关于暂住制度的合法性分析

翟黄敏

摘要：我国的城乡经济发展不平衡形成于建国之初。改革开放以后，尤其是近年来，差距日益扩大，正是由于城乡经济发展的不平衡以及大量的农村剩余劳动力，使大规模的农民进城务工成为必然。在这种情况下，暂住证制度的发展存在也是一种客观必然。但是，到目前为止对于暂住证制度的合法性、合理性仍然存在很大的争议，本文针对暂住证制度存在的争议，从法社会学的角度，分析其合法性、合理性。

关键词：暂住证；合法性；行政法

一、暂住证制度产生的背景

我国始于五十年代的户籍管理体制，形成了城乡隔离的社会结构，其法律依据是全国人大常委会制定的《中华人民共和国户口登记条例》，其第十条规定：公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。其第十五条规定：公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的，以暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记。改革开放后，随着中国经济的快速发展，大量的农村人口涌入城市，特别是在沿海发达地区，外来务工人员的人口甚至超过了当地人口的几倍。为了加强对这些流动人口的管理，维护社会稳定和秩序，我国于1985年颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，该条例规定公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上，由暂住地的户主或者本人在三日内向户口登记机关申报暂住登记。十年后为了更加具体地实施条例，我国又在1995年制定了《暂住证申领办法》，更加细化了暂行规定的操作程序。

二、暂住证制度的合法性分析

1.暂住证制度违反了宪法

首先暂住证制度违反了宪法中关于中华人民共和国公民在法律面前一律平等的规定。根据《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，对于暂住人口要做到来人登记，走人注销，公安派出所应进行严密管理，为此公安部以及各地都制定了严格的登记与注销制度。对于暂住人口来说这些规定无疑使他们处于与本地居民不平等的地位，外来人口不仅要受到严格的管制，而且时常被无端的盘问，这起码在法律地位上就使得暂住人口与本地人不平等。另外，即使是一种管理措施也无权为被管理对象设置宪法规定以外的义务。根据相关规定，各地都制定收取对暂住人口办理暂住证的工本费用和管理费的相关规定。既然是一种行政措施，那么这种措施的实施成本理应由行政机关自身承担，而不应当转嫁给其管理对象。所以对暂住制度的收费规定显然增加了管理对象的额外义务，使得他们处于法律义务上的不平等。

其次，暂住制度违返了宪法第三十七条中关于中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯的规定。为了实施暂住制度，严格管理外来人口，许多地方将此管理权转授给了公安部门以外的部门，如城市管理部门、街道办、综治办等。在具体的实施过程中，这些部门往往对没有办理暂住证的人员进行拘押、强制遣送、罚款等。根据宪法第三十七条，禁止非法拘禁和其他非法剥夺公民的人身自由。显然这些部门是根本没有被授予对人身采取限制的权力的资格，因为他们有的不是完全意义上的行政管理部门，有的根据法律规定是不具有限制人身这样的处罚权限的。

2.暂住证制度违反了行政许可法

首先，行政许可法第十二条、十三条对给以设定行政许可的事项有着明确的规定。其中第一类事项是那些关于涉及国家安全、公共安全以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按法定条件予以批准的事项。于是许多人认为这就是暂住证制度在行政许可法上的法律依据。但是，行政许可法的立法意图中最重要的一点是可以不设立行政许可的，尽量不设立行政许可。因此如果我们从广义上理解第一类中所规定的事项时，那么几乎什么事项都可以被设立行政许可，因为这类事项几乎包含了行政行为的所有方面。公民是国家的主体，公民的人身自由受宪法和法律保护，政府不得以任何借口加以干涉和侵犯，把流动人口当作潜在的犯罪嫌疑人而区别对待，与民主法治的精神背道而驰。

其次，暂住证制度实行的结果，管理部门以暂住证作为行使执法、管理权的借口，通常在晚上或深夜组织警力和联防闯入民宅，查验暂住证，严重侵害公民的住宅权和休息权。此外各地还出台规定将暂住证与租赁房屋、就业及申请营业执照进行不合理的挂钩。如“北京和上海明确规定不允许向未取得暂住证的外地人员出租房屋或提供经营场所，也不予核发就业证及办理营业执照。”这条规定属于“前置性设定”，即如果没有取得暂住证就不能从事其他的生产经营活动。但《行政许可法》第15条规定：地方性法规不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务。因此把流动人口的暂住证作为租赁房屋、申请办理就业证及营业执照等的前提是错误的，与行政许可法的规定相违背。

最后，《行政许可法》规定：法律可以设定行政许可，尚未制定法律的，行政法规可以设定。必要时，国务院可以采取发布决定的方式设定行政许可。据此，暂住证制度相关法律法规的只能在中央政府层面予以制定。而公安部，作为国务院的组成部门是没有权力制定暂住制度的相关规定的，而且也没有权力以部门规章的形式取代法律、法规。因此，《暂行规定》和《申领办法》是与《行政许可法》的规定相冲突的，应当无效。

三、结语

虽然，在暂住证制度实施的早期其发挥了一定的作用，对城市管理以及治安秩序都具有一定的促进作用。但是随着外来人口的不断增多，社会环境的不断变化，实施了二十多年之久的暂住制度的种种弊端也开始不断的暴露，为此对于该制度我们应当进行重新的思考和研究，克服它的弊端，改进原有的不足，使其适应在当前新形势下，对人口管理的新要求、新理念，从而更好促进城市的发展和维护社会的稳定。