关于雾霾治理中政府职责法律分析

宋 烁

（中国政法大学法学院，北京 100088）

近年来，我国开始出现大范围的雾霾天气，严重影响了人们正常的社会生活，空气质量问题成为公众关切的民生问题之首。雾霾现象，是多年来大气污染所带来的严重后果，它印证了“公地悲剧”理论。[1]造成这样的后果，政府作为社会的强势管理者，应该负有相应的管理责任。我国《宪法》第26条第一款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”由此可见，在雾霾的治理中，政府是责无旁贷的。我国政府正逐步认识到在雾霾治理中职责履行的重要性，并逐渐承担起大国重任。

一、雾霾治理中政府职责的有关法律规定

党和政府对近年来出现的雾霾现象给予了高度重视，党的十八大报告提出要把生态文明建设放在突出地位。面对日渐严峻的雾霾问题，我国政府制定了许多法律、法规，各地政府响应国家号召也制定了相应的大气污染防治行动计划，实行长期治理与短期应急处理相结合。

（一）大气污染防治的法规

《中华人民共和国大气污染防治法》于1987年颁布实施，1995年、2000年两次修改，共七章66条，对大气污染防治的监督管理体制、主要的法律制度、主要措施、法律责任等做了相关的规定，是防治大气污染方面的基本法律。总体上讲，我国在长期的计划经济时期对政府责任是不太重视的，党的十八大报告提出要把生态文明建设放在突出地位，根据我国发展的实际情况，应把《大气污染防治法》的修改提上政府议事日程，进行必要的修改。

（二）大气污染防治的规划

我国首个综合性大气污染防治规划--《重点区域大气污染防治“十二五”规划》是在2012年底出台的，由环保部等三部委联合发布。针对备受关注的环境问题PM2.5与灰霾天气，在规划目标上，设置了PM2.5质量改善目标。[2]2013年9月国务院出台《大气污染防治行动计划》，这是我国第二个大气污染防治规划，《大气污染防治行动计划》其中涉及燃煤、工业、机动车、重污染预警等十条措施，被称为“空气国十条”。“国十条”的出台彰显了我国负责任的政府形象，切实开始承担起监督管理职责。要求加强政府部门的监管能力，加大执法力度，追究有关部门和人员的责任。明确提出政府在大气污染防治方面负有统领责任，地方各级人民政府对本行政区域内的大气环境质量负总责。“国十条”更加注重政府责任的承担，抛弃笼统的归责，将责任落到实处，也为各省市地方政府的具体规定打下了良好的基础。

（三）地方政府的相关规定

从北京市来看，为了贯彻“空气国十条”，北京市出台了《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》[3]，计划规定了2013-2017年的大气污染治理措施，是北京市较长一段时间治理空气污染的规划。该计划提出了八大污染减排工程、六大实施保障措施和三大全民参与行动。北京市政府十分重视政府职责的落实，为此还专门成立了北京市大气污染综合治理领导小组，在各区县政府也成立相应的领导小组。2013年10月22日北京市人民政府发布了《北京市空气重污染应急预案（试行）》，将空气重污染应急纳入全市应急体系，大大加强了大气污染的治理力度。2014年3月1日起北京市为治理雾霾又出台一项法规，开始实施《北京大气污染防治条例》，该条例被称为“北京历史上最严格、处罚力度最强的环保条例”。[4]

除了以上重要的法律法规之外，地方政府为了治理大气污染还作出了很多努力，相继发表了许多规范性文件，如关于“交通管理措施”、关于“禁止燃放烟花爆竹”等。各地政府在大气污染防治方面的法律政策中，十分重视对政府职责的规定与详细落实，政府职责的具体明确、准确的表述就是良好实施的保障，也是雾霾治理中的关键一步。

二、雾霾治理中政府职责的法律分析

大气环境是一种典型的公共物品，在公共物品的治理上，经济人的自利性决定了环境公共物品的维护离不开政府的公权力干预[5]，在雾霾的治理问题上尤为如此，大气环境的显著特征即为非竞争性和非排他性，任何单位和个人都享有权利也均负担义务，在这种情况下，政府的职权则是重中之重。过去一直强调政府拥有的权力，从而忽视了政府在行使权力的同时也应承担起与权力相当的责任，权利与义务对等的法律基本原则并不仅仅约束作为被管理者的公民，居于绝对优势地位的管理者——政府及其工作人员更应受到该原则的调整。随着公民意识的觉醒，法治观念的传播，党和政府已经意识到了政府职责的重要性，但由于历史的原因还存在许多问题，在大气污染防治的法律体系中，政府责任仍需要进一步明晰与加强。

（一）问责法规上的缺失

通过了解我国现行调整大气污染的主要法规和地方政府出台的具体规定可以看出，政府对大气质量环境问责的意识越来越强，法条的规定也逐渐增多，有关政府职责的规定越来越多，并且更加明确、具体，在形式上也越来越受到重视。实践证明，政府在行政管理过程中建立严密有效的行政问责是必须的，它是现代社会对政府执政的敦促，也是有效整治大气污染的突破口。

虽然我国现行的立法在行政问责的规定上较以往取得了进步，但这一点进步仍然是不够的，在大气污染的防治工作中，我国还没有建立起完善的行政问责体制，相关的法律条文的规定仍然比较笼统粗糙。目前，就现行的法律规定而言，严重缺少关于问责程序、问责范围和问责标准的相关规定，使得问责机制不科学、不严谨、难执行，追究责任仍带有一定程度上的任意性。大气质量环境问责制要从部门职责、问责程序、问责主体、问责范围、问责标准等几方面落实，防止问责缺失或随意。[6]只有建成责任型、服务型政府，建立起统一的、严密的问责机制，政府才能真正的承担起政府应负的职责。

（二）行政权责上的不对等

行政权责不对等是指行政主体自身或行政主体之间拥有的行政权力和承担的行政责任不对等，它包括行政主体自身及行政主体之间的权责不对等和行政官员自身及行政官员之间的权责不对等。[7]在这里主要是指行政主体自身拥有的行政权力和其承担的行政责任不对等。

权力与责任的对等关系必须反映在立法和执法两个方面，不论哪一个方面都要求权力与责任在基本的表现形式上应当是一致的。[8]从立法方面的情况来看，我国许多法律法规对行政权力的规定是很清楚的，但是对行政责任的规定却模糊不清，甚至是缺失的，结果导致出现行政过失后无人对之负责。以《北京市空气重污染应急预案（试行）》为例，预案规定，当空气重污染预警为红色时，全市范围内按规定实施机动车单双号行驶；按空气重污染期间工业企业停、限产分预案确定的名单，对有关企业分别实施停产或限产减排30%污染物的措施。仅这两项强制性措施，均是对公民的权利作出巨大限制的条款，政府拥有如此大的权力，却在应急预案中找不到与其行政权力相应的行政责任。对于普通公民来说，权利与义务应该是相伴而生的，享有多大的权利，就应承担多大的义务，对政府行政管理也应如此，行政责任与行政权力也应大体对等，共生共灭。当政府通过正当程序取得行政权力时，其应负的责任也随之而生，行政权力的运行直接导致了行政责任。所以，在立法中，既要注重明确地规定应享的行政权力，也要明确应负的行政责任。

（三）公开救济上的缺位

大气环境是关切到每个公民利益的重大问题，在处理此类问题时，政府的职责还体现在在处理全过程上的公开，保障公民的知情权；处理过后，还应该给予公民应享的事后救济的权利。

首先，在保障公众知情权方面，政府对于信息公开确实作出了很多规定，比如专门制定了《政府信息公开条例》等，在新修订的《环境保护法》中专设了“环境信息公开和公众参与”一章，明确规定了公民享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。虽然条文中保障了公众的知情权，但在现实中，公开的力度与效果被大打折扣。法定的应公开的信息并没有公开，应征求公众意见的事项未公开征求意见，应汇报的事项未及时汇报，应处理的投诉、举报拒不履行等等现象仍然存在。如果缺乏公众的广泛参与，政府是很难承担起责任的。

其次，在现行的法律框架内，对于环境公害这种损害社会利益的行为，公民只能从民事上追究责任者。我国《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”此条款被认为是关于环境公益诉讼的规定。新修订的《环境保护法》将“法律规定的机关和有关组织”明确为“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织”。然而，在现实中，环境公害发生后，往往民事上的经济补偿是无法弥补所造成的损害的。在实践中，造成环境公害后果的，不仅仅是违规企业，政府很多时候也应该负有一定的管理责任。所以说，这样的制度设计就是有其一定的弊端，公民是不可能在行政上通过环境公益诉讼来质问政府的失职的，行政诉讼受案范围的这种局限性客观上成为了政府逃避责任的保护伞。

三、发达国家治理大气污染的成功经验

环境问题是现代国家发展过程中不可回避的问题。许多发达国家在工业化发展过程中都出现过严重的环境危机，随后这些国家均采取了各种措施，历经数年数十年才逐步改善了被污染的环境，这其中法律上的措施起到了至关重要的作用。我国目前治理环境主要还是依靠行政控制的方式，这是远远不够的。一些主要的发达国家运用法律手段防治大气污染、保护大气环境的成功经验，对我国防治大气污染、保护大气环境具有借鉴意义。

（一）美国在环境保护方面可借鉴的成功经验

美国的综合性环境成文法构成了完整的环境保护的框架。20世纪60年代后期，美国制定了第一部环境成文法《国家环境政策法》，此后国会又陆续制定了《资源保护和回收法》、《医疗废物追踪法》、《综合环境反应、赔偿和责任法》等综合性的联邦法律。除了这些综合性的联邦法律，美国还有完备的环境单行法，如《清洁空气法案》、《清洁水法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》等环境单行法，这些法律全方位的为环境保护提供了法律依据，在内容上详尽的规定了政府以及政府环保机构的职责、污染者的责任，以及对受害者的补救等。美国环境保护所取得的巨大成功与其完备而具体的环保法律体系是分不开的。但我们更应注意的是美国环保法律内容的科学性。美国十分注重法律实施的社会效果。这更是我们需要借鉴的。

（二）英国在环境保护方面的做法

英国是普通法系的发源地，由于历史的原因，英国环境法的立法主要是单行的形式，没有综合性的环境政策和环境基本法以及统一的专门环境保护机构。但英国也不乏涉及多项环境问题的成文法，如《污染控制法》、《环境保护法》和《水资源法》等，都体现了综合性的趋向。从英国的环境法律制度的发展及内容可以看出，当今的环境治理与环境保护必须依靠严密的法律体系，预先为行为者设定标准，严格划定政府的权限，做好污染的预防和治理。同时，积极加强环境保护的全球合作。

（三）日本在环境保护方面的努力

20世纪50-60年代，伴随着日本经济的迅猛增长，工业污染也特别严重。日本开始解决环境问题。出台了综合性环境基本法即《环境污染基本法》（又称《公害对策基本法》）、《水污染防治法》、《公害犯罪制裁法》等。日本目前有100多部环境法律法规，形成了一个既有实体法又有程序法的门类齐全、可操作性强的庞大污染防治体系。

四、我国政府治理雾霾路径分析

可持续发展对于中国这样的人口大国，乃至整个世界文明的发展都是至关重要的，而可持续发展的基础则在于保护人类世世代代赖以延续和生存的自然生态环境。改革开放以来，中国经济发展令世界瞩目，然而为之所付出的环境代价也是非常惨痛的。近年来我国频繁出现的雾霾天气现象引发了社会各界广泛的关注，环境治理与环境保护的议题被提到了前所未有的高度。我国政府能否有效改善环境也成为了全世界关注的焦点，它不仅关乎我国经济社会的发展、人民的身体健康，更关乎中国政府的国际形象。雾霾天气作为环境恶化的表征之一，是工业化进程的产物。西方发达国家在雾霾治理方面成功的经验值得我们借鉴。在环境保护与治理中，政府在行政管理中具有的优势使得其必须成为环境污染的控制与预防的主导，担负起改善环境的重任，这也是现代化国家对政府的基本要求。通过以上的分析，可以认为，有效治理雾霾天气，政府可以从以下几个方面采取必要的措施：

（一）完善大气污染防治法律体系

当前，我国关于大气污染防治的法律法规主要有：《环境保护法》、《大气污染防治法》、《消耗臭氧层物质管理条例》、《汽车排气污染监督管理办法》等。《环境保护法》中主要是一些原则性、笼统性的规定，可操作性不强，这些规定已经不能适应现在的情况，应予以修改。许多规章及规范性文件已经制定久远，法律效力低，无法适用于当前实际情况。可见，修改、完善我国大气污染防治方面的法律法规等是势在必行的。通过修改、完善法律法规，明确各级政府的职责与权限；赋予地方政府制定严于国家标准的空气质量标准的权力。

（二）加强环境执法体制建设

我国目前的环境执法体制在中央层面上是环境保护部，在地方层面主要是地方环境保护局及其工作机构。下级环保机构接受上级环保部门的指导，但在财政上和管理制度上，受制于地方政府。由于地方政府往往偏重经济发展而轻视环境保护，因此，地方环保部门行动更多受地方政府制约。地方环保部门的财政资源、人力资源及技术设备严重缺乏，势必影响到环境治理与保护工作。在环境保护的立法中，应该在法律层面上使地方环保部门直属于国家环境保护部，独立于地方政府。同时，赋予地方环保部门明确的职权，完善其经费、人员及设备保障。

（三）创新政府管理模式，提升法律实施效果

当前主要是由政府以指令的形式进行污染防治，但这种方式不仅给企业及公众正常生活造成了不确定性，而且对环境改善而言也只是短期行为，无法从根本上解决大气污染问题。所以要创新政府管理方式，使行政指令逐步变成行政引导，这是现代行政管理的发展趋势。在大气污染防治方面，政府可以采用“绿色信贷机制”（即将环境绩效作为银行贷款决策的一个考虑因素，记录欠佳的贷款申请人须支付较高的利率，严重违法者将不能获得银行贷款）、“绿色证券机制”（即要求在交易所上市的公司披露环境绩效信息，限制顽固的环境违法者获得资本）、“设置出口禁令”（即对严重违法的公司设置1-3年的出口禁令）等方式来引导企业和个人主动削减污染。另外，政府也应该向一些中小企业提供财政补助用于安装污染控制设备或建设公用的污水处理厂，有效治理环境污染。

（四）建立环境公益诉讼制度

我国也可以仿照美国在环境污染方面成功的做法，建立“环境公益诉讼制度”，[9]即赋予公民“环境诉权”，这一制度不仅可以很好的保护公民的合法权益，而且可以促使环保部门积极履行法定职责。我国现行的环境保护法律制度中不乏对政府部门的追责规定，但实践中极少真正有政府被追责。通过“环境公益诉讼制度”可以很好的解决问题。

总之，政府虽然在大气污染治理起主导作用，但也需要企业和社会公众的积极配合。一方面，政府依据完备而详尽的法律严格执法；另一方面，要赋予社会公众必要的“环境诉权”，使社会公众积极敦促政府履行义务，而生产企业也必须采用先进排污设备，严格依法进行生产活动。只有全社会的共同努力，才有可能真正实现雾霾治理的目标。

[1]（美）戴利，汤森.珍惜地球[M].上海：商务印书馆，2001.

[2]北京制定空气质量持续改善目标，计划PM2.5五年降15%[EB/OL].中国广播网，2012-02-09.

[3]北京市2013-2017年清洁空气行动计划[EB/OL].腾讯财经，2013-09-12.

[4]北京实施最严大气污染防治条例 [EB/OL].腾讯网，2014-03-19.

[5]白 洋，刘晓源.“雾霾”成因的深层法律思考及防治对策[J].中国地质大学学报（社会科学版），2013，（6）.

[6]王春玲，付雨鑫.城市大气污染治理困境与政府路径研究——以兰州市为例[J].生态经济，2013，（8）.

[7]曾 鲲，皮祖彪.论行政权责不对等[J].行政论坛，2004，（2）.

[8]关保英.权责对等的行政法控制研究[J].政治与法律，2002，（3）.

[9]崔华平.美国环境公益诉讼制度研究[J].环境保护，2008，（24）.