亲缘腐败现象的原因剖析及对策研究

2015-08-15安徽大学管理学院安徽合肥230061

四川行政学院学报 2015年4期

文（安徽大学管理学院，安徽合肥 230061）

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央就从党和国家生死存亡的高度，把反腐败斗争摆在了更加突出的位置。当前我国反腐败斗争的形式依然严峻复杂。近些年来，“领导干部家属子女腐败类型”的案件不断地呈上升趋势被发现，且多数被查处的都是一些窝案串案，涉及面很广，影响也很恶劣。习近平曾在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表重要讲话时就表示：反腐败斗争必须坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又要切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。［1］2014年中央巡视组第一轮巡视整改情况的通报显示，14个被巡视的对象中就有7个地方和单位被查出存在领导干部亲属子女违规经商办企业的问题，半数被巡视对象暴露出有些领导干部用权力为亲属、子女谋利的问题，在新疆就有176件此类案件被查处，占到了要案总数的15.6%；广东省有31件此类案件被查处，占要案总数的33.3%。［2］通过这些数据发现，子女违规经商办企业与领导干部腐败有相当高的关联度。中央巡视组关注领导干部亲属子女违规经商的问题，意味着领导干部亲属等“易腐人群”也纳入了反腐败的视野。对于当前的腐败问题必须坚持老虎苍蝇一起打，也要把依附于老虎苍蝇的寄生虫也要一起打，“拔出萝卜带出泥”，让亲缘腐败无处藏身。

一、亲缘腐败现象及其类型

（一）亲缘腐败的概念

至今对于腐败的概念在国内外学术界还没有形成一个统一明确的定义。根据国内外学术界从不同角度对腐败概念的定义，一般认为，腐败行为的主体是国家权力的行使者，腐败行为的方式是滥用国家权力，腐败行为的目的是谋取私利，腐败行为的后果是严重损害国家和人民的利益。［3］据此，本文所研究的亲缘腐败是指：领导干部主动利用自己手中的公权力为其配偶、子女以及其他亲属谋利，或者领导干部亲属利用领导干部职权和职务的影响谋取不正当利益的腐败现象。它是一种“权力家庭化”、“一人当官全家发财”的家族式腐败，具有隐蔽性、转移性、血缘利益性等三个特性，它所表现出来的腐败形式也是多种多样，现已成为一种典型的腐败模式，其后果是严重损害公共利益，扰乱了正常的市场经济秩序，破坏了党和政府的形象。

（二）亲缘腐败现象类型

在一些被查处的亲缘腐败案件当中，一般是有权的官员藏身在幕后，却安排一些亲属去充当自己收受钱财的“白手套”和牟取利益的“代言人”，往往就是明修栈道、暗度陈仓。根据其手法和途径可以分成以下四种类型：官商权钱利益互补型、借壳捞钱型、利益集团交换型及国际化型。［4］

1.官商权钱利益互补型。官商权钱利益互补型主要是指在家庭成员中有人在当官，有人在经商，它是一种权为商开路，商为权巩固的官商结合模式。例如在山西运城的“房媳”事件当中，以“房媳”张彦、公公孙太平为核心的运城孙家就是一种典型的家族式腐败，其家族成员里有多人在运城市担任公职，主要分布在公、检、法、纪委以及政府各职能部门，与此同时他们家族还在当地经营着物流公司、洗煤厂等企业。这种官商勾结，以权谋私、以权换钱，窃取了国家和社会的公共资源，极大地扰乱了市场经济的正常秩序。

2.借壳捞钱型。借壳捞钱型主要是一些领导干部子女以经商办企业为名义，但却并不从事实际的企业业务，他们办企业只是为打造进行贪污受贿的 “外衣”。例如被查处的刘铁男和刘德成父子就是这种特征，根据检方的起诉书，刘铁男曾经利用手中的权力去帮助南山集团解决3万吨氧化铝购销的合同，而南山集团董事长将购销差价中的750万元作为回报汇入刘德成控制的公司。这种类型的腐败难以识别且很具有隐蔽性和欺骗性的特征，发现难度比较大。

3.利益集团交换型。利益集团交换型的腐败主要是领导干部利用权力先施惠于其他人，再打招呼让他们去照顾自己的亲属；或者官员之间为实现某种利益，达成默契，以手中权力作为交换的砝码来进行交易而产生利益互换行为。这种类型可以算是家族内官商结合的升级形式，这种腐败类型往往难以发现、查处，一些被查处的“窝案”都是属于这种类型，它给社会产生的负面影响比前面两种更甚。

4.国际化型。国际化型的腐败形式是领导干部本人在国内当官，而亲属在国外通过经商办企业的手段，收取领导干部在国内的非法所得。目前，一些领导干部子女违规经商办企业的“国际化”趋势明显。这种腐败具有转移性，加大了反腐败工作的难度。

二、亲缘腐败问题存在的原因分析

（一）部分领导干部廉洁自律意识薄弱

随着改革开放和市场经济的发展，一些腐朽生活观念和思想的侵入，并开始侵蚀部分领导干部的廉洁自律意识。［5］一些领导干部在诱惑面前没能守住“底线”，迷失了自我，迷失了方向，失去本应有的理智，导致“三观尽毁、节操尽碎”，丧失了为官的理想追求和道德准则，把自己家族的利益看得比国家利益高，往往“越公肥私”，部分官员手握大权后，将手中的公权逐步私有化，由权力带来的“肥水”也不愿意让其流入外人之田，把政府部门当成自家的“前宅后院”，利用自己手中的权力为其家庭或家族谋取各种不正当利益，从而促使家庭或家族形成亲情捆绑下的谋利共同体，如，河北省原省委书记程维高纵容自己的儿子非法经商形成了“父子兵”；内蒙古自治区人民政府原副秘书长武志忠指使其妻子受贿、挪用公款形成了“夫妻档”；原铁道部原部长刘志军与他的弟弟刘志祥在铁路贪腐中形成了“亲兄弟”。这些寻租父子兵、贪腐亲兄弟、挪用公款形夫妻档的关系，最终形成集体腐败，导致“一人当官全家发财”、为官一任“造福”一方亲戚的亲缘腐败。

（二）领导干部亲属问题

在我国两千多年的封建传统文化中，“官本位”思想的影响十分严重，存在着“一人得道，鸡犬升天”的思想。十八大以来落马官员的腐败案中有相当一部分都与家庭成员有着密切的关系。［6］一些领导干部的亲属“近水楼台先得月”，利用领导干部职权和职务的影响直接或间接地去谋取不正当利益，违规经商办企业、违规插手干预工程招投标活动或为他人经商办企业提供便利，从中谋取私利。如由中央巡视组通报的：山东省存在领导干部亲属插手工程招标、土地转让问题；宁夏存在一些领导干部子女及其亲属违规在其管辖的范围内经商办企业，从事房地产开发、建筑安装、园林绿化的问题。这些腐败行为的发生既会严重损害国家和人民群众的公共利益，又会扰乱经济秩序，造成社会不公，并且还会干扰和阻碍改革的进程。权力行使者自身意志薄弱，也会给权力腐败提供赖以生殖繁衍的土壤。［7］有些亲属在领导干部走向腐败堕落的过程中充当了“催化剂”的作用，犹如领导干部政治仕途上的“阿喀琉斯之踵”。在一些亲属“有权不用，过期作废”的诱惑下，一些领导干部缺乏慎独精神，被亲属“温水煮青蛙”现象就极易产生，不知不觉就被亲属“请君入瓮”了，最终步入歧途。

（三）监管的边界和标准模糊

孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都会容易滥用自己手中的权力，这是一条万古不移的经验，有权力的人会使用权力一直到有界的地方才休止”。［8］不受监督的权力必然会导致权力的被滥用，亲缘腐败产生的一个重要原因就是监督的缺位。一方面是因为在我国目前还缺少对公权力行使的完善和严格的正当法律程序制约机制，至今没有统一的行政程序法典，没有政务公开法，也还没有统一的领导干部家庭财产申报法，导致对亲缘腐败监管的边界和标准比较模糊，对亲缘腐败行为的界定不清晰，难以准确判断和及时纠正亲缘腐败者的违法犯罪行为，出现了监管的缝隙和漏洞，使有些官员亲缘腐败者出现了可趁之机。另一方面由于亲缘腐败具有隐蔽性、转移性、血缘利益性三个特性以及它所表现出来的腐败形式也是多种多样，官员在官场上和官场下与亲属“一唱一和”演起了贪污腐败的“双簧”，官员在官场上“清正廉洁”，亲属却在幕后“谋取私利”，这类腐败往往不易被发现，对其的监督难度大，容易导致“虚监”、“弱监”、“漏监”等现象。由于缺乏有效的亲缘腐败日常监督制约机制，不能有效地制止亲缘腐败的蔓延，使得亲缘腐败现象不断频发。

（四）约束机制不够细化、条款缺乏操作性

中央纪委监察部廉政理论研究中心的一份调研报告表明，我国从1979年到2011年之间，总共有58次中央纪委全会和110余项法律法规及政策涉及到防止干部亲属官商利益相关的内容，1985年颁发的《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》、2001年颁发的《关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定（试行）》，2010年颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》是对公职人员亲属的管理做出的“有史以来最严格的规定”，这些所颁布的文件都专门对干部亲属子女经商办企业问题进行了一些规范。［9］尽管颁布了这些文件条规，但约束机制不够细化、条款缺乏操作性，如对于“领导干部的配偶、子女不能在该领导管辖的业务范围内从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动”的这一规定，在实际监督中如何界定“领导管辖的业务范围”“与“公共利益冲突”这两个问题，就存在操作上的困难，这就造成这些法规难以在实际中落实到位。制度的执行力不够，执行的效果非常有限，制度成为了纸老虎、稻草人，起不到对领导干部及其亲属应有的约束作用，导致公权力一直被“家圈子”所包围着，即使有百余条约束法规至今仍不能根治亲缘腐败问题的不断出现。

三、亲缘腐败问题的治理对策

（一）领导干部要提高自身防腐能力并管好亲属

孔子曰：“子帅以正，孰敢不正？”领导干部需要提高反腐倡廉的自觉性、提高自身防腐能力，管好亲属，必须以身作则、做好表率，严格按照法规和程序用权办事；要慎言慎行，自觉纯洁“三圈”，不该拿的坚决不拿、不该张的嘴坚决不张，用自身实际行动感召身边的亲属，共同筑起拒腐防变的稳固防线。孟子云：“修身齐家治国平天下”，而“修身齐家”是“治国平天下”的基础。领导干部不仅自己要清正廉明，也要以严格的家风教好、管好“家中人”。习近平在十八届中央纪委五次全会上发表重要讲话时也指出，“党员干部必须要管好亲属和身边工作人员，不得默许他们利用特殊身份去谋取非法利益”。［10］管好亲属必须纯正家风、立好家规。在纯正家风上，毛主席曾有著名的三原则：一是恋亲不为亲徇私，二是念旧不为旧谋利，三是济亲不为亲撑腰。周恩来曾经也专门制定了《十条家规》来严格要求自己的亲属。领导干部需要向自己身边的亲属普及相关法律知识，防患于未然，引导亲属树立正确的世界观、人生观和价值观，使他们不愿意也不敢打着领导干部的旗号去谋取私利。

（二）依法制约官员权力，推进权力公开运行

十八届四中全会明确提出全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家，依法治国是国家治理方略，更是根治腐败的依据和保障。［11］遏止亲缘腐败蔓延的关键，在于依法制约官员手中的权力，让权力在法治的轨道上行驶，还必须进一步出台具有刚性的党内法规来规范领导干部亲属子女经商办企业的行为。领导干部的亲属子女必须合法合规经商办企业，严格界定范围，对于什么级别的领导干部、在什么范围内的亲属、在什么领域内不得经商办企业，都应当给出明确的界限，不能似是而非、边界模糊，让不法分子有钻法律空子的机会。对避免利益冲突的各种情形要进行细致的划分和详尽的规定，从法规制度的层面上来堵住不法利益的输送渠道。官员的权力公开运行是监督的前提条件，要不断地推进权力公开运行，实行权力清单制度，让权利在阳光下运行，压缩权力寻租的空间。［12］在这种情况下，官员再想利用权力来进行暗箱操作就会变得困难，把权为“亲”所用真正归还权为“民”所用。

（三）加强对领导干部及其亲属的监督

邓小平曾说过“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是要对领导干部的监督。”［13］十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也提出，要严格落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。［14］加强对领导干部及其亲属的监督，建立起干部亲属监督机制，才能有效保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。不仅要强化体制内监督，也要拓宽体制外的社会监督的渠道，充分发挥群众监督、媒体监督、网络监督的作用，把体制内监督和体制外监督结合起来，增强监督的合力和实效。阳光是最好的防腐剂，需要积极推行官员财产的公示制度，让领导干部的财产也要走到阳光下，接受群众的监督和举报，才能预防腐败家族化的出现。［15］要通过巡视、巡查等常规手段，发现问题。对领导干部亲属子女经商办企业的情况也要纳入对领导干部个人有关事项的抽查核实工作当中去，一旦发现问题可按照《<中国共产党廉政准则>实施办法》等有关规定及时进行处理，以此来有效地制止领导干部的家属子女利用其职权来牟取不当利益。对有意利用手中的权力为子女、亲戚大开方便之门的领导干部也要进行问责。通过加强对干部及其亲属的监督，才能消除家族式腐败的土壤，最终实现政治清明、官员清廉。

（四）加大亲缘反腐制度的执行力度

习近平总书记在十八届中央纪委三次全会的讲话中指出：“制度的执行比制度的制定更加重要，不能让制定出来的制度成为纸老虎、稻草人，要使制度成为硬约束而不是橡皮筋。”［16］近些年来，虽然出台了许多关于禁止领导干部亲属子女经商办企业谋取不当利益的制度，但许多制度并没有落地生根得到有效的执行，还没有真正起到制约的作用，并没能把权力真正关进制度的笼子里。要加大反腐制度执行力度，促使制度落地生根，继续加大打“老虎”、“苍蝇”、“猎狐”等一系列的反腐行动，保持惩治腐败的高压态势，以零容忍态度惩治亲缘腐败，同时加大对亲缘腐败的巡视和查处力度，做到发现一起，查处一起，形成震慑力，把依附于老虎、苍蝇的那些寄生虫也要一起清除，“拔出萝卜带出泥”让腐败无处藏身。此外，还可以借鉴“裸官”的治理模式来遏制亲缘腐败的现象，对于一些领导干部亲属子女经商办企业过程中存在利益冲突隐患的，有关部门在提拔、考察这些领导干部的时候应当令其做出选择：要么亲属子女不在利益冲突范围内从事经商办企业的活动，要么领导干部自动放弃提拔或离开公务员岗位。让领导干部及其亲属明白，“近水楼台先得月”这种做法是行不通的。只有真正加大反腐制度的执行力度，制度才会发挥力量，制度才会约束人，才能真正把权力关进制度的笼子里。才能保证公权姓公，斩断权利“联姻”的腐败链，彻底打破“一人当官全家发财”的亲缘腐败现象。

四、结语

综上所述，目前，我国反腐败斗争的形式依然严峻、任务依然艰巨，惩治和预防亲缘腐败也并非一日之功，党风廉政建设和反腐败斗争是一项长期的、复杂的、艰巨的任务。正如习近平总书记在讲话中所指出：“反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣，关键就在“常”和“长”二字，一个是要经常抓，一个是要长期抓”。所以必须坚定决心，坚持标本兼治、综合治理、防惩并举，并继续保持对惩治亲缘腐败的高压态势，坚持有腐必反、有贪必肃，不断铲除亲缘腐败现象滋生蔓延的土壤，绝不能让封建社会那种“封妻荫子”、“一人得道，鸡犬升天”的亲缘腐败现象在党内滋生蔓延。真正做到权来之于民也要用之于民，切实维护好国家和人民的利益。

［1］中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议公报［N］.人民日报，2013-01-24（01）.

［2］中央亮剑官员“亲缘腐败”［J］.共产党员，2014，22：44.

［3］胡杨.反腐败导论［M］.北京：中共中央党校出版社，2012：7.

［4］.中央严查亲缘腐败，三种作案手法曝光［J］.廉政瞭望，2014（11）.

［5］熊光清.当前中国的腐败问题与反腐败策略［J］.社会科学研究，2011（05）.

［6］赵晓展.让“近水楼台先得月”式“亲缘腐败”无处藏身［N］.工人日报，2015-01-16（03）.

［7］王平.问责权法治化研究［M］.北京：光明日报出版社，2012：81.

［8］［法］孟德斯鸠.论法的精神［M］.北京：商务印书出版社，2012：154.

［9］贺国强.认真贯彻落实《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》以党风廉政建设和反腐败斗争新成效取信于民［J］.求是，2010（06）.

［10］汤一原.学习中央纪委五次全会精神研究落实八项规定［N］.北京日报，2015-01-15（01）.

［11］十八届四中全会《决定》关于依法治党加强和改进党对全面推进依法治国的领导［J］.人民论坛，2014（31）.

［12］祝福恩，刘迪.权力清单制度的界定、意义及对策选择［J］.中共杭州市委党校学报，2014（06）.