国家自主性与推进国家治理现代化的契合性探微

姚 振

（曲阜师范大学政治与公共管理学院，山东 日照 276826）

改革开放三十多年来，我国取得了一系列显著的成绩，但也出现了许多问题，这些问题若不及时解决，不利于我国的现代化建设，“中国梦”也将仅仅停留在梦的阶段。问题倒逼改革，中央在十八届三中全会上提出“推进国家治理体系和治理能力的现代化”，确定了未来社会主义建设的整体目标和宏伟蓝图。治理体系的完善和治理能力的提高在一定程度上取决于国家自主性的强弱。国家自主性的强弱反映了国家与社会关系的不同状态，将国家自主性保持在合理的范围内是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。

一、概念厘清：国家治理现代化的解读

十八届三中全会将推进国家治理现代化纳入全面深化改革的总目标，不仅是建设中国特色社会主义现代化国家的必然要求，也体现了我党关于中国特色社会主义制度的理论发展和创新。我国是人民民主专政的社会主义国家，我国所要实现的国家治理现代化是从属于社会主义的，“是根植于中国大地、反映中国人民意愿、适应中国和时代发展进步要求的科学社会主义，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的必由之路。”[1]我们必须坚定不移地走中国特色社会主义现代化道路，具有坚定地道路自信。

中国国家治理的现代化是继工业、农业、国防和科学技术四个现代化之后的第五个现代化，它的提出体现了我党关于现代化问题的认识更进一步。现代化是一个历史过程。在这一历史过程中，人们感受最大的是器物层面的现代化，我党最开始提出的“四个现代化”实质上是器物的现代化，是生产力和物质基础层面上的现代化；国家治理的现代化是在上层建筑管理层面上的探索。在推进国家治理现代化进程中，一定要高度重视其内在的核心价值理念，将社会主义核心价值观贯穿于“现代化”的全过程中，使中国特色社会主义现代化进程在物质技术基础和上层建筑层面上齐头并进。国家治理现代化的实质就是国家治理体系现代化和治理能力的现代化。

“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[2]中国共产党旗帜鲜明的指出中国国家治理体系是由各种制度相互协调、有机结合的统一整体。现代社会处于高度分工和利益分化的状态，人们的需要和诉求多种多样，各个利益主体为了追求自身利益的最大化，在治理过程中纷纷支持或采取有利于己方的措施，从而导致国家治理的“碎片化”，阻碍国家现代化的进程。中国国家治理体系在强调党和政府在多元共治中的核心和主导地位之外，还重视市场与社会在国家治理中的协调作用。它既吸收了西方治理理论的灵活性、包容性和公众的参与性，又克服了由于治理主体的多元化而导致治理活动的碎片化，使得治理实践得以有效、持续、健康地发展，这点是与西方治理理论的根本区别。

“国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[3]“政府综合治理能力不是政府多项能力简单相加的结果，而是所有能力构成一个有机整体的产物”。[4]随着改革开放的深入和经济全球化的发展，国家治理面临各种各样的挑战和复杂多样的问题。这些挑战的应对和问题的解决需要在国家治理的过程中通过科学决策和高效执行来实现，在最大限度地实现社会经济效益的基础上，促进社会的稳定和发展。国家治理能力的现代化意味着要将中国特色社会主义制度优势转化为治理国家的效能。国家治理能力现代化的重点是处理好政府、市场与社会的关系，让各种治理主体在多元治理中迸发出生机与活力，充分调动各治理主体的积极性，推动中国特色社会主义事业的发展。

国家治理体系现代化和治理能力现代化的关系是结构与功能的关系。国家治理体系解决的是国家治理的制度性框架问题，它构成了国家治理的“骨骼”；国家治理能力则是为了解决将国家治理体系的独特功能转化为治理国家的效能问题，它构成国家治理的“血肉”。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，国家治理体系的完善与国家的治理能力提高，是一个事物的两个方面。只有推进国家治理体系的现代化，才能实现国家治理能力的现代化；反之，国家治理能力的提高有助于国家治理体系的完善。在实现国家治理体系和治理能力的现代化进程中最为关键的一环是保持政府的权威。现代社会中一个有权威的政府是一个具有公信力的政府，是一个清正廉明的政府，因此必须全面推进依法治国，建设社会主义法治中国。加强法治建设的同时让人民监督政府，防止权力的腐败，让权力在阳光下运行，始终坚持政府的人民性，政府才能真正为人民服务，才能最终实现国家治理体系和治理能力的现代化。

二、理论诠释：国家自主性的相关思想

我们国家的自主性是指国家作为社会公共利益的代表，独立于社会各利益集团之外，代表最广大人民群众的利益和喜好，可以为实现社会公共利益而排除外界干扰自主行事。国家具有了自主性，才可以作为协调并缓和社会各种关系矛盾的力量出现。

马克思主义的国家学说认为：国家是阶级统治的工具，它自然代表统治阶级的利益，为统治阶级服务。所谓西方发达国家，是资本家阶级统治的国家，代表着资本家阶级的利益，但是作为行使公权形式的国家，不代表某个特定利益集团的利益；但是作为国家的统治者，则不是某个资本利益集团首领直接出任，就是一个或几个资本集团的代表。人民民主专政的社会主义中国，无疑代表工人阶级和广大人民群众的利益。作为公权国家的政府，是“人民政府”，它不能是某个利益集团的代表。但是社会主义初级阶段的中国特色社会主义，大力发展私有资本经济，形成众多的利益集团，作为国家自主性，首先是指国家要排除各利益集团的控制和干扰，其次是指国家在外交事务中要独立自主，不受国外资本垄断利益集团的左右和干扰。

国家自主性应包括两部分，一部分是对公共利益的追求和维护，另一部分是实现公共利益的能力即国家能力。两者紧密相关。对公共利益的主张为国家能力提供价值指导，国家能力则保障公共利益的实现。国家自主性正是在二者交融中得以实现和发展。国家能力在国家自主性中居于基础性地位，公共利益是否能够实现，关键在于国家能力的强弱。由于政府可分为中央政府和地方政府两个层级，因此这些能力相应的分为中央和地方两个层次，这些能力的高低取决于中央与地方的关系变化。我国的国家政权本质上属于中央集权，随着经济全球化的发展，中央向地方分权是当今世界公共行政改革的共同价值取向，但政体的中央集权性不会发生变化，地方政府只能在维护中央统一权威的基础上进行自主创新，保持相对自主性。尽管中央政府与地方政府实行分税制，财权上收，事权下放，但地方政府所得税收却难以支持其提供公共服务的日常开支，只能寻找体制外的资源。地方债和土地财政的出现就是地方政府寻找体制外资源的一种方式，这些方式在提高地方政府收入的同时，也带来了严重的政府信任危机，地方政府的合法性岌岌可危。以法律制度的形式合理划分中央和地方的权限职责迫在眉睫。中央政府从宏观公共利益出发进行顶层设计，制定路线、方针、政策。地方政府在兼顾本地实际的前提下，执行中央的制度设计，为人民谋福利。国家也就获得了人民的认可，国家自主性也就通过国家的权力组织的合理运作得到了加强。

三、路径选择：国家自主性下我国国家治理现代化的进路

（一）把权力关进制度的笼子里，使专断性权力得以抑制

所谓权力，应当是一种驱使别人实施某种行为或者不得实施某种行为的强制力。权力天然就有被滥用的属性，“权力有一种本质会强化当权者骄傲自大，贪图名利的思想，使其堕落。”[7]权力一旦被滥用就成为专断性的权力，历史经验证明专断性的权力会导致社会贫富分化，激化社会矛盾，不利于国家的稳定及发展，因此必须对专断性的权力进行制约：把权力关进制度的笼子里。

“把权力关进制度的笼子里”在当前中国实质上就是实行依法治国，让权力在法治的轨道上运行，依法行使权力，依法保护权利，依法限制权力。国家治理体系与治理能力现代化目标的最终实现也迫使政府实行依法治国。依法治国的前提是科学立法。改革开放三十年来，虽然我国建立了较为完备的法律体系，但多半法律是由行政主管部门先行起草，经国务院法制办审查，然后由国务院上报全国人大审定成为法律。而行政法规层面，部门立法的比例更高。这些法律在起草开始就带有明显的部门利益，在立法过程中缺乏民主，漠视公民的合法利益，严重侵犯了法律的公正性。因此，应该改变立法由行政部门起草的局面，将立法权还给全国人大。法律的制定最终是需要人们遵守，因此在制定的过程中就应该坚持公开、公正的原则，加强群众的参与度，在立法的过程中进行普法，以便群众更好的接受遵守法律。

加强社会主义法制建设的同时，必须完善法律法规的监督制约机制。邓小平曾指出:“制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[8]司法在一定意义上是抵制政府强权，维护社会公平正义的一道屏障。司法机关依法独立行使其职权，避免行政权力干预司法显得尤为重要。

（二）发展嵌入性自主以增强基础性权力，从而更好实现国家的有效治理

国家自主性理论给国家能力现代化建设提供的直接有益的启示，这个启示可以简单概括为“一抑一扬”。“一抑”就是上述的抑制专断性权力，“一扬”就是大力强化基础性权力建设。通过强化基础性权力，提高国家治理能力，这是国家自主性理论为我们进行国家治理现代化建设提供的另一个努力的方向。为了实现国家治理体系和治理能力现代化，必须加强国家的基础性权力。单纯的依靠国家自主性或者市场的力量都不能增强国家的基础性权力，只有增强国家在保持自主性的同时，加强同市场的适当联系，发展“嵌入性自主”才能有效的推动国家治理体系和治理能力的现代化。

国家基础性权力，即“国家事实上渗透社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力。”[9]当前我国“基础性权力”不足，存在着国家在基层社会渗透能力不足、贯彻其政治决策能力低下的现实问题。当下国家基础性权力的增强需要让政治行动主体各方形成一种新的有序竞争的合作博弈方式。在现代化进程中向基层政权提出要求的同时不断地改造着基层政权。一个结构完善、行政高效同时又能随机应变的基层组织体系，为我们应对各种事务提供保障。只有这样的基层政权才能有效地完成国家交付的具体任务，才能在国家现代化进程中，保持社会的安定有序，减轻现代化进程中带来的社会震荡。

国家增强基础性权力的同时发展“嵌入性自主”，加强公共部门与私人部门之间的交流合作，形成国家与社会的良性互动与沟通，为社会提供更好的公共服务，满足人们的公共需求，同时提高基层政权的合法性。

（三）建设“人民政府”，用以防治“既得利益集团”维护公共利益

我国宪法规定“我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的国家”，但事实上我国政权的支配阶级并非“工人阶级和农民阶级”，而是“既得利益集团”。改革开放三十多年来，由于制度、体制与机制的不完善、不健全，社会利益逐渐分化，出现了所谓的社会利益集团政治化的趋势，在政治格局与经济格局中形成了庞大的既得利益集团。作为一种政治参与和利益表达的组织，既得利益集团必然会利用他们手中掌握的资源控制、操纵政府及其行为，来维护自己的既得利益，甚至不惜牺牲社会的公共利益，并且日益保守，拒绝任何威胁自身利益的制度变革。

就当前中国的政治现实分析，虽然和平与发展是当今时代主题，但西方敌对势力依然妄图颠覆我国的社会主义政权，政治权力中心借助支配阶级维护、巩固自己的统治地位无可厚非，但这是一种短视行为，长此以往必然会把中国最广大的人民群众置于国家政权的对立面，这样危及政权的根基。新一轮改革，正如习近平同志所言：肉都吃了，剩下难啃的硬骨头。国家政治权力中心必须切断与“既得利益集团的”的暧昧关系，以“刮骨疗毒”的姿态来彰显维护政权长治久安的决心，将广大人民群众视为自己真正的依靠力量。为此首先需要确立国家利益至上的政治价值，推行社会主义核心价值观，将国家利益放在社会各阶层的特殊利益之上，通过政治制度设计保证弱势群体政治权益，在现实生活中畅通弱势群体利益表达途径，真正做到维护弱势群体的政治经济利益。在社会主义市场经济条件下，合理调节各方利益格局，逐步实现社会各阶层在体制内自由积极地参与政治活动。

（四）保持国家自主性的权威性、有效性，提升国家治理能力

从某种程度上说，国家自主性是建立在国家权威的基础之上的，国家政权具有权威的前提是国家政权具有合法性。哈贝马斯认为，国家需要不断的在社会力量中寻找合法性，倘若国家政权在此过程中无法维持有效的规范结构，合法性就出现危机，国家就不能获得足够民众的忠诚支持，认同危机将会出现。国家保持政权合法性首先需要积极培育公民社会，促使各种社会组织积极参与政治活动，从最广大人民的根本利益出发构建国家自主性。只有公民社会组织广泛参与下，才能防止政府滥用权力，保证国家自主性的权威性和有效性，使政府承担其公共责任，真正成为“责任的政府”。

其次在社会生活中形成一种民主化的氛围，促进社会组织的政治、经济的参与程度。同时要制定一系列规章制度把社会组织的行为规范在一定秩序内，使其追求的私利不至于影响到国家和其他多数公众的利益。在政府、市场和社会之间建立一个良性互动网络，充分发挥三方的优越性，逐步形成政府、市场和社会交相互动的局面，并合理分配社会利益。这样，国家在综合各方意见的基础上形成正确的路线、方针、政策，实现对社会的有效治理，在获得民众认可的基础上，巩固政权的合法性，在人民利益的基础上构建国家自主性，提升国家治理能力。

[1]习近平.道路问题是关系党的事业兴衰成败第一位问题[N].新华日报，2013-01-06.

[2][3]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N].人民日报，2014-01-01.

[4]施雪华.政府权能理论[M].杭州：浙江人民出版社，1998.330.

[5][德]黑格尔.法哲学原理或自然法和国家学纲要[M].范扬，张企泰，译.北京：商务印书馆，2009.324.

[6][德]马克思，恩格斯.德意志意识形态 马克思恩格斯文集（第1卷）[M].北京：人民出版社，2009.536.

[7][日]池田大作，[英]阿·汤因比.展望21世纪:汤因比与池田大作对话录[M].北京:国际文化出版公司，1985.251.

[8]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.333.

[9]邓正来.国家与社会[M].杭州：浙江人民出版社，1998.18.