行政诉讼法修改的关于当事人诉讼权利问题研究

崔晓芬

（安徽大学，安徽 合肥230601）

一、行政诉讼当事人的概述

（一）行政诉讼当事人

诉讼当事人，是指实践中如双方发生争议且起诉到法院，受人民法院裁判拘束的主体。 台湾学者认为，当事人也称之为当事人适格，是指诉讼活动中得以以自己名义为原告或被告的一种资格，其行为须接受法院裁判的约束[1]。 我们知道在民事诉讼中，“当事人是指因民事权利义务争议而以自己的名义进行诉讼，并接受人民法院裁判拘束的直接利害关系人。 ”[2]在行政诉讼中，“当事人是指因行政主体行使行政权力、履行行政职责的行为发生行政争议而以自己的名义参加到诉讼当中，并且接受法院拘束的有关人员”[3]。

（二）行政诉讼当事人的诉讼权利

根据我国《行政诉讼法》的相关规定，行政诉讼中当事人享有的诉讼权利主要有：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照行行政诉讼法的规定向人民法院提起诉讼；各民族公民进行行政诉讼活动有适用本民族语言文字的权利； 当事人在行政诉讼中有权进行辩论；经人民法院许可，当事人和诉讼代理人可以查阅庭审材料，但涉及国家秘密和个人隐私的除外；当事人认为审判人员、书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人与本案有利害关系或者有其他关系， 可能影响公正审判的，有权申请有关人员回避； 当执行被诉具体行政行为会造成难以弥补的损失的， 原告可以申请人民法院裁定停止执行；当事人对人民法院做出的有关决定不服，依照法律的规定，可以申请复议，等等。

二、修正案草案中关于当事人诉讼权利的规定

司法实践中立案难是行政诉讼面临的 “三难”（立案难、审理难、执行难）问题当中最为突出的问题。现实中当公民与政府机关及其工作人员发生矛盾时， 往往容易形成一种“信访不信法”的现象，这是由于很多行政机关不想当被告，法院也不愿受理，这样那些本可以或应当通过司法途径解决的问题，往往是以信访的方式来处理。概括修正案草案修改后的具体规定，为通畅行政诉讼的入口，它从五个方面完善对当事人的诉权保护：

（一）明确人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利，增加规定：人民法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。人民法院受理行政案件时不受行政机关的非法干涉或阻碍。 （修正案草案第三条）

（二）扩大受案范围，增加规定：将行政机关侵犯公民、法人或者其他组织依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权，行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等纳入受案范围。 （修正案草案第十二条）

（三）明确可以口头起诉，方便当事人行使诉权，增加规定：起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本。 书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。 （修正案草案第五十一条）

（四）强化受理程序约束，增加规定：一是人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证。 起诉状内容欠缺或者有其他错误的， 应当给予指导和解释说明， 并一次性告知当事人补正。 不得未经指导和解释说明即以起诉不符合条件为由不受理。 二是起诉符合条件的，人民法院应当在接到起诉状或者口头起诉之日起七日内立案，并通知当事人；不符合起诉条件的， 应当在七日内做出不予受理的裁定书并告知理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。三是人民法院在七日内既不立案，又不做出裁定书的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。 （修正案草案第五十二条第一款、五十四条）

（五）明确人民法院的相应责任。增加规定：对于不接收起诉状、接收起诉状后，没有出具书面凭证，以及没有一次性告知当事人补正起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。（修正案草案第五十二条第二款）[4]

由此可见， 修正案草案对于保障当事人诉讼权利，作了不少探索和创新，如明确法院的相应责任的规定，可以加强法院司法权对行政机关行政权的监督积极性；明确可以口头起诉的规定， 极大方便了当事人行使诉权；强化受理程序约束的规定，对不受理程序、理由和日期的规定十分详细。 总之， 修正案草案体现了对行政诉讼当事人诉讼权利的高度重视，一定程度上确实能起到维护当事人诉讼权利的法律效果，同时，对当事人权利的救济也有了相应的法律依据。

三、 修正案草案中关于当事人诉讼权利规定的不足之处及完善措施

修正案草案对于保障当事人诉讼权利方面的规定，不言而喻，显然有它的可取之处。 但是据观察，其中也有一些不太完善的地方，对此要充分的保障行政诉讼当事人诉讼权利，就必须要采取一些其他措施：

（一）关于扩大受案范围的规定，仍然显得不够

修正案草案仅增加“关于将行政机关侵犯公民、法人或者其他组织依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权，行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等纳入受案范围。 ”显然，行政诉讼的受案范围得到了扩大，但是还是不够的，究其原因，随着我国经济的快速发展，公民的权利意识也在不断增强，还有其他许多如公民人身权、财产权以外的行政行为也应纳入行政诉讼的受案范围，另外，将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围也是十分有必要的：

1、将公民人身权、财产权以外的行政行为也应纳入行政诉讼的受案范围，根据我国宪法的规定，公民的基本权利除人身财产权外还有言论、出版、集会、结社、游行示威、宗教信仰等自由权利，有受教育、劳动休息等权利。行政机关在进行行政管理的过程中很有可能侵犯公民的这些权利，随着政治体制的改革深化，以及人权保障的要求明确，将财产权、人身权以外的其他行政行为纳入行政诉讼受案范围，有利于充分保护公民的政治权利，体现社会主义制度的基本要求，值得我们予以提倡。

2、将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，我国现行监督体制难以及时有效纠正抽象行政行为中的违法问题，将其纳入到行政诉讼受案范围有利于及时有效的解决问题，将会更大范围的保护公民、法人和其他组织的合法权益， 促使行政机关依法行政。 而抽象行政行为是具体行政行为依据和源头，要纠正违法不适当的具体行政行为必须同时正本清源， 从源头开始审查和纠正。例如，政府的一些红头文件在我国行政执法体制中已经存在几十年了，虽然严格意义上它不具备法的基本特征，但现实中往往发挥着法的作用， 在实践中红头文件的效力似乎比法律、行政法规或规章的效力还要高，这些红头文件中有很多处违背了法律法规， 损害了人民群众的合法权益。

（二）没有对被告资格做出规定，简化确认被告资格的规则

1、我国行政机关林立，层次复杂，存在大量的内部机构、临时机构、联合执法机构、派出机构和法律法规授权机构等等，尽管行政诉讼法对被告主体资格做了系统的划分， 但对于相对人来说则很难区分适合资格的被告。另外，由于确认规则很是复杂繁琐，被告主体资格确认起来也显得较为困难，加上行政机关之间相互推诿责任，常常基于此种原因不能在法院立案， 最终使得相对人救济渠道堵塞， 受侵害的合法权益不能及时得到法律救济。所以，要简化确认被告资格的规则，便于认定被告，对于被告确认制度可以借鉴国外的“形式被告”制度，即在一般情况下，由做出该具体行政行为的机关或机构作为被告，在被告无法确认的情况下，此时的被告应是与该行政机关同级的政府，这样做有利于在诉讼中避免确认被告的困难和无被告局面的出现，也有利于强化政府对下级部门的监督。

2、随着我国公众权利意识的增强，传统的“官本位”思想受到了挑战，民告官的现象越来越多了，并且出现了像公益诉讼这种新型的行政诉讼案件，这就要求我们对行政诉讼被告范围进行进一步的拓展， 具体做法是:一是，试图把政党组织纳入被告范围，在我国，国家意志本质上是政党意志的体现，政党主要是通过行政行为的手段来影响行政相对人的权益，然而，纵观目前的行政诉讼法，对政党的司法规制仍然是一片空表。 二是，将一些非政府组织被纳入到行政诉讼被告范围，有的甚至已被推上了被告席，其中最为常见的就是公立学校成为了行政诉讼的被告，那么，对非政府组织纳入到被告的情形正呈一个扩展的趋势[5]。

（三）明确法院相应的责任，但现实中不能有效落实到位

为了保障当事人的诉讼权利， 对于法院在受理案件过程中出现的违法现象，规定了相应处分措施。 但是，此项规定仍不能从根本上解决“三难”问题，在司法实践中，受理的行政案件数量极少，行政案件能胜诉的概率更是少之又少，其主要原因是行政权力扩大化：在实践中，法院工作的流动资金和相关的工作程序却需要行政机关的审批，法院工作人员的工资、补助等也需要行政机关的审批，也就是说法院工作的开展，很大程度上依赖于行政机关行政权力的实施。 这就容易导致法院在接受行政诉讼案件时，往往不愿意受理案件，因为法院会担心自己与行政机关产生矛盾，从而对行政相对人采取“拖”等措施，尽量说服行政相对人不告不诉，甚至有的法院工作人员私下明确告诉行政相对人及时案件受理了，也是不可能胜诉得， 因此没有告的必要。 行政相对人面对这种类似于行政不作为的情况，只能采取或上访或忍气吞声[6]。

对此， 有学者很早就呼吁在我国设立独立的行政法院，[7]在国外尤其是法国，行政法院拥有较高的威望，已成为民主法治的重要标志， 至今仍为许多国家所效仿。据杨建顺教授介绍， 行政法院的制度最初在法国创立，于德国到成熟发展，在日本进一步完善，而我国台湾、澳门等地区也受到很大程度的影响。 他还认为在我国设置行政法院的构想于行政诉讼法修订前期再次升温之时，对国外的行政法院制度重新审视， 对于立法也是一种有益的角度。 随着时代的发展， 设立行政法院已经成为大陆法系国家是否健全行政审判体制的重要标志，在建立行政法院以后行政审判面临的立案难、审理难、执行难问题也将逐步得到解决。

我国在法律制度的移植借鉴过程中， 既要对外国法或国际法开展比较研究，对被移植借鉴的法律有深刻的理解、科学的鉴别和真实的评价，同时也要充分考虑我国法律环境和社会发展的实际状况[8]。 马怀德教授认为设立行政法院可以在某种程度上满足行政诉讼活动专业性需要。 我国经过十余年的行政审判实践， 不仅造就了一批审判事务人员，也发展起来了一批精于理论研究人员，从组织上和专业人员两方面考虑，设立独立的行政法院出现的困难并不大。 目前行政案件在我国法院案件中占的比例极少，率先建立独立的行政法院制度，对现行司法体制整体上的冲击力并不大， 因此这一尝试是可以在短期内实现的。 综合来讲， 设置独立的行政法院审理行政案件，与我国现行的在人民法院内部设立行政审判庭的做法相比，提升了行政审判的司法地位，使其有能力排除外来的行政干预， 依法独立行使审判权， 防止司法腐败，维护法律的权威。

[1]张特生：《民事诉讼法研究会民事诉讼法之研讨》［M］，台北三民书局，1997 年版，第3 页.

[2]柴发邦：《民事诉讼法原理》［M］，法律出版社，1987 年版，第147 页.

[3]马怀德：《行政诉讼原理》［M］，法律出版社2003 年版，第409 页.

[4]此部分参考了信春鹰在2013 年12 月23 日，十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议中，关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》的说明.

[5] 周华斌：《论我国行政诉讼当事人制度之完善》［N］,湘潭大学硕士论文，2008 年4 月，15-16 页.

[6]梁作邦：《行政诉讼中诉讼主体地位的平等》［J］，载《商品与质量》，2011 年第3 期.

[7]郑传坤、张明威：《我国应当设立行政法院》［J］，载《现代法院》，1986 年第2 期.

[8]张文显：《法理学》［M］，高等教育出版社，2007 年版，第214 页.