城市限建区规划的由来与发展

■胡海德，秦 迪，赵 岩，孟光伟

■1.长春工程学院，吉林 长春 130021;2.长春市城乡规划设计研究院，吉林 长春 130033

1 引言

随着经济的发展和人口的增长，不可避免会引发城市增长，然而城市增长存在不同方式，无序的城市增长往往造成严重的社会、经济和环境问题。20 世纪中期后，西方国家的城市增长普遍出现低容积率并且连绵成片的趋势。这种被称作城市蔓延的增长方式对城市发展产生很多不利影响，引起各界的持续关注与研究。对城市蔓延和管理政策的发展进行梳理，总结城市限制政策方面的研究进展具有重要意义。

2 城市限制政策的由来

城市限制政策的最初目的，是形成城市高密度开发的紧凑形态，这种形态致力于在建设区内保持税收和工作，促进社会稳定，节省能耗，保护城外的开放空间等。城市限制政策的核心内容是划定限制城市发展的边界，比如绿带，城市增长边界(Urban Growth Boundary，UGB)和城市服务边界(urban service limit)等，近年来又出现了精明增长，绿色基础设施和生态安全格局等新的理论和方法，下文就对各种典型的城市控制政策作简明的综述。

2.1 绿带

现代城市限制政策的主要思想，源于19 世纪末霍华德提出的花园城市。霍华德认为，城市的规模不能无限的扩张，当城市规模超过一定程度时，应新建一座城市来容纳多余的人口，而严格限制城市的增长，应该通过围绕城市的绿带实现。霍华德的思想在其追随者的推动下付诸实践，并发展为影响深远的卫星城、新城理论和绿带政策［1］。

1942 至1944 年间，著名的大伦敦规划(Greater London Plan)方案就在伦敦中心半径约48km 的范围内，由内向外划分了四个环形地带。从大伦敦规划开始，绿带被应用于英国的大都市区，采用绿带政策的欧洲城市还有巴黎、法兰克福、柏林、维也纳、巴塞罗那和布达佩斯等。

2.2 城市增长边界

绿带在一段历史时期内确实起到了一定的效果，但随着城市人口的增长，以及快速交通方式的的涌现，绿带模式显现出了它的局限性。历史证明，城市限制政策不应仅仅停留于对抗城市蔓延，还应该注重城市的未来发展，应该积极引导而不是完全限制城市发展，“城市增长边界”(Urban Growth Boundary，以下简称UGB)更好地解决了这一问题。

UGB 这一概念源于美国，UGB 最初的目的依然是限制城市蔓延，鼓励紧凑的发展模式，保护乡村的农田和自然资源。最早的UGB 案例出现于1958 年的肯塔基(Kentucky)，随着UGB 的广泛实施，各州在实际构建边界和制定政策的过程中，开始赋予边界一定的灵活性，在必要时可以调整，并定期进行修正。

2.3 精明增长

精明增长一词首先出现于美国，马里兰州曾一度面临严峻的城市增长压力，和相对脆弱的生态环境，为了限制低密度的城市蔓延，马里兰于1997 年通过了精明增长法案(Smart Growth Act)［2］。

精明增长侧重于公共政策的制定与引导，具体的实施途径比较多样，包括UGB，公交导向发展(TOD)以及城市内部废弃地的再次开发利用等。在精明增长的实践中，各种各样的解决方案在不断的尝试和总结中得到了发展，这些具体的措施涉及了联邦政府和各个州和城市的多个层面，包括营造绿化空间，发展交通运输和大运量轨道交通，修正《高速公路法案》以及振兴旧城区等。

2.4 绿色基础设施

绿色基础设施这一术语虽然较新，但却是比较宽泛的概念，生态保护区，大型国家公园，城市公园绿地，林地和各类水体等都是构成绿色基础设施的元素，而且绿色基础设施的分布并不限于城市周边，还包括城市核心、乡村和远郊等地区。

绿色基础设施强调绿地对城市运行的重要性，其功能堪比道路、市政和排水等基础设施(被称为灰色基础设施)。绿色基础设施强调连通性，综合了城市内外的各种绿色空间，从整体上将各个组成元素连接成一个网络。绿地网络能够更好地发挥保护野生动物的功能，可以为鸟类和小型哺乳动物提供迁徙通道。绿色基础设施最突出的功能还是城市限制方面，也就是对城市形态的控制，这与绿带和UGB 的功能是相似的。

3 我国城市限建区的实践

根据Sierra Club 关于城市蔓延的报告，当城市土地消费增速超过人口增长速度时，即人口密度下降时，便存在城市蔓延。近20 余年，中国正经历空前的城镇化，大量农业人口涌入城市，2014 年，中国城镇化率已达54.77%，与此同时，城市建成区面积的增速高于城镇化增速，中国很多城市已显示出城市蔓延的趋势。城镇发展空间失控，导致我国耕地资源过度消耗，环境污染严重，城市基础设施建设出现浪费。如何采取有效措施，遏制城市不合理的空间扩展，是决定城市可持续发展的重要问题。

欧美国家各种城市限制政策相继涌现，对原有的理论加以完善，除了历史发展的原因外，也有资本主义体制的原因，难以充分实现控制城市蔓延的目的。西方国家的城市限制政策，自有其产生和发展的背景，与我国的现有规划体制乃至土地所有制有所区别，我们不可能也没有必要生搬硬套。面对独特的国情和越发明显的城市蔓延，在参考国外相关理论的基础上，我国也开展了城市限制政策和限建区规划的研究与实践。

3.1 城市四线与非建设用地

我国目前主要的城市禁限建区内容有:法定的城市禁限建区、城市四线(绿线，蓝线，紫线，黄线)、绿化隔离地区和非法定的非城市建设用地，以及生态基础设施等。其中城市四线和绿化隔离地区，根据相应的绿线，蓝线，紫线，黄线城市管理办法，在通过审批之后便具有法律效应，可以直接应用于建设管理。“非城市建设用地”是指城市总体规划确定的，城市规划区范围内，不用于城市建设的用地。例如，《深圳市城市总体规划(1996-2010)》将全市土地划分为城市建设用地、农业保护用地、水源保护用地、组团隔离用地、旅游休闲用地、郊野旅游用地、自然生态用地和发展备用地等八大类，其中后7 类明确为非城市建设用地。其他提出非建设用地规划的城市还有成都市、无锡市、杭州市、厦门市等。

3.2 生态安全格局

近年来，城市生态安全已经引起相关领域学者的广泛重视，其研究包括城市生态安全评价、城市生态安全格局、“反规划”和生态基础设施规划等。其中反规划和生态安全格局的研究，运用景观生态学的原理和方法，采用GIS 技术，从空间上定量地刻画景观结构，在城市规划领域有很强的应用潜力。这些研究实质上是区域生态安全格局研究在城市空间上的具体应用。

例如俞孔坚等人将生态安全格局的思想与方法应用于台州的规划。通过建立保障土地生命系统完整性和地域特色的生态基础设施(EI)，在宏观、中观和微观三个尺度上来定义城市空间发展格局和形态。类似的应用案例还包括北京市的生态安全格局及其绿地系统规划以及山东菏泽的基于生态基础设施的禁建区及绿地系统规划等。

3.3 限建区规划

非建设用地规划在实践上还处于概念性规划，而且不够完备，在防治自然灾难和避免土地退化方面还不够细致，而生态安全格局规划又偏重于生态，因此编制综合的限建区规划成为了新时期城市建设的必然要求。2007 年编制完成的的《北京市限建区规划》在北京总体规划初步划定的限制性分区的基础上，进行了深入和细化，充分借鉴了国外UGB 等思想，较全面地考虑到了城市建设的限制因素，有望成为国内限制性政策实施的主要发展方向。北京限建区规划的限建要素数据分为16 个类别，对应限制建设的16 个主要方面，并进一步划分为110 个限制要素，这种划定方式是比较全面的。

在编制技术方面，北京限建区规划借助规划支持系统(PPS)，开发了北京市限建区规划支持系统(BJ-PPS)，实现了信息查询、决策支持和图则生成等功能。借助这一系统的计算功能，可以生成限建单元，并在限建单元图层的基础上，根据各个限建要素的空间分布，确定每一个限建单元的限制导则。限建导则包括了12 个方面，其中限建指数是核心部分，一个限建单元的限建指数越大，越不推荐转化为建设用地。

限建区规划在规划方法上是各类政策中较为详细和完备的，对城市限建区的各个方面进行了细化，提出了限建指数、时效、开发程度等概念。其中限建指数是一种创新，是对城市建设限建程度的具体量化，并给予部分限建区一定的开发弹性，增强了限建政策实施的可行性。近年来，限建区规划技术在长株潭绿心规划、洛阳、扬州等地得到了具体应用。

4 结论与讨论

本文通过以上的综述，梳理了城市蔓延和相应限制政策的发展脉络。可以看出限建区规划是落实限建政策的有效途径，限建区规划出现不久，实践中还存在有待发展之处，未来的发展方向应注重加强立法保障，确保限建区规划得到有效实施。新限制因素、新技术、新方法也应得到重视与应用，协调发展与保护，兼顾限制与引导，促进城市的科学发展。

［1］杨小鹏.英国的绿带政策及对我国城市绿带建设的启示［J］.国际城市规划，2010(01):100-106

［2］T.Daniels.Smart growth:A new American approach to regional planning［J］.Planning Practice and Research，2001，16 (3-4):271-279.