河南省中小河流治理工程征地拆迁补偿调查研究

□张俊英 □焦振峰 □肖永波 □吴静萍

（1漯河水文水资源勘测局；2河南省水利厅计划处；3河南省农田水利水土保持技术推广站；4河南省水利第二工程局)

0 引言

党中央、国务院高度重视中小河流治理工作，《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（中发〔2008〕1号）中明确提出"加快编制重点地区中小河流治理规划，增加建设投入"，2011年中央1号文件更是提出：“加快中小河流治理。中小河流治理要优先安排洪涝灾害易发、保护区人口密集、保护对象重要的河流及河段，加固堤岸，清淤疏浚，使治理河段基本达到国家防洪标准。”按照国家统一部署，河南省积极安排实施中小河流治理项目，目前，全省中小河流治理项目正在按照国家制订的目标，扎实稳步推进。

由于诸多原因，特别是中小河流治理受到占地拆迁问题的制约，造成部分项目开工迟缓，建设进度滞后，工程建设与地方群众矛盾突出，已严重制约了中小河流治理稳步、有序开展。为了解中小河流治理工程在征地拆迁补偿工作中的情况，摸清征地拆迁补偿工作中存在的突出问题，为下步科学合理制订政策，完善相关制度收集基础资料。涉及山区、丘陵及平原地区的五渡河、索河、青龙涧河、涧河、白沟河、老涡河等6条河道治理项目进行了调研。

1 中小河流治理成效显著

调研的6条河道治理项目，除登封市五渡河准备开工实施外，其余5条河道治理项目都已经完工。各地采取加强领导，健全组织；任务分解，责任到人；加强督导，落实奖惩等措施，有力地保证了河道治理项目的开展，已治理后的河道，普遍达到了预期目的。

1.1 消除了洪涝灾害

通过清淤、筑堤、清障，治理后的河道防洪标准普遍由不足10 a一遇提高到10-20 a一遇，排涝标准由不足3 a一遇提高至5 a一遇。防洪除涝标准的提高，消除了洪涝灾害隐患，避免了洪涝水泛滥，淹没农田、房舍和群众财产，减轻了洪水对群众生命的侵害，大大提高了区域防灾减灾能力，保证了河道安澜，为当地经济发展提供了安全保障。

1.2 保证了河流健康

通过主槽开挖、清障整治、边坡整修、划边定界等综合措施，治理后的河道，一改往日河道淤积严重，竭水而用，过度开发，乱挖乱占，人水争地，满河垃圾，杂草树木丛生，水利设施严重破坏，河水黑臭的破旧现象，形成了河畅其流，水复其清，岸绿、坡稳、景美的美好景象，河流承载压力大大减小，河流又重新充满了生机和活力。

1.3 方便了群众

通过重建桥梁，修建道路，特别是阻水危桥的重建，让老百姓出行更安全、方便，切切实实的给群众的生活和生产带来便利，群众普遍反映此项工程是稳民心、暖民心、安民心的民心工程，一座座崭新的小桥，已成为密切联系群众，践行党的群众路线的联心桥。

1.4 完善了管理体系

治理后的河道都相应完备了管理机构、管理人员和管理设施，明确了管理范围和保护范围，都按照统一管理、分级负责、权责清晰、分工明确的要求开展管理工作，管理维修养护经费都基本得到了落实，初步形成了良性的管理体系。

2 存在问题

2.1 权属不清的问题

一是土地的权属问题：1983年，中共中央发出了《当前农村经济政策的若干问题》1 号文件，国家鼓励群众“四荒”开发，可以在荒滩等处种草种树，谁种谁有，长期不变，可以继承，致使滩地已大部分开发耕种，被群众占用。特别是调研的山丘区河道，由于河道无堤防，加之河道属季节性河道，河形不明显，河势不稳，河道治理区域大部分被群众侵占，有的滩地还被国土部门划为耕地或基本农田。比如：登封市五渡河属山丘区河道，由于工程边界权属不清，加之未进行过系统治理，造成占地和附属物清查困难很大，对于哪些应该补偿、哪些不应该补偿界定困难，政策难以把握。在调研的平原区河道，河道堤防以内的滩地，因历史原因，也被群众耕种，土地权属问题突出。二是树木的权属问题：有的群众在河道治理范围开涂种树，更有的在堤防内滩地种树，加之林业部门的鼓励，长期以来已形成了谁种谁受益的现象，本应属于清障的树木，也不得不予补偿，致使树木权属问题成为一大难题。三是违章建筑物清理问题：由于历史原因，不少河道沿线群众违章乱搭乱建现象突出，长期以来，群众以此为生，既定事实，强行拆迁困难，赔偿在所难免。范围不明，权属不清，利益矛盾，造成项目建设过程中征地拆迁扯皮纠纷不断，群体事件时有发生，基层水利部门压力大，群众不甚满意。

2.2 补偿投资政策的问题

一是投资结构不合理：中小河流治理项目中，按照有关规定，永久征地、拆迁费用不能列入工程投资中，前期治理项目，有的甚至把临时占地、附着物补偿投资也未列入工程投资中，造成实际征地拆迁费用远远超出，所占工程投资比例甚大，给地方政府造成了重大负担，严重影响了地方政府参与中小河流治理的积极性，地方水利部门工作难度极大。二是地方配套资金压力大：由于占地补偿投资额度较大，并且这部分投资全部由地方自筹解决，加之地方还要配套工程建设投资，造成地方配套资金压力大。

2.3 补偿标准的问题

一是补偿标准偏低。水利建设项目属公益性项目，在执行补偿过程中，只能按照国家规定的标准进行补偿，和当地其他建设项目相比，补偿标准明显普遍偏低，群众难以接受，执行困难。个别项目因群众对工程征地不满，导致群访事件时有发生，给社会稳定埋下隐患。二是个别地方漫天要价：个别地方单位和群众漫天要价，相互攀比，不达目的就阻挠施工。

2.4 治理后河道管护问题

一是划边定界困难：由于地方财力有限，无法落实耕地开垦费、耕地占用税和土地办证等相关费用，造成河道治理后，没有完成划边定界工作，特别是山丘区河道，没有堤防等明显的河道管理范围，定界问题更加突出；部分河道在治理时虽进行了占地补偿，但土地所有权还不是水利部门，土地所有权问题没能从根本上得到解决，给今后河道管理带来了困难。二是管理缺失：有些河道，由于管理缺失，即使是水利部门管理的土地，治理后群众又开始在滩地进行耕种，滩地又恢复了原貌。有些原本属于违法乱搭乱建的违章建筑物，虽进行了整治，但个别乱占苗头有所抬头。三是执法能力不足：由于水利执法能力不足，法律、政策体系不健全，无强有力的执法队伍，执法工具、设施不配套，保障体系不足，执法硬件、软件缺失，给河道长效管理带来诸多不利。

2.5 全民大干水利意识淡化问题

近几年，虽然国家高度重视水利建设，全民兴办水利的意识有所提高。但是在实际工作中，由于我省没有遇到大的洪涝灾害，耕地分田到户，农村义务工取消，加之宣传不到位，政府和群众水利意识淡化，积极性不高，政府组织不得力，部门联动协调不通畅，群众参与度低的现象明显，把水利当作水利部门一家的事，事不关已，高高挂起。甚至是个别地方，一些单位和个人，还把水利工程建设当成一块唐僧肉，想卡一下、捞一把、吃一口的现象突出。以往轰轰烈烈、热火朝天、全民大干水利的景象已不再，基层水利工作举步维艰，积极性受到严重打击，畏难情绪蔓延，逃避心理渐浓，严重制约了水利建设的顺利开展。

2.6 其他问题

一是政策不协调的问题：主要为水利、林业、土地等部门之间法律抵触问题，各部门虽然都制定了相关的法律，但是各法律之间相互抵触、不协调，比如：水利部门根据相关法律认为河道行洪断面内的树木等附着物影响行洪，应属清障范围；土地部门在土地详查时则将河道行洪断面内的滩地认定为耕地；林业部门对河道行洪断面内的树木达到一定的覆盖率即认定为森林，禁止采伐；各部门都有法可依，给地方水利部门在项目执行中造成较大困难。二是补偿安置问题：由于河道治理占用耕地较多，特别是一些项目紧邻城区，可用耕地较少，群众安置较困难，补偿安置已成为制约因素和遗留问题。

3 意见和建议

3.1 制订符合实际的补偿政策

中小河流治理不仅是河道清淤、堤防建设、建筑物加固等工程建设，征地拆迁、划边定界也是河道治理一项不可缺少的内容。由于国家对中小河流治理补偿投资的政策约束，造成征地拆迁费用投资不能纳入工程概算投资中，需要地方配套资金解决，地方投资压力巨大，特别是一些项目的补偿投资占工程投资比例过大，更是加重了地方财政困难，致使地方政府支持河道建设积极性不高，有些地方甚至不管不问，给水利部门工作带来了诸多困难，工程建设步步艰辛。建议今后的水利建设项目，要严格按照基本建设程序，充分考虑工程建设实际，按照初步设计编制规范，将涉及建设的征地拆迁、划边定界等费用纳入工程概算投资中，一并解决。

3.2 全面开展水利工程划边定界工作

鉴于乱侵乱占河道现象突出，一些本属于河道管理范围的区域被占用，一些治理过的河道还没有真正把土地权属明确，部门、单位、群众利益相互交织，范围不明，边界不清现象突出，沿河乱倒垃圾、乱耕种的苗头有所抬头，国家大量投资难以发挥长期效益，河道难以保证良性运行。建议从国家层面，联合水利、土地、林业、住建等部门，出台政策，统一部署，全面启动全国河道划边定界治理规划编制工作，对河道划边定界进行全面专项治理，做到明晰范围，明确权属，明了事宜，保证河道健康正常运行。

3.3 完善管理机制，强化河道管理

管理就是效益，管理就是生产力，保证中小河流投资效益长期发挥，保证投入资金不打水漂，加强项目后期管理至关重要。建议：一是加大管理设施投入：国家出台政策时，要抛弃重建轻管的陋习，取消资金不得用于交通工具、办公设施等购置的要求，要把工程管理设施建设等同于工程主体工程建设，鼓励管理设施建设，加大管理设施投入，提高管理标准，提升管理水平。二是完善管理体系：要按照国家要求，全面落实河道管理机构，保障管护经费，落实责任制，加大考核力度，要尽快恢复水利派出所，强化执法队伍建设，确保管理有章、管理有序、管理有力。三是要科学管理、长效管理：要逐步运用信息化的手段，建立健全河道的信息数据库，提高对河道的科学化管理能力，为河道的科学调度和动态管理提供依据。要尽快开展全国河道管理信息化数字化规划编制工作，建立数字河流，提升现代化管理水平。

3.4 构建全社会参与水利氛围

水是生命之源、生产之要、生态之基，水利是国家重要的基础设施，水兴则邦盛，邦盛则民安。要按照“政府主导、部门联动、全民参与”的模式，全面调动社会力量，共同参与水利建设，要彻底摆脱水利只是水利部门一家事的痼疾，加大政府组织保障能力，加强部门联动机制，加深群众参与行为，充分调动各方成的积极性、主动性，才能保证水利建设顺利开展。要落实政府责任制，将水利建设纳入政府责任目标考核范畴，加大考核力度，落实奖惩措施；要建立部门联动机制，凡列入国家规划的水利建设项目，地方各级相关部门要共同成立领导小组，作到齐抓共管，及时协调解决问题，坚决纠正推诿、设障现象；要加大群众的参与度，按照一事一议的要求，积极引导群众参与水利建设，营造全民干水利的势态。对于个别无理取闹、漫天要价、阻碍施工的，政府部门应依法进行处理。

3.5 加大水利宣传力度

要深入宣传水利，增强全社会的水忧患意识，推动全社会了解水利，关心水利，支持水利，参与水利。一是要深入宣传水利辉煌成就：要运用生动翔实的资料，深入宣传水利建设的伟大成就和宝贵经验，全面展示水利事业的跨越发展和深刻变化。二是要深入宣传水利重点工作：要紧紧围绕水利重点工作，加大宣传力度，及时报道各项水利工作的进展情况，做好民生水利的宣传报道工作，通过有力的舆论引导，形成团结治水的良好社会氛围。三是要深入群众开展宣传：要把宣传作深、作实，把广大人民群众关心的水利热点、难点问题作为水利宣传工作的重点，把深入田间地头作为宣传阵营，充分发挥基层宣传辐射带动作用，推动面上宣传工作，让更多的群众了解水利。四是要进一步加强水文化建设宣传：要充分认识水文化的历史意义和现实价值，要大力加强水文化建设和宣传力度，在水利事业的发展中创新水文化，不断满足水利人日益增长的文化需求，引导社会建立人水和谐的生产生活方式，使水文化更好地适应水利现代化建设的需要。