论小城镇建设中乡镇政府管理行为的优化

2015-08-15周小璐

黄冈职业技术学院学报 2015年3期

杨钊，周小璐

(四川理工学院法学院，四川自贡643000)

城镇的发展离不开所在区域的发展，任何城镇均是其所在区域内城镇体系的一份子。因此，“每个城市都依据其自身发展的条件和基础，在区域发展的舞台上，通过整个城镇体系的分工、协作、交融，扮演着独特的角色”［1］32。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进［2］。而小城镇的功能主要“体现在综合服务上，通过农村的产业发展和村镇建设用地的规划布局、公共设施的配套建设，达到合理组织生产力，合理安排城镇居民生活的目的，从而提高土地和公共设施的使用率，形成乡镇企业的生产协作和规模效益”［1］69，继而推动其所在区域的一体化发展。加快推进小城镇建设，是乡镇政府在新型城镇化时期必须承担的任务，也是实现富民兴镇的有效途径。因此，在新型城镇化建设的要求下，乡镇政府应当厘清自身的权限与职能，通过规划、建设、管理、发展四个方面的配合，在小城镇的动态发展过程中不断完善自身的管理行为，实现小城镇建设的良性发展。

一、当前小城镇建设中存在的突出问题

(一)招商引资中的后期管理问题

小城镇的建设与发展离不开外来资本的注入。如何让越来越多的资本、人力、物力等资源服务于小城镇建设也成为基层乡镇政府首要思考的问题，于是“政府搭台、企业唱戏”的小城镇发展模式应运而生。由于有政府做后盾，这种模式确实能够吸引一些外来投资，从而促进小城镇的经济建设与发展。但也正因为基层政府表现出招商引资的强烈意愿，对后期管理工作的开展埋下了一定的“隐患”。一些乡镇政府在没有完全弄清楚外来投资者资本实力的情况下，就急急忙忙地拍板同意，从而容易出现前期投入完成后由于资金链问题而“烂尾”的项目。又或者一些污染严重、危害性大的企业，在当地政府急功近利的心态驱使下，轻松落户，从事着污染性生产，却缺乏相应的治污能力，致使环境质量下降的同时也透支着有限的生态资源。

(二)征地拆迁中的过渡安置问题

必要的征地拆迁是促进小城镇快速发展的有效途径之一，也是小城镇建设过程中必须经历的一环。因此，如何解决拆迁引发的后续问题，做好拆迁的善后工作，保护好各拆迁户的相关利益，实现妥善安置、和谐过渡，成为乡镇政府不得不面对的难题。然而现实中乡镇政府往往制定了相关的过渡安置办法，但执行不到位。其中，过渡安置费的拨付问题最明显。乡镇政府常会因为资金不足而无法给拆迁户按时划拨过渡费，导致拆迁户的不满。而且通常情况下，拆迁户会被集中安置在某一特定区域过渡，他们的衣食住行也会随之发生不同程度的改变。离开了之前熟悉的居住和生活环境，一些拆迁户一时无法很好地适应，加上当地政府后续服务工作的跟进不力，部分拆迁户的生活状况容易变得越来越不理想。另外也存在着个别拆迁户不思进取、好逸恶劳、坐等政府补助的问题，进一步增加了基层政府的安置成本。

(三)身份转移中的“边缘化人口”问题

归根到底，新型城镇化建设应当是以“人”为中心的发展，遗憾的是理论上如此明晰的概念在行动上却未必明确。调查中发现，小城镇建设中“农民被上楼”现象的出发点是好的，但却忽略了农民这一群体的生产方式和生活方式与一般城镇居民的不同之处。当农民群体搬进楼房，原有的生活方式一夜之间发生了转变，似乎成为了“市民”，却并没有真正融入城镇生活方式当中。继而他们对自己的生活来源、社会保障等问题不可避免地表现出重大的关注。并且生活环境转换的同时也没有同步实现生产方式的非农化转换，这极可能导致将来的生活处于不稳定状态，甚至沦为“两栖人口”、“边缘化人口”。如果这些后顾之忧得不到妥善解决，就有可能产生新的社会隐患，阻碍新型小城镇建设顺利进行，甚至出现一批“人居城镇、家留农村”的“新贫民”。

二、小城镇建设中乡镇政府管理行为的不足之处

在小城镇建设中，无论是规划的制定、服务的提供，还是过程的控制，都离不开乡镇政府管理的有效发挥。然而遗憾的是，在这一动态过程中，乡镇政府所扮演的角色和所承担的功能还存在着不同程度“越位”、“缺位”和“错位”等问题。

(一)“管了不该管的事”——乡镇政府的“越位”行为

小城镇建设要求乡镇政府有所为有所不为，把有限的精力放在应该作为的领域，不能去管“不该管的事”。然而，长期以来乡镇政府习惯以“全能家长”的姿态实施行政管理。在具体的小城镇建设中，乡镇政府单方面行使行政权力，依靠行政指令执行的现象还较为普遍，市场没有充分发挥资源配置的决定性作用。同时作为小城镇建设主体的镇民也没有真正加入建设队伍，其拥有的最终决定权也受到了一定程度的限制。乡镇政府依旧扮演着“裁判员”和“运动员”的双重角色，不仅对小城镇建设过程实施大量的行政干预，事无巨细、大包大揽，而且直接参与微观管理活动，过度忽视了其他建设主体的自治意识和自治能力，也漠视了全民共享发展过程和发展成果的执政理念。

(二)“没管应该管的事”——乡镇政府的“缺位”行为

可以说，城镇规划是小城镇建设的必要前提。乡镇政府在推进小城镇建设的过程中应该结合当地资源情况、自身内外环境以及当前的发展水平制定出具有科学性、超前性和可操作性的规划方案。然而，乡镇政府制定城镇规划时往往“没管应该管的事”:第一，小城镇发展规划短视性明显，前瞻性不足。由于乡镇政府缺乏深入分析辖区内资源优劣势的能力，责任意识、创新意识不强，其所制定的规划往往只在短时期内有效，不能有效促进小城镇建设和发展的可持续性。第二，忽视镇民的参与，过分倚重自上而下的精英式规划，缺乏配套的规划责任追究机制，容易导致规划方案实践价值低、可操作性差等问题。

(三)“不当管理具体事务”——乡镇政府的“错位”行为

乡镇政府制定小城镇建设规划时，存在着权力滥用、盲目下指标的情况。一些规划负责人没有充分考虑当地实际，利用手中的权力，片面强调标准化小区、标志性建筑、标准式道路等“三标工程”的建设。个别乡镇甚至出现“一年建、二年改、三年拆”的严重浪费现象，把一个个“富民强镇工程”变成了“负民弱镇工程”。同时，在发展乡镇经济、促进城镇化建设中，乡镇政府存在着“家底不清”的现象，对辖区内生态环境、资源承载能力了解不足，容易为求一时利益，盲目引进一些污染严重、破坏性大的产业项目，而对当地特色产业却扶持不够，甚至认为那是“花钱赔本”的事。这种“舍大求小”、“舍近求远”的做法，不但没有达到预期效果，而且制约了小城镇规模经济的形成。此外，小城镇建设和后续管理的脱节问题也比较严重。如果放任“重建设轻管理”的行为，没有把后续管理作为小城镇建设的题中之义，则可能导致小城镇秩序混乱、污染加剧的局面。这样，既违背了小城镇建设的初衷，也扭曲了新型城镇化的理念。

三、优化乡镇政府管理行为的路径选择

在小城镇建设中，乡镇政府作为直接的建设主体，在小城镇规划、建设、管理、发展等方面发挥着重要作用。当前，面对新型城镇化建设的大力推进，乡镇政府应当正视小城镇建设中所存在的困难和挑战，转变管理思想、优化管理行为，从而更好地推动小城镇走上新型城镇化建设的快车道。

(一)导入企业家精神，促进管理理念的优化

尽管乡镇政府在小城镇建设和管理中承担着重要职能，但是小城镇建设却并非由乡镇政府独力可以完成。在规划和建设过程中，无论是拆迁安置还是新街铺设，无论是增加镇民收入还是增加就业人口数，小城镇建设所需资本、人力及物力等资源的投入量都相当巨大。以目前乡镇政府财力的实际情况是难以解决这一难题的，需要借助“外力”去应对此类乡镇政府“管不好”的事务。企业家政府理论指出，“政府的中心工作应该是‘掌舵’，而不是‘划桨’……政府应该集中精力做好决策工作，而把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做。这样，政府可以居高临下，用政策吸引竞争者，保持最大的灵活性来应付变化着的环境”［3］375-376。可见，乡镇政府应当导入企业家精神，树立“掌好舵”强于“划好桨”的管理理念，本着“小政府、大社会”的原则，改变过去由乡镇政府单一主体推动小城镇建设的困局，变“全能乡镇政府”为“有限乡镇政府”，变“低效乡镇政府”为“高效乡镇政府”。因此，需要充分利用市场经济规律，做到凡是市场能够有效发挥作用的领域就要避免乡镇政府直接干预，让市场真正发挥资源配置的决定性作用，特别是借助社会的力量，发挥群策群力的功效，让民间资本积极涌入，在“低成本、高效益”原则的指导下让各类投资主体平等竞争，从而实现多元主体参与小城镇建设和发展的良性互动。

此外，面对小城镇建设中涌现出的“新镇民”，如何保障其从农业人口转为非农业人口后的权益与诉求将无可避免地成为乡镇政府思考的关键问题。企业家政府理论强调“政府是受顾客驱使的，其宗旨是满足顾客的需要，故政府应像企业一样具备‘顾客意识’，建立‘顾客驱使’的制度”［3］381-382。可见，乡镇政府应当首先对“新镇民”的“所思、所缺、所急、所难”做到科学调查、准确把握并记录在册，然后积极探索建立“量体裁衣式”工作机制，依据需求提供对应服务，并注重收集和整理“新镇民”的反馈意见，同时严格执行乡镇政府服务质量管理的奖惩措施，以保证小城镇建设的有序、协调推进，避免“两栖人口”的大范围出现。

(二)以共建共享为目标，发挥乡镇干部与镇民群体的能动性，促进管理导向的优化

在小城镇建设中，作为服务主体的乡镇政府干部队伍和作为服务对象的镇民群体应当共同发挥有效的能动性，在推动小城镇有序建设的基础上共享发展的成效。因此，作为小城镇建设直接主体的乡镇政府应当以共建共享为目标，积极优化管理导向。一方面，小城镇建设的目标之一是富民兴镇，那么要切实做到做好“惠民、利民”，对包括学前教育、初等教育和中等教育在内的公共教育的投入就显得非常关键。有学者研究发现，现在的教育在整个贫富差距中所占的比例高达20%，如果改善了教育，就等于缩小了贫富差距［4］。而教育资源的投入(包括学校基础设施的改善、师资队伍的优化等)不仅能够为小城镇及周边农村地区的适龄学生群体提供更好的公共教育服务，而且能够消除一些返乡务工人员、农村转移人口对进入小城镇后的适龄子女入学问题的担忧。这样，既有助于提高当地青少年的知识文化素质，又有助于在增加乡镇人口基数的同时扩大消费群体、就业群体的规模，符合新型城镇化的发展要求。另一方面，乡镇政府干部队伍的调整和充实，特别是高素质建设人才的引进已然成为小城镇建设的催化剂。因此，乡镇政府可以从现有干部队伍中分批抽调部分干部(特别是青年干部)前往小城镇建设先进地区交流学习、挂职锻炼，逐渐培养一批思想觉悟高、业务素质好、具有城镇化建设专业知识的优秀人才。同时，乡镇政府应当改变过去存在的严重忽略人才职业发展需求的问题，能动地制定奖惩分明的激励制度、执行相应的激励措施，对坚持学习基层政府管理、乡镇地区发展领域专业知识和技能的干部给予鼓励和表扬，并在岗位锻炼、职位晋升方面给予相应优待，从“千方百计留住人才”转向“促进人才有机流动”，进而为小城镇建设配置知识新、经验丰、能力强、见识广的干部队伍。

(三)科学建设“生态小城镇”，促进管理手段的优化

美国著名的城市学家刘易斯·芒德福曾说:“所谓理想的城市就是把城市的活力带到农村，而把农村优美的环境、田园般的生活带到城市里来”。十八届三中全会的《决定》更加明确地指出“加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”［2］。因此，在新型城镇化建设过程中，乡镇政府应当以构建“生态小城镇”为目标，促进管理手段的优化，从而推进小城镇可持续发展。为此，乡镇政府在推进小城镇建设中需要扮演文明建设者的角色，树立优化生态环境和人居环境的双重目标要求，注重环境保护，充分利用环境资源，减少将环境成本转嫁至社会生活空间的做法，为城镇居民的生产、生活提供一个舒适的外部环境。同时，在招商引资、项目建设中，乡镇政府需要把好“入口关”，认真检视所接洽项目的污染程度和能耗水平，避免盲目引进高污染、高能耗的产业项目，尽可能降低小城镇建设中的环境污染风险。再者，乡镇政府应当加强对城镇绿化的建设和管理，包括既有街区和新建街区行道树的栽种、镇民公共活动空间的绿化等，从而努力构建一个花草灌木合理搭配的小城镇绿地系统。此外，乡镇政府还可以根据当地实际，选出一部分有影响力的镇民担任环保宣传员，在学校里、在居民小组中深入宣传“生态城镇”的建设意义，继而引导和鼓励广大镇民主动地、广泛地参与小城镇的建设与管理，真正实现生态环境的共治共享。

(四)以增强行政效能为标准，促进管理程序的优化

为了“保证权力正确行使，必须把权力关进制度的笼子里，坚持用制度管权管事管人。要建立决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，把笼子扎得紧一点，严防‘牛栏关猫’，使权力运行守边界、有约束、受监督”［5］85，从而有助于增强政府部门的行政效能，优化行政管理程序，推进政府管理目标的实现。在小城镇改造建设中，乡镇政府作为建设主体中的重要部门，必须重视改造建设资金的筹集、使用以及必要的监管，规范收支行为，以便切实地维护公众利益。首先，应当成立专门的小城镇建设项目资金管理小组，明确具体责任人及其职责。其次，对项目改造资金实行“专户储存、专账核算、专人管理、封闭运行”的管理方式，委托乡镇财政所实行监督管理，并聘请专职的财会人员，以确保专款专用、收支规范。再次，在项目建设资金拨付方面需要分别对待。一方面针对施工单位，应先由建设单位根据项目施工合同和实施进度向资金管理小组提出申请，由工程监督管理小组根据工程计量初审后交建设单位审定，再报乡镇改造协调领导小组审核同意，继而由财政所统一支付;另一方面针对改造中处于过渡期的公众，需要按照拆迁安置协议签订时双方约定的内容，按时足额划拨过渡期费用，不得随意挪作他用。最后，项目改造资金必须接受纪委、监察、审计和财政等部门的联合监督，并定期向全体被拆迁业主公示，强化社会监督，确保项目资金使用的公开和公正。