农用地流转研究与展望

李雪梅　姚雨竹

摘要：农用地流转是我国三农问题中的一个热点问题。首先从农用地流转制度和政府作为等方面介绍了美国、日本等国外典型国家农地流转现状并借鉴其成功经验。其次结合我国农用地流转形式、农民流转意愿以及流转区域和地区之间发展的平衡性等问题进行对比研究。在分析了我国农地流转现状、找出农地流转障碍、归纳各专家学者提出的建议后，对如何建立农用地适度流转规模和创新流转模式两方面提出了深入研究的建议与展望。

关键词：农用地流转；流转制度；流转问题

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）17018803

农用地作为人类赖以生存的资源，为人们提供最基本的生活保障，近些年我国越来越注重对农用地的保护和农业经济的发展。在当前经济迅速发展、城市化进程不断加快的过程中，我国农用地的利用存在着一些发展障碍：一是在城市化进程加快、产业结构调整的背景下，大量农民转移到城市打工谋生，导致家中农用地抛荒闲置；二是曾经促进农村经济发展的家庭联产承包制在某种程度上不能很好的适应正在向着现代化、产业化、集约化发展的农业。因此，如何减少农地的荒芜，实现农地的合理利用，发挥其最大价值，是当下所面臨的重要问题。

对农地合理有效的流转，一方面有助于解决当前“三农”发展中遇到的问题和困难；另一方面能够解决农户小规模经营与现代农业集约化之间的矛盾，更好地实现规模效益。目前，我国一些农村地区已经出现了转包、出租、转让等农地流转方式，本文拟从国内外农地流转制度、模式、政府作为等方面对农地流转进行综述，分析农地流转研究热点并找出存在问题，对以后的农地流转研究方向提出建议。

1国外农地流转现状以及对我国的启示

每个国家的土地制度和流转情况都有其自身的特点，对其发展和演变进行研究，有助于创新我国土地制度，培育土地流转市场。本节以美国、日本、法国为代表，从制度和政府作为两方面对这三个国家的流转概况做一简单介绍，并从中借鉴其发展经验。

1.1流转制度的对比研究以及对我国的启示

美国的农用地流转制度为以土地私有为基础的家庭农场制度。流转的主要方式是租佃，由地主自己寻找使用者出租或通过中介出租。美国拥有发达的地产市场和健全的管理制度，所有土地均实行有偿使用，在不违反政策规定的前提下，地主可以自由抵押、买卖、出租自己的土地。在流转过程当中，转让的主体由政府和家庭农场主通过签订经济契约来确定，流转的主要目标是扩大农场规模，使先进科技与管理得到充分的运用。

日本现行的土地制度是小农私有制，提倡以租赁为主的规模经营，倡导土地集中转让，鼓励农户出租、出卖和放弃土地。为了促进农地流转，日本专门提出“有效率和稳定的农业经营体”的发展思路，鼓励其它经济主体参与农地经营，注重运用财政、税收、金融等配套手段，为土地产权流动创造社会条件。

法国具有传统的小农经济结构，土地分散，人地矛盾突出。土地经营制度包括土地所有者自己直接经营和租佃这两种。法国大革命后，农地分散经营，土地细碎化现象越来越严重。第二次世界大战后，法国开始了对小农经济的大规模改造，建立起规模最合适的农场——中型家庭农场，有效的实现了土地的集中经营。

在不同的流转制度下，美国、日本和法国的农用地流转与经营有其各自的特色，但同时他们的流转与经营制度又都满足以下两点：第一，产权明晰是农地流转的内在要求。上述发达国家的土地制度均以私有为主，农户拥有完全的土地权能，流转的操作简单快捷。而我国农地归国家所有，农民不能对农地进行自由买卖和租赁，严重地限制了农地的流转。第二，规模经营是农地流转的必然趋势，但目前我国农村小规模分散的经营方式已不适应农业现代化发展的要求。

1.2政府作为的对比研究以及对我国的启示

为了使家庭农场规模不断扩大，美国政府采取一系列经济手段，通过各种优惠性政策进行支持。由于美国的土地使用权转让受市场机制的调节，政府除了对土地利用等做出宏观指导外，不进行任何行政干预，使买卖双方在交易中能够获得平等的收益。

日本政府在农地流转市场的建设中发挥着巨大的作用，政府运用行政、立法等手段，为农地流转营造了充分的发展空间和市场环境。另外，农民合作组织也发挥了很好的中介作用，促进农户之间土地的流转，加快流转速度，提高流转成功率，为农地流转提供了有效的保障。

为解决农场规模偏小、土地切割零散等问题，法国政府组建土地整治和农村安置公司，专门用于收购分散的土地，通过合并、整理和规划之后再进行出售。另外，法国政府还通过税收和价格限制经营规模过大的农场，既避免土地过分集中现象，又保护了中型农场。在社会保障方面，法国政府为年老农民发放终生养老金，促使他们离开农业，让出土地以用于扩大农场规模。

上述三个国家的政府在农用地流转上的做法对我国有如下启示：第一，鼓励和创新中介机构能够更好地为土地流转提供服务。在发达国家的土地流转中，中介组织扮演着重要的角色。通过中介组织收购和转卖农地，能够加速土地的流转和集中，为买卖双方提供一个开放的、快捷的交流平台。但目前我国农地流转中介组织机构还不是十分成熟，农户不能够第一时间获取流转信息。第二，流转过程中要充分发挥市场调节作用。我国的土地是国家所有、家庭承包经营，在这种制度下，市场如何配置农地这种生产要素，成为了农地流转过程中的关键问题。从上述三个国家的做法来看，市场在解决农地流转问题中的作用是不容忽视的，这对我国农地流转市场发展有着重要的借鉴意义。

2国内农地流转现状及存在问题

农地流转已在我国进行多年，其流转规模不断扩大，流转模式不断涌现。但是，随着农地流转的进行，一些问题也随之而出。下面笔者就目前农地流转存在的问题进行分析，找出问题产生的原因，构建合理的流转模式，为农地流转提供思路和方案。

2.1我国农地流转的现状

目前我国农地流转在规模和速度上均呈现稳步增长的趋势，本文将从农用地流转形式、流转区域和地区之间发展的平衡性等几方面对我国农地流转现状进行阐述。

2.1.1流转形式多元化

近年来我国农地流转形式朝着多元化的趋势发展，主要形式有转包、出租、转让和入股等，其中转包和出租所占比例较大。据调查，截止到2013年底，云南芒市中山乡流转土地中，98.56%为转包、1.05%为出租，流转模式以转包为主。永州市蓝山县的流转模式则是以出租和入股为主，其中转包面积占7%，出租面积占61.9%，入股面积占26%。宿州市截止至2014年3月，全市土地转包约占整个流转土地面积的43%，出租约占40.6%，互换约占14.5%，其他流转形式所占比例较少，主要以转包和出租为主。综合其他省市地区的流转模式，可以看出，随着农民对土地流转的理性认识，转让、互换、入股等模式也在逐步推广，流转形式从单一走向多元化。

2.1.2不同地区流转意愿分化较大

农户是否愿意流转在土地流转过程中起着至关重要的作用，它是实现土地流转的基础性前提。就农户流转意愿影响因素问题，国内一些学者进行了实证研究。何國俊、徐冲基对北京城郊6个村的农户的流转意愿进行了实证分析，研究证明，收入越高、社会保障体系越完善，农户的流转意愿就越大。乐章对山东、河南、湖北、广西等10个省份的村民发放问卷进行调查，男性的流转意愿要高于女性；经济状况较好的家庭流转意愿较强；外出打工且得到较高回报的农民更愿意流转出自家的土地。曹建华等人认为，农户的流转意愿主要是受到农地流转的租金及补贴的影响，租金越高，补贴越多，他们的流转意愿就越强烈。

通过研究各学者的实地调研结果可以发现，农户流转意愿的影响因素主要包括自身因素、家庭经济条件、社会保障及政府补贴几个方面，租金越高，社保体系越完善，经济条件越好的家庭更愿意流转土地。

2.1.3区域间的农地流转发展不平衡

随着农地流转进程的加快，流转市场的扩大，区域差异日渐显著，总体表现在：（1）华北和东北地区高于华中和西北地区，其中华北地区农地流转比重最高，达到30.22%。（2）经济发达地区农民打工机遇多，农地流转比重较高，如上海有54.7%的农地实现了流转，浙江省农地流转面积占总承包面积的32.0%，而相对欠发达的中西部地区流转进程则相对较慢。（3）劳动力转出较高的流转比例高于较低的地区，如四川省农地流转面积占总面积的15.3%，而贵州省农地流转只占到全部耕地面积的8.8%。可以看出，经济差异、打工机遇、劳动力输出多少等原因，导致了各地区农地流转发展的不平衡。

2.2目前我国农地流转存在的问题

虽然近几年来我国农地流转已经越来越成熟，但还存在许多不足之处，集中表现产权、流转行为、中介组织和社保体系四个方面。

2.2.1产权界定模糊

产权明晰是农地流转的前提，也是市场经济的客观要求。目前我国土地产权关系混乱，农户不是真正意义上的产权主体。我国现行立法《土地管理法实施条例》规定，中国农地的所有权是由两类主体所有，一类是国家所有，一类是集体所有，但没有明确哪些土地是国家的、哪些土地是集体的。而且，如果农村土地归集体所有，其权属代表究竟是谁，现行立法和实践都未明确。

2.2.2流转行为不规范

流转行为不规范、操作过程不正规，使农地流转缺乏相应的约束。谢小蓉和傅晨指出，农地流转有一半都是农民自发私下进行的，随意性和不稳定性强。在实际操作过程中，流转双方大多实行口头协议，很少签订书面合同，有些即使签订了合同，内容也不一定规范完善。

2.2.3缺乏专业中介机构

农地流转中介的缺乏，限制了农地流转的数量，影响了农地的流转速度。目前全国大部分地方都没有专门设立的中介服务机构和信息平台，使供求双方无法进行有效沟通，即使存在类似的机构，信息覆盖面也十分狭小，很难为双方提供快捷有效的信息。

2.2.4社会保障不完善

农村土地在为农民提供资源的同时，也承担着重要的社会保障功能，农地流转能否顺利进行，与社会保障体系是否健全有着很大的关系。社会保障体系不健全，农民就不敢轻易流转土地。虽然目前我国已经建立了医疗保险、社会保险等社保制度，农村社会保障水平较以前也有很大提高，但总体水平仍然偏低，不能满足广大农民的需求。

3研究评述与展望

从国内外学者的研究成果可以看出，从流转制度到政府作为、从产权界定到流转立法、从中介组织到农村社会保障、从流转经营规模到流转模式，农地流转问题的研究范畴非常广泛，但是目前国内农地流转研究中，在农用地规模经营和创新流转模式上的研究，只是提出了一个发展方向，具体措施还有待继续深入探究，本文对农用地流转经营规模和模式提出研究发展方向与建议。

（1）发展多种规模的适度经营，鼓励农地集中连片种植，培育家庭农场的规模种养。如何确定不同地区的农用地适度经营规模是未来研究的重点，这需要综合考虑该地区自然条件、经济状况、劳动力转移程度以及机械化水平等方面的因素，并借鉴其他地区的成功流转经验，选取最适合自己的规模，既要避免农地过于分散，又要防止超大规模经营现象的出现。

（2）流转模式的创新与互联网接轨。鼓励农户在采用转包、出租、转让等传统流转模式的同时，敢于尝试新兴的流转模式。如阿里巴巴旗下“聚划算”推出的名为“聚土地”的项目，农民将土地流转至电子商务公司名下，电子商务公司将土地交予当地合作社生产管理，淘宝用户通过网上预约，对土地使用权进行认购，并获得实际农作物产出。通过互联网这个媒介，可以将农村资源更好地结合在一起，使买卖双方在平台上获取更多的信息，让农村土地资源通过互联网实现更多的可能性。

参考文献

[1]谭淑豪，曲福田，尼克·哈瑞柯.土地细碎化的成因及其影响因素分析[J].中国农村观察，2003，（06）：2430.

[2]高昌海，刘世安，符英，等.略论农地流转的必要性及其内涵[J].海南师范学院学报（自然科学版），2002，（Z1）：9395.

[3]王平涛.农村土地存在的问题及对策[D].武汉：华中师范大学，2014.

[4]王安春.农村土地流转存在的问题及对策分析[J].改革与战略，2011，（01）：101103.

[5]刘谷生.农村土地抛荒问题及其治理研究[D].长沙：湖南师范大学，2012.

[6]熊红芳，邓小红.美国日本农地流转制度对我国的启示[J].农业经济，2004，（11）：6162.

[7]金龙.台湾与美国的土地制度[EB/OL].[20081013].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_50f1af590100b6nt.html.

[8]华彦玲，施国庆，刘爱文.发达国家土地流转概况[J].新农村，2007，（02）：11.

[9]李晓丹.国外农用土地流转法律制度的演变[J].世界农业，2014，（05）：6872.

[10]郭海霞，任大鹏.我国农地经营细碎化问题研究[J].求实，2008，（3）：8688.

[11]杨澜，付少平，蒋周文.法国小农经济改造对中国的启示[J].世界农业，2008，（10）：4951.

[12]马艳.我国农村新型合作经济组织理论探讨[J].上海财经大学学报，2006，（05）：5663.

[13]李刘艳.发达国家农地流转市场建设成效及借鉴[J].江苏农业科学，2012，（02）：343344.

[14]范怀超.国外土地流转趋势及对我国的启示[J].经济地理，2010，（03）：484488.

[15]聂用芬.芒市中山鄉土地流转情况调查报告[J].学术理论，2014，（33）：169170.

[16]朱志芳.对农村土地流转问题的分析与探索—以永州市蓝山县为例[J].东方企业文化，2014，（20）：196.

[17]吴信敏.宿州市土地流转的现状、问题及对策建议[J].中国总会计师，2014，（09）：9496.

[18]中国农村承包耕地流转面积占承包耕地总面积28.8%[EB/OL].[20141204].http：//news.xinhuanet.com/fortune/201412/04/c_1113525429.htm.

[19]何国俊.城郊农户土地流转意愿分析—基于北京郊区6村实证研究[J].经济科学，2007，（05）：111124.

[20]乐章.农民土地流转意愿及解释—基于十省份千户农民调查数据的实证分析[J].农业经济问题，2010，（02）：6470.

[21]曹建华，王红英，黄小梅.农村土地流转的供求意愿及其流转效率的评价研究[J].中国土地科学，2007，（05）：5460.

[22]关艳.我国农村土地市场现状调查及对策研究[J].经济纵横，2011，（03）：8082.

[23]赵敏.新制度经济学视野下的农村土地流转制度[J].农村经济，2009，（11）：3840.

[24]许迎春，何雄浪.新形势下的我国农村土地产权改革与农村经济发展[J].农村经济，2011，（06）：4043.

[25]李雅莉.河南省农村土地流转的现状及对策研究[J].河南师范人学学报（哲学社会科学版），2011，（06）：101103.

[26]谢小蓉，傅晨.20002007：中国农村土地使用权流转综述[J].财贸研究，2008，（05）：2329.

[27]王兵.农村土地流转存在的问题及对策[J].北京农业，2014，（30）：309310.

[28]葛丽丽.农村土地流转问题研究[D].合肥：安徽大学，2013.

[29]刘建丽.我国农村土地流转存在的问题及对策探析[J].当代经济，2012，（02）：8081.

[30]马晓河，崔红志.建立土地流转制度，促进区域农业生产规模化经营[J].规模经济，2002，（11）：6370.

[31]杜晓.重庆市农地流转过程中利益协调的规范化问题可行性研究[D].成都：西南大学，2011.

[32]张黎萍.我国农村当前土地流转中存在的问题与对策[D].南京：南京财经大学，2009.

[33]盖尔·约翰逊.经济发展中的农业、农村、农民问题[M].林毅夫，赵耀辉译.北京：商务印书馆，2005：2447.

[34]阿里推出“聚土地”：比余额宝更疯狂的产品[EB/OL].[2014818].http：//house.ifeng.com/detail/2014_08_18/48319880_0.shtml.

[35]李爱华.浅析群众在土地流转过程中权益保障相关法律问题[EB/OL].[20141021].http：//www.jsfy.gov.cn/llyj/xslw/2014/10/21141912969.html.