粮食生产组织化程度的提高：市场内生与政府引导
——基于安徽调研实例的分析
2015-08-20程民选
程民选
（西南财经大学 经济学院，成都 611130）
粮食生产组织化程度的提高：市场内生与政府引导
——基于安徽调研实例的分析
程民选
（西南财经大学经济学院，成都611130）
粮食生产组织化程度的提高，有利于减少粮食生产的平均成本，有利于粮食稳产增产，从而有利于提高种粮的土地产出率。粮食生产组织化程度与规模化种植有关，但二者又非等同。粮食生产组织化程度的提高，与粮食生产社会化服务体系的构建息息相关。通过社会化服务体系，将各自独立的经营主体组织起来，是市场内生的驱动，是基于经济利益的追求而萌生的，也是组织起来的经营主体之间互惠互利的结果。政府对粮食生产组织化程度的提高，也可以发挥引导作用。粮食生产领域构建市场与政府的新关系，关键在于政府能否科学认知与正确行事。
粮食生产；规模化；组织化；市场内生；政府引导
一、引 言
国以民为本，民以食为天，粮食生产关乎人民的基本需要，农业产出粮食的总量和品质与每个消费者都息息相关。农村家庭承包责任制的实施，在坚持农村土地集体所有权的前提下，赋予农民土地承包经营权，大大激发了农民的生产积极性。坚持农地家庭承包经营制度，是我国农业获得稳定发展，粮食产量连年增长的制度原因。目前我国农业发展和粮食生产面临一些新问题：一是受比较利益的驱使，农村中大量中青年劳动力外出打工，留在农村种地的主要是一些妇女和老人，于是面临今后“谁来种地”的困惑。二是承包土地的细碎化，使土地难以连片耕种，妨碍大型农机具的使用，影响粮食生产规模效益的实现。三是粮食生产组织化程度普遍偏低，除一批专业种植大户、专业生产合作社和新近出现的家庭农场外，主要还是依靠农户家庭的留守劳动力，在一家一户承包土地上，采用传统种植方法从事粮食生产。这后两点，导致了有关“怎样种地”的现实思考和争论。［1］
主张通过土地有序流转而实现粮食规模生产的学者，将适度规模经营看作农业现代化的必由之路。［2］但也有学者坚持认为，依靠农户在承包土地上的精耕细作，种粮的土地产出率高于进行规模化种植的经营主体。迄今的争论引出了如下问题：一是土地流转产生的非粮化问题如何破解？二是农户耕种承包地与规模化种植，种粮的土地产出率是否存在差距？三是规模化种植与粮食生产组织化程度是何关系？四是如何提高粮食生产组织化程度？显然，这些问题都不是纸上谈兵能够解决的问题，而是只能在实践中探索解决的问题。可喜的是，笔者在对安徽省土地产权制度改革和新型农业经营组织的实地调研中，已经看到来自新型农业经营主体的创造，他们正在用鲜活的实践回答着上述问题。而来自实践的经验，又迫切需要学术界从理论层面给予总结和概括。本文基于安徽的实践，就如何提高我国粮食生产组织化程度进行理论探讨。首先讨论土地流转中存在的非粮化趋势，继而就粮食生产组织化程度与土地产出率之间有无关系进行探讨，然后，重点分析促进我国粮食生产组织化程度提高的市场力量和政府作用，最后，就农业生产如何协调好政府与市场作用，阐明一己之见。
二、土地流转的非粮化趋势
原来种粮的农地流转后不再种植粮食作物，而用于其他用途，诸如栽培蔬菜和各种经济作物等的事实，近年来全国各地都在发生，国内媒体也屡有报道。我们在田野调查中，也是频频接触到此类事实：粮地一经流转即不再种植粮食作物，而是改种大棚蔬菜，或者栽培各类经济作物，诸如葡萄、草莓、柠檬、猕猴桃、无花果等等。这一土地流转后不再种植粮食作物的趋势已经初露端倪。
流转后的土地不再种植粮食作物的根本原因在于农地种植的比较利益驱使。以种植粮食作物和大棚蔬菜作为对比，无论是种水稻还是小麦和玉米，在正常年景下，每亩纯收入约为四五百元，而栽种大棚蔬菜，每亩纯收入至少在万元以上。安徽宿州市埇桥区淮河粮食产业联合体的数万亩小麦示范地，2012年平均亩产小麦1000斤，玉米1200斤，每亩纯收入500元左右。但2013年遭遇倒春寒，小麦受灾，同年玉米又减产，于是勉强保本，正常年景下种粮每亩仅获得几百元的纯收入，而种植经济作物每亩的纯收入数千到数万元不等。种粮与种植经济作物存在着如此巨大的纯收入差距，这无疑是土地流转后不再种植粮食作物而改种各类经济作物的根本原因。流转大户为转入土地支付的流转金，每亩农地在数百元到千元左右不等，如果种粮的纯收入还不够支付流转金，又有谁会做这种赔本的买卖呢？因此，转入农地的经营主体选择栽种经济作物而不再种粮，既与流转金的提高有关，更为根本的则是种粮与种植经济作物之间存在着太大的利益差距。土地流转后不再种植粮食作物，显然是转入农地的经营主体在现实条件下所作出的理性选择。
然而，土地流转后不再种粮的趋势又是与国家的粮食安全战略相悖的。虽然转入农地的经营主体在现实条件下作出自己的经营抉择无可厚非，但如果政府不进行必要的规划和引导，放任由市场自发调节，市场供求一旦发生大的变化，粮食市场与果蔬市场的价格必将发生剧烈波动，13亿多人口基本食品需求的供给保障也必然成为摆在政府面前的严峻问题。有鉴于此，政府在进行永久性农田规划的同时，应进一步明确粮食种植区规划，凡规划为粮食种植农田的，不得用于非粮食作物的种植。政府还应当在耕地保护基金中细化出粮地保护基金，与粮食种植区规划配套，标准适当高于耕地保护基金，直接与种粮挂钩。同时，鼓励与扶持粮食的规模化种植，将种粮补贴直接发放给从事粮食种植的农业经营主体，使种粮大户因规模化种植而获取规模效益。总之，通过落实规划和政策引导，才有可能扭转土地流转后不再种植粮食作物的趋势。
三、粮食生产组织化程度与土地产出率
基于中国当前农业发展的现实，需要通过规划的引导，以扭转土地流转的非粮化趋势；而从实现中国农业现代化的要求出发，又必须提高粮食生产的组织化程度。完全依托一家一户分散进行粮食生产，是没有可能实现我国农业现代化目标的。就这一命题的分析，不能不涉及贺雪峰教授的如下观点：依靠农户在承包土地上的精耕细作，土地产出率高于进行规模化种植的土地产出率。贺教授虽然看到了当前中国农地经营的重要特点是面积狭小，地块分散，农民人均一亩三分、户均不过十亩且分散为七八块乃至更多的农地，经营起来极不方便。但却又断言无论是老人农业，还是中农种田，粮食亩产一定是高于规模农业的。原因是，小农生产是精耕细作，小农可以灵活地进行农业生产的管理，而规模农业却很难做到灵活精细的农业生产管理。贺教授于是认为：若从劳动生产率来讲，规模农业由于更适于机械化大生产，可能有更高的劳动生产率，但考虑目前中国的农村人口和劳动力规模，衡量规模效益的关键指标不应是劳动生产率而应是土地产出率。［3］
土地产出率是经营土地中投入与产出的比率，而不是简单的亩产量。也就是说，假定小农生产都是精耕细作，因而平均亩产高于规模化种植，也不能得出前者的土地产出率一定高于后者的结论，是否真正高于后者，还需要进行投入的比较。设小农生产投入为Tx，产出为Cx，而规模化种植投入为Tg，产出为Cg，只有在以下3种情形下才能认为小农生产的土地产出率高于规模化种植：（1）Tx
粮食生产组织化程度与粮食作物的规模化种植有关，但二者又非等同。我们认同构建新型农业经营体系的关键是培育新型农业经营主体，［4］但如果一个个经营主体通过土地流转，种植成百上千亩粮食作物，尽管做到了规模化种植，但仍旧是各干各的，那么，粮食生产的组织化程度依然不高。只有当区域内的经营主体通过一定形式组织起来，由有能力的新型经营主体承担起组织协调功能，为区域内的经营主体提供粮食生产的社会化服务，满足区域内经营主体产前、产中和产后各种服务需求，通过粮食生产社会化服务体系的构建，超越各个经营主体所经营土地的边界，实现了更大规模的粮食生产田间作业甚至管理，也实现了统一抵御自然风险与市场风险。只有如此，才是提高了粮食生产的组织化程度。
今天的农业生产，早已不是仅仅依靠经验与传统耕作技术就能够取胜的，只有及时掌握新的农业技术和不断变化的市场信息，才有可能成为成功的农业经营主体。在这样的新形势下，提高粮食生产组织化程度的重要性就是不言而喻的。新品种的推广，大型农机具的使用，农田灌溉防涝，测土配方施肥，病虫害的有效防治，等等，都需要提高粮食生产组织化程度才能做好。因而，粮食生产组织化程度的提高，有利于减少粮食生产的平均成本（较之小农生产），有利于粮食稳产增产，从而有利于提高粮食作物生产的土地产出率。
四、粮食生产组织化程度提高：市场内生驱动
社会主义市场经济条件下，粮食生产组织化程度的提高，有赖于粮食生产社会化服务体系的构建。通过社会化服务体系将各自独立的经营主体（包括新型经营主体和农户）组织起来，改变了各个经营主体自顾不暇的单干局面，无疑增强了他们抵御粮食生产自然风险和市场风险的能力。这样的组织形式，不是外在力量的强制，而是市场内生的驱动，是基于经济利益的追求而萌生出来的，也是组织起来的经营主体之间互惠互利的结果。安徽宿州市意利达农业科技专业合作社联合社的实践，为此提供了一个典型例证。
意利达农业科技专业合作社联合社于2012年组建，牵头的是意利达农业科技专业合作社，这是一家成立于2008年，主要从事农资经营与配送、土地承包与入股、土地托管、科技培训、信息咨询服务的国家级的农民专业合作社示范社。意利达农业科技专业合作社现承包土地2515亩，托管土地16000亩，有农业新技术试验示范地300亩，并有农资连锁店487家、直营店2家和配送中心1个。目前共有社员581户，带动农户1658户。而联合社则是由其牵头，吸引18家专业合作社、14家家庭农场和6家种粮大户共同成立的种植产业联合体。［5］意利达农业科技专业合作社联合社成立后，积极推行土地托管模式，为区域内经营主体和农户提供产前、产中和产后系列化服务，以共同发展、实现双赢为宗旨。从意利达专业合作社到意利达联合社的发展过程，是一个在市场作用下，基于经济利益的内生驱动过程。原本主营化肥、农药和种子的合作社，进入农地经营，并由承包入股土地向推行土地托管转变，而在推行土地托管2年后又发起组建联合社，生动诠释了市场内生驱动的特征。
意利达合作社所在的埇桥区，农村青壮年劳动力90%以上，其中80、90后95%以上都在外地打工，而全家外出务工的已占总户数的20%左右。留守种地的人员大多是妇女和老人，体力与精力不济，也无科学种田知识和鉴别真假农资的能力。每逢农忙季节，打工者匆匆回来，又匆匆离去，田间管理成为问题。面对这样的现状，如果由新型农业经营主体将土地流转过来经营，实践中也面临一系列难以解决的问题。首先是资金问题，每亩土地流转费已由最初的500元提高到1000元，如果化肥、种子、农药、机耕、机播、机收加上管理每亩需投入400元，那么，每承包1000亩地就需投入140万元。其次是受限于仓储和晒场的不足，一旦天气不容晾晒，粮食就会发生霉变，而投资现代化的仓储、烘干设备又需要资金。再次是难以回避的自然灾害和市场风险，若遇较大的自然灾害，可能造成大面积减产，而市场价格的下跌，也将使经营者遭受损失，轻则难以全额支付农民租金，重者濒临破产境地。正是在分析形势和权衡利弊的基础上，从2010年起，意利达合作社创造了土地托管的经营模式。土地托管实行“五个统一、两个分散、三个不变”。即统一测土配方施肥，统一机播、机耕，统一种子供应，统一田间管理，统一机收；分散晾晒，分散储藏；土地的所有权不变，原有种植结构不变，产品归属权不变。推行土地托管是合作社经营者对市场分析和研判后的选择，既在一定程度上回避了经营风险，也实现了双方利益的兼顾。按照土地托管合约，合作社承诺托管土地的亩产量不低于周边地区的平均产量，而委托方为化肥、种子、农药、机耕、机播、机收加上管理等而支付的成本，也将低于市场价。于是，合作社因土地托管而实现自身经济利益并能够持续经营，而委托方也通过一低（成本）一高（产出）而获益。下表反映的是2012年委托方每亩土地由低成本而获益的具体情况。
2012年意利达托管土地与当地未托管土地每亩成本比较（单位：元）
同时，由于适时播种、及时化除化控、病虫害监测与防治、新产品应用、新技术推广，可使小麦增收110 斤/亩左右，至少增收110元/亩；而玉米增收105斤/亩左右，至少增收100元/亩；加之小麦良种繁育，比市场价高出0.08元-0.1元/斤收购，至少增收90元。合计可增收300元。土地托管后种植成本每亩减少支出168.1元，而每亩增收可达300元，一增一减托管土地每亩实际受益400余元。
由此可知，土地托管之所以得以推行，体现了委托和受托经营土地双方的合意，是双方作为土地托管市场主体基于利益考量的合作，因而是市场内生驱动的产物。也正是由于土地托管模式能使双方共赢，其发展前景可观，由合作社牵头组建联合社，才能吸引18家专业合作社、14家家庭农场和6家种植大户的加入。而联合社的建立，把种植、农机、植保、科技培训、农资供应、信息交流等方面的服务融为一体，增强了开展系列化、全方位、多功能服务的能力，也进一步拓展了土地托管的规模。借助由市场内生驱动的土地托管模式，意利达实现了粮食生产的规模化组织，除了为流转土地的经营大户服务，还为农户的承包地服务。意利达联合社所构建的社会化服务体系，将区域内的大大小小经营主体组织起来，风险同担，利益共享，实现了粮食生产的大规模田间作业和管理，在市场内生驱动下提高了粮食生产的组织化程度。
五、政府在提高粮食生产组织化程度中发挥的作用
新型农业经营主体在市场内生的驱动下，借助一定的经营模式而提高了粮食生产的组织化程度。在这一过程中，政府对新型农业经营主体的的引导与扶持，对于提高粮食生产的组织化程度发挥着不可或缺的作用。意利达合作社作为宿州市、安徽省的国家级的合作社示范社，其发展得到政府部门关注和大力扶持，其经营模式探索也得到地方政府的肯定，遇到困难也易于获得政府的帮助解决。如果我们将这些看做在提高粮食生产组织化程度中政府发挥的间接作用的话，那么，宿州市政府通过制定提高粮食生产组织化程度的政策措施，引导和激励现代农业产业联合体综合服务体系的组建，则是地方政府在提高粮食生产组织化程度中直接发挥作用。
2012年宿州市下发了《关于推进现代农业产业联合体综合服务体系建设的意见》等5个文件，就推进现代农业产业联合体开展试点。希望通过现代农业产业联合体的形式，建设农业生产的社会化服务体系，提高综合服务能力。宿州市政府此举显然是直接发力于粮食生产组织化程度的提高。为促进联合体试点工作的推进，政府先后出台了一系列扶持联合体发展的政策，涉及土地流转奖补、农机购置补贴、固定资产投资奖补、设施农业发展补助、农业保险补贴，以及金融支持、项目支持和教育培训等多个方面。而这些政策中，有些是针对联合体的发展而专门制定的。譬如：土地流转奖补的对象，是实行标准化种植、连片流转土地在100亩以上的联合体家庭农场，每亩奖补200元，连补3年；农机装备购置补贴针对联合体的农机专业合作社，新建机库棚300平方米、拥有农机30台（套）以上的，给予10万元补贴，对联合体成员购置先进适用的农业机械给予25%-40%的补贴；金融支持则明确了对联合体内的农业企业、合作社、家庭农场，用于扩大生产规模进行固定资产投资的当年新增贷款余额，给予50%的财政贴息，等等。
地方政府扶持联合体发展的政策措施，促进了一批联合体的组建。我们调研的淮河粮食产业联合体即是其中之一。淮河粮食产业联合体以宿州市淮河种业有限公司为龙头，吸纳淮河农机专业合作社、淮河种植植保专业合作社、忧民种植专业合作社、德杰农机专业合作社、惠康农机专业合作社等，以及10多个种植家庭农场共同组建。联合体内，龙头企业负责制定联合体生产经营计划与生产标准，负责良种与生产资料供应，提供农业栽培技术服务，以及产品购销服务；农机专业合作社为成员提供农机作业服务；家庭农场负责粮食生产，种植合作社负责组织社员进行粮食生产。联合体还负责协调为周边农户提供服务。目前，淮河粮食产业联合体经营土地7000多亩，农机服务面积20000多亩，小麦原良种繁育30000多亩，已带动农户4000余户。由于实现了六统一，即统一品种、统一农资供应、统一技术标准、统一产品认证、统一技术服务和统一销售，每亩增产小麦50公斤、玉米100公斤，加上所生产的小麦良种等的增值，平均每亩增收约500元。
现代农业产业联合体实现了农业企业、专业合作社、家庭农场与种植大户的结盟，构建起了农业生产的社会化服务体系，它既对联合体成员服务，也为周边农户提供服务，由此提高了粮食生产的组织化程度。而现代农业产业联合体综合服务体系建设工作，是由地方政府提出并推动的。由此可见，政府对粮食生产组织化程度的提高，也可以发挥引导作用。
六、粮食生产规模化组织中政府与市场作用的协调
基于笔者对粮食生产规模化与组织化的区分，规模化是从种植面积角度考察，而组织化是从粮食生产的社会化组织过程来理解。因此，中国农村自发存在的互助换工可以看做组织化的原初形态，农民合作社则是依法将社员组织起来进行生产的合作经济组织。而基于社会主义市场经济中的农业生产实践，通过农业生产的社会化服务体系将各个农业经营主体连接起来，则成为新形势下市场内生的农业生产组织化过程。这一社会主义市场经济条件下内生的农业生产组织化过程，是基于经营主体的经济利益的，是经营主体自愿参与和自主决定的，因而完全不同于20世纪50年代的农业合作化运动。
在此次安徽调研中，粮食生产的市场内生驱动的组织化过程，给笔者留下了深刻印象。安徽是中国13个粮食主产区之一，农村改革已经形成种粮大户、专业合作社、农业企业、家庭农场等新型农业经营主体与承包经营农户并存的格局。新型农业经营组织经营着流转过来的农地，是规模化的经营主体，但其内部生产组织却不是我们此行调研的兴趣所在。我们所重点关注的，是粮食生产的社会化组织状况和组织化程度。通过安徽的调研，使笔者确信，规模化不等于组织化，但组织化离不开规模化。组织化离不开规模化，则是因为市场内生的农业生产的组织化过程，是依托农业生产的社会化服务体系的，而有能力提供社会化服务的正是形成规模的新型农业经营主体。我们调研的意利达联合社，淮河粮食产业联合体也是这样的新型农业经营主体。通过意利达、淮河粮食产业联合体这些新型农业经营主体的运作，构建起服务本区域的粮食生产社会化服务体系，不仅组织起联合体内部的粮食生产，而且服务周边农户，以土地托管、或提供要素与服务等方式，将分散的农户连接起来，形成不同程度的粮食生产社会化组织方式，超越了各个经营主体的边界，扩大了有组织进行粮食生产的规模，其理论意义与实践意义，都是值得我们高度重视的。
我们以“粮食生产的市场内生驱动的组织化”描述这一方兴未艾的粮食生产的规模化组织过程，并分别考察了意利达农业科技专业合作社联合社与淮河粮食产业联合体。前者着重论述粮食生产组织化程度提高的市场内生驱动，后者主要分析这一过程中政府发挥的引导作用。那么，对于粮食生产的规模化组织来说，市场与政府二者间应当是一个什么样的关系？换言之，在粮食生产领域，究竟应当如何构建市场与政府之间的新关系？
如同爱情是文学永恒的主题，市场与政府的关系也是现代经济学发展三百多年来反复论争的话题。迄今为止，理论上虽然对市场和政府都会失灵有了定论，但实践中要处理好市场与政府的关系还真不是一件易事。我们强调粮食生产规模化组织中政府与市场作用的协调，首先是期望政府要遵循市场经济的内在规律，看得见的手作用一定要同无形之手的作用一致，即政府与市场相向而行而非背道而驰。然而，这也还只是构建市场与政府新关系总的原则，实际上处理二者之间的关系，即便是相向而行，也还有若干需要思考的问题，譬如，相对于市场的要求，政府的作用是超前了还是滞后了？于是，强调粮食生产规模化组织中政府与市场作用的协调，还需要政府时刻关注市场演进的动态，把握好市场内生的需求，以便适时出台与市场协调一致的政策，培育满足市场需求的供给主体，引导提供粮食生产社会化服务的经营主体发展。如果市场已有需求但形成供给还在酝酿中，此时政府就要及时推出扶持的政策措施，以促进有效供给的形成。如果政府此时不作为，那就是缺位。但若市场尚无需求，政府也就不能一厢情愿，按照自己的想法去制定政策“推动”。脱离市场发展的内在要求，即便是好的动机也将难以实现。强调粮食生产规模化组织中政府与市场作用的协调，还有需要政府甘当市场配角，决不越俎代庖的含义。政府手握权力，官员容易滋生长官意志，在处理市场与政府的关系上，越俎代庖是很容易发生的事，这也就是所谓越位。在市场与政府关系的处理中，如果政府作用超越市场，极有可能扭曲市场的选择。
事实表明，粮食生产领域构建市场与政府的新关系，关键在政府，在于政府能否科学认知与正确行事。［6］党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，让市场发挥决定性作用，同时政府也更好地发挥作用。这就为在经济领域正确处理好市场与政府的关系指明了正确的方向，期盼各级政府朝着这一正确方向努力前行。
［1］陈锡文.构建新型农业经营体系刻不容缓［J］.求是，2013，（22）.
［2］王磊等.农村土地流转与规模化经营［J］.中国集体经济，2009，（10）.
［3］贺雪峰.改革语境下的农业、农村与农民［J］.人民论坛，2014，（2）（上）.
［4］张红宇、张海阳、李娜.关于扶持新型农业经营主体发展的若干思考［N］.农民日报，2013-6-25.
［5］赵佳、姜长云.农民专业合作社的经营方式转变与组织制度创新：皖省例证［J］.改革，2013，（1）.
［6］马力宏.正确处理政府与市场的关系［N］.浙江日报，2012-11-21.
责任编辑：胡岳岷
F326.11
A
1005-2674（2015）01-036-06
2014-11-20
定稿日期：2014-12-06
四川省哲学社会科学重大招标项目《四川农村土地产权制度改革研究》（项目批准号SC13ZD09）
程民选（1954-），男，四川合江人，西南财经大学经济学院教授，博士生导师，研究方向为产权理论、市场经济理论与实践。
