网络公众平台，通过多种方式畅通群众诉求表达渠道。

3.发现、受理职务犯罪案件线索并进行初核。检察室可以利用其贴近基层，贴近群众的优势及时发现、受理职务犯罪案件线索，并进行初核，经过初核，认为有价值的线索必须立即移送本院职务犯罪侦查部门。

4.参与社会治安综合治理。这里需要强调的是：第一，检察院各内设业务部门本来就具有结合自身工作开展法制宣传的任务，例如职务犯罪预防部门负责开展廉政宣传，未检部门针对未成年人开展普法教育等，社区检察室给予一定配合即可。第二，派驻社区检察室在参与化解矛盾纠纷的过程中，一定要掌握好“适度”问题，化解矛盾纠纷的范围应主要限制在因邻里纠纷等引发的轻微刑事案件的调解，以及涉检纠纷的调解等方面。

（二）规范建设：优化组织构架

从纵向来看，在市院设立社区检察室指导处，直接统筹协调全市各社区检察室开展工作，各院在院内设置1—2名内勤，负责整理汇总该院各社区检察室相关工作数据信息上报市院，并传达市院指导意见和工作要求。从横向来看，各基层检察院依据实际情况，选择人口密度大、建设较为成熟的社区设立检察室，并以此为中心，辐射到周边区域。检察室的具体数量不做固定要求，能够通过巡回方式覆盖全区所有街道即可。社区检察室级别应与检察机关内设科室相同，有独立编制，受主管检察长直接领导。

（三）强化保障：人财物合理配置

在人员配备方面，每个检察室配置2—3名干警专职从事相关工作，社区检察室主任应为正科级实职。另外，为了保障各项职能的顺利履行，必须安排有责任心、经验丰富、业务能力强的检察干警到检察室工作。在办公地点的选择上，应当尽量选择独立办公场所，脱离行政机关的牵制，有利于社区检察室顺畅履行监督职责。在资金方面，应当将社区检察室建设和运行所需经费纳入年度财政预算，每年划拨固定款项，为检察室工作的顺利开展提供财政保障。

（四）提升认知度：丰富宣传形式

提高公众对于社区检察室的认知度，需要根据不同年龄段的受众制定具有针对性的宣传方法。对于老年人，依托社区开展现场宣传活动仍是一种较为理想的方式。而对于日常工作繁忙、较少参与社区活动的中青年人，则应考虑充分利用微博、微信等新媒体对社区检察室的职能定位进行宣传报道，将相关信息从“送到身边”变为“送到眼前”。

注释：

[1]曹志瑜：《“乡镇检察室”的立体解构与回溯性发展研究》，载《青岛农业大学学报（社会科学版）》2009年8月，第21卷第3期。

[2]陈晓梅、刘文：《敢问路在何方——派驻基层检察室职能作用分析》，载《吉林省教育学院学报》2013年第11期。

[3]陈云龙：《基层检察室建设亟待解决六大问题》，载《人民检察》2014年第8期。