李维汉主持制定《民族区域自治实施纲要》

王超

李维汉是一位令人敬仰和爱戴的民族工作老前辈，也是创议我国实行民族区域自治的第一人。新中国成立前后，李维汉对我国民族工作有许多实践与思考。在他的主持下，新中国第一部民族法规《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》得以出台，为新中国民族工作的初创和健康发展作出了历史性贡献。

艰难探索：创议民族区域自治

李维汉系统研究民族问题，是从延安时期的西工委开始的。1939年初，中共中央成立西北工作委员会（简称西工委），由李维汉担任西工委秘书长并主持日常工作。西工委的工作重点之一，就是管理西北陕、甘、宁、青、新、内蒙各省的少数民族工作。曾经在西工委工作，后来成为我国藏学研究和民族宗教问题研究专家的牙含章回忆：“我从陕公（陕北公学）结业后，被分配到西北工作委员会工作，实际上专职人员最多不过10人，而承担着党中央交下来的两大任务：一是领导西北各省的地下工作；二是研究西北各省的少数民族问题。”

任务艰巨，前路难行。当时，党内同志对少数民族问题无论从理论上，还是实践上，都不太了解。连李维汉自己都说，“手头只有列宁、斯大林关于民族问题的一些著作，几乎没有什么资料或参考书。连笔墨纸张也十分缺乏。参加工作的同志，多数未接触过民族问题”。

在党中央的指示下，李维汉带领西工委的同志成立了民族问题研究室，准备对少数民族问题进行专门研究。为了尽快摸清情况，李维汉决定从搜集尽可能多的文字材料开始。于是，李维汉特别委派研究室的负责人刘春前往西安搜集资料。后来李维汉回忆当时的情况，说：“刘春在西安跑遍了所有书店，只要是关于少数民族问题的书刊和资料，都买。我们还把毛泽东有关民族问题的基本藏书也借来了，虽然为数仍然很少，但在延安已经是独一无二的少数民族问题的资料室了。”甚至，李维汉还从抗战前线和国统区带回来的报纸中去发现有关少数民族的材料。

李维汉非常重视对少数民族地区的调查研究。1939年五六月间，李维汉先后组织人员对绥远伊克昭盟的7个旗（今内蒙古自治区）进行考察。1940年1月，他又派出金浪白、马文良等，前往关中、陇东、三边等地，对当地少数民族的政治、经济、文化等方面进行详细的调研。调研之后，研究室收集整理了蒙古族和回族的大量资料，伊克昭盟材料，蒙古族风俗习惯、藏族问题材料和回民风俗习惯等十分丰富的材料，这些都成为研究少数民族、提出正确民族方针的依据。

经过长期调研和深思熟虑，李维汉开始提出在少数民族地区实行自治的主张。1940年，作为对民族问题认识的总结，李维汉先后起草了《关于回回民族问题的提纲》和《关于抗战中蒙古民族问题提纲》，这两个文件均经中央讨论批准，成为抗战时期指导中共民族工作的纲领性文件，后收入毛泽东主持的《六大以来》汇编，成为党的正式文件。在《关于回回民族问题的提纲》中，李维汉深入分析了回族的政治、经济、文化以及民族特性，提出我们党对回族的纲领应当是“在共同抗日的原则下，允许回族有管理自己事务之权”“回族有自己选择语言文字的权利”等等。在《关于抗战中蒙古民族问题提纲》中，李维汉同样提出“为团结蒙古民族抗日，保证蒙古民族在政治上与汉族享有的平等权利，必须给予蒙古民族有管理自己事务之权，各省、县不得干涉各盟旗政府管辖区域一切政治、经济、文化职权的行使”。

李维汉早期民族区域自治思想，直接影响了抗日战争时期陕甘宁边区的基本民族政策，起到了巩固边区政权、联合各民族抗日的积极作用。1941年5月1日，中共陕甘宁边区第二届参议会通过并颁布了带有根本法性质的《陕甘宁边区施政纲领》。在民族政策上，根据李维汉的建议，《施政纲领》明确规定：“依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区。”1946年国共两党政治协商会议后，确立了省自治原则，各省可以制定省宪法。4月，在李维汉的领导下，陕甘宁边区政策研究室起草了本区宪法文件《陕甘宁边区宪法原则》，其中第一部分“政权组织”中就规定：“边区各少数民族在居住集中地区得划成民族区，组成民族自治政权，在不与省宪抵触的原则下，得订立自治法规。”虽然由于内战爆发，《宪法原则》未能实施，但是这些具有根本法性质的文件，为新中国明确确立民族区域自治制度为我国的基本制度做好了准备。

毛泽东在新政协召开之前，专门征求了李维汉的意见：“中国是否应当模仿苏联成立联邦制？”李维汉不赞同，认为“实行自治地方制度将更符合新中国的国情”。

党中央和毛泽东最终采纳了李维汉关于实行民族自治地方制度的建议。1949年9月29日，在中南海怀仁堂举行的中国人民政治协商会议第一届全体会议上，《中国人民政治协商会议共同纲领》获得一致通过，其中“民族区域自治”被列入第六章“民族政策”，规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”民族区域自治制度作为新中国的一项基本制度，没有照搬苏联的民族联邦制，这对于新生的中国来说实属不易，因此被周恩来称为“史无前例的伟大创举”。

遍访考察：酝酿制定《实施纲要》

新中国成立以后，党和国家的各项事业有序开展。李维汉作为新中国第一任中共中央统战部部长和第一任中央民族事务委员会主任委员，领导管理统战、民族、宗教工作。在任期间，他多次深入到民族地区考察，并同党内外人士、少数民族干部和群众广泛协商，听取意见。

在不断走访和考察民族区域的过程中，李维汉发现，新中国民族区域自治建设虽然取得重大进展，积累了许多经验，但是也存在一些问题。

首先，由于《共同纲领》中对于民族区域自治仅仅是一个原则性的规定，并没有具体法规对民族区域自治进行详细规定，所以各民族地区有很多干部和群众对民族区域自治认识不清晰。当时，少数民族干部奇缺，所以中央将部分汉族干部派往少数民族地区工作。这些汉族干部对民族政策、民族地区状况都不够熟悉，对于民族区域自治的认识模糊，甚至持有怀疑态度，认为民族区域自治是“各搞各的”“自治等于分裂”，影响了民族区域自治的推行。其次，少数民族和居住在少数民族地区的群众对于民族区域自治也有所疑虑。少数民族群众以为“实行区域自治就是和汉族分家，可以不要汉人了”；居住在少数民族区域的汉族群众也存在着“怕受气，怕变为少数民族”等顾虑。

另外，新中国成立初期，西方帝国主义在我国边疆民族区域不间断地进行干扰、渗透活动，但是我们却没有一部专门的法律对这些颠覆和渗透活动予以打击。

李维汉深感这些问题是推行民族区域自治和实现民族繁荣发展的主要障碍。为扫除这些障碍，他认为根据《共同纲领》的原则制定一部保障和规范民族区域自治的专门法规必须提到议事日程上来。

为了使这一专门法规更具有科学性、更符合中国国情，尤其是符合民族地区的实际情况，李维汉认为应当首先做好两方面的准备工作：

一方面，必须澄清对民族区域自治这一基本概念的认识。1951年12月，中央民委召开具有全国民族代表会议性质的第二次委员扩大会议，李维汉作了《有关民族政策的若干问题》的报告，第一次对民族区域自治下了定义：“民族区域自治，是中华人民共和国领土之内的，在中央人民政府统一领导下的，遵循中国人民政治协商会议共同纲领总道路前进的，以少数民族聚居区为基础的区域自治。”他还系统地阐述了新中国的民族政策、民族区域自治的实施办法、新中国成立三年以来推行民族区域自治的经验等方面的内容。这个报告非常及时、有效地澄清了党内外对民族区域自治的基本认识，使得民族地区的干部和群众对区域自治有了更加准确的了解。

另一方面，必须广泛听取民族地区代表们的意见。据曾经担任李维汉秘书的黄铸回忆：李部长向来十分注重听取民族地区群众和民族干部的意见，他总是说“如果少数民族的群众和干部不同意，那就说明事情还不够成熟，或者因为与实际情况不符合，或者因为认识还不一致。遇到这种情况，就需要进一步去做调查研究，进行协商酝酿，做必要的等待，到事情成熟了，就是说在多数群众和干部中取得了意见一致的时候，再做决定”。李维汉以真诚的态度对待少数民族干部和群众，因而也赢得了他们的信任和拥护。他们把李部长看作自己信得过的朋友和领导，有什么话，都愿意找李部长谈一谈。有一次，全国人大会议在北京召开期间，全国政协委员、云南迪庆藏族自治州州长松谋活佛和全国人大代表衮觉活佛想找李部长汇报工作，谁知有关部门一直没有安排，说“李部长忙得很！没有时间”。两人很有意见，问：“是不是因为我们迪庆州是一个小自治州，就看不起我们，不重视我们的意见？”这件事后来让李维汉知道了，他严厉批评了有关同志，然后立即安排时间分别同他们谈话，并向他们两位表示歉意。

在做好两项工作的基础上，1951年中央民委召开的第二次委员扩大会议上，重点讨论了李维汉提出的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要（草案）》。这次会议，李维汉代表中央邀请了来自全国各地的民族工作负责人和鄂伦春、东乡、佧佤、傈僳、高山、侗、哈萨克等39个少数民族代表，共有66人参会，其中大会主席团成员中少数民族代表就占到了三分之二。各民族代表在发言中介绍了本民族的情况和工作经验，提出了许多有关民族工作的意见和发展各少数民族地区政治、经济、文化的具体要求，为《实施纲要（草案）》的不断修改提供了许多有益的建议。会议的最后，李维汉提出将《中华人民共和国民族区域自治实施纲要（草案）》提交中央人民政府政务院讨论。

《纲要》出台：民族立法首创之功

1952年，李维汉总结新中国成立以来自治区建设的经验，正式主持制定了新中国第一部民族区域自治的专门法规——《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。2月22日，《实施纲要》在政务院第125次会议讨论通过。7月8日，国家副主席刘少奇就《实施纲要》请示毛泽东：“我认为这个文件大体都很好，可以提交政协全国委员会，首先举行座谈，然后由常务委员会通过，最后分别提交中央人民政府委员会批准或政务院决定。当否？请主席批示交李维汉同志办理。”毛泽东在详细阅览《实施纲要》之后完全同意并高度重视，批示：“请送周总理即办！”8月8日，经中央人民政府委员会第18次会议批准，8月9日《实施纲要》由中央人民政府公布实施，并于13日在《人民日报》上全文登载。

《实施纲要》共7章40条，它深刻总结了新中国成立后实行民族区域自治政策的宝贵经验，以专门法的形式，对民族区域自治的含义、自治地方的民族构成和类型、自治地方的组织原则、自治地方的自治权利、民族自治区内的民族关系以及上级政府对民族自治区的领导原则等，都作了详细的说明和规定。《实施纲要》是“据中国人民政治协商会议共同纲领第九条、第五十条、第五十一条、第五十二条及第五十三条之规定制定”，是对《共同纲领》中有关民族区域自治规定的具体化，这也是新中国第一部关于民族区域自治的法律，标志着我国解决民族问题走上了法制的轨道。正如中央统战部原副部长江平所评价：“这是我国第一部民族问题的立法。现在我们有了完备的民族立法——《中华人民共和国民族区域自治法》，但是《实施纲要》仍然是研究我国民族区域自治制度发展的重要历史文献，维汉同志对民族立法的首创之功，是值得我们长远的纪念的。”

在1984年《民族区域自治法》出台前的30多年时间里，《实施纲要》一直作为我国实施民族区域自治制度的最基本的法律文件，保障和推动了民族地区的繁荣发展。两年之后，新中国第一部《宪法》诞生，其中第三条明确规定“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”。《宪法》中的有关规定，进一步强化了民族区域自治的法律地位。