有关特殊商品流通规制的梳理与研究

刘 茵

（北京物资学院 劳动科学与法律学院，北京 101149）

1 引言

特殊商品的流通安全（包括质量和数量的安全）意义重大，既关系到整个国家政治、经济和社会的和谐稳定，又关系到人民的正常生活、人身及财产安全。因此它们的流通规制应有别于一般商品。为此本文将通过对特殊商品的流通规制进行梳理研究，以掌握其流通规制的特殊性以及存在的问题，并为完善特殊商品的流通规制提出可行建议。

2 特殊商品的范畴

在我国现行有效的法律法规中直接明确为特殊商品的主要有粮食、边销茶、原油和成品油、药品、食盐、烟草制品、食物、酒类产品、乳品（特别是婴幼儿奶粉）、生猪、黄金、文物、转基因生物、烟花爆竹等商品。由此可以看出，在我国凡是具有战略意义并关系国计民生的商品，或者政治性和政策性都很强的商品，或者与国家财政收入密切相关且消费群体广泛、有消费习惯并与消费者的生命健康存在利害关系的商品，或者与公众身体健康和生命安全密切相关的商品，或者是人民正常生活必需品，或者与保障公共安全密切相关的商品都被视为特殊商品。

3 特殊商品流通规制的梳理

我国对特殊商品的流通规制不但数量很多，而且表现形式也多样化，既有法律也有行政法规、规章、其他规范性文件等，涵盖了我国成文法的全部表现形式。

虽然特殊商品流通规制的数量和内容很多，但通过对其流通规制的梳理，笔者总结出我国对特殊商品的流通采取了严格的管控措施，主要包括：

（1）主体准入。经营特殊商品的主体准入基本都实行许可制度，必须获得相应的许可证方可经营，如批发许可证、零售许可证、仓储许可证、运输许可证。个别特殊商品经营主体的准入采用备案或许可两种制度，如酒类产品的经营者。个别特殊商品的经营者只能由指定的单位经营，如各地区新建的加油站，统一由石油集团、石化集团全资或控股建设；盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营，制盐企业生产的盐产品由产区盐业公司统一收购，不得擅自销售。食盐的零售业务，由商业行政主管部门指定的商业企业、粮食企业和供销合作社零售单位负责。需要委托个体工商户、代购代销店代销食盐的，由县级商业（含粮食、供销）行政主管部门批准。生鲜乳收购站应当由取得工商登记的乳制品生产企业、奶畜养殖场、奶农专业生产合作社开办，并具备相应条件，取得所在地县级人民政府畜牧兽医主管部门颁发的生鲜乳收购许可证，等等。

（2）特殊商品入市。部分特殊商品进入市场必须在包装上标明法定内容，如香烟必须有注册商标，否则不得销售；文物商店销售的文物，在销售前应当经省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门审核，对允许销售的文物省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门应当作出标识，拍卖企业拍卖的文物，在拍卖前应当经省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门审核，并报国务院文物行政部门备案；国家对农业转基因生物实行标识制度，实施标识管理的农业转基因生物目录，由国务院农业行政主管部门制定、调整并公布，农业转基因生物标识应当载明产品中含有转基因成份的主要原料名称；有特殊销售范围要求的，还应当载明销售范围，并在指定范围内销售。

（3）经营价格。部分特殊商品实行政府定价和指导价制度，如汽、柴油价格实行政府定价和政府指导价，成品油一律实行国家定价，汽、柴油零售实行最高零售价格，汽、柴油批发实行最高批发价格。食盐的价格必须执行国家和省物价部门的规定，任何单位和个人不得擅自调整。

（4）稳定市场供求关系。采取的措施主要是建立储备制度和风险基金制度，这是对特殊商品进行宏观调控的最重要的经济手段，有利于调节市场供求关系，稳定特殊商品的市场。

（5）经营渠道。部分特殊商品实行定点定向销售制度或称为专卖制度，如边销茶，定点批发企业批发的边销茶一律从定点生产企业购进；定点生产企业只能向定点批发企业供货，如成品油由石油集团、石化集团集中批发；药品经营企业必须从具有药品生产、经营资格的企业购进药品；未经省盐业主管机构批准，任何单位和个人不得向省外购销食盐、其他用盐；国家对金银实行统一管理、统购统配的政策，金银的收购统一由中国人民银行办理，除经中国人民银行许可、委托的以外，任何单位和个人不得收购金银，个人出售金银，必须卖给中国人民银行；国家禁止出境的文物，不得转让、出租、质押给外国人，文物商店不得从事文物拍卖经营活动，不得设立经营文物拍卖的拍卖企业，经营文物拍卖的拍卖企业不得从事文物购销经营活动，不得设立文物商店。

（6）经营行为规范。部分特殊商品制定了经营治理管理规范，并对经营者的经营行为进行认证。如药品经营企业必须按照国务院药品监督管理部门制定的《药品经营质量管理规范》经营药品，药品监督管理部门按照规定对药品经营企业是否符合《药品经营质量管理规范》的要求进行认证，对认证合格的企业，发给认证证书。

（7）定期报告制度。特殊商品的经营者须向相关行政管理部门定期报告特殊商品的购进、销售、储存等基本数据和有关情况，以便于相关行政管理部门及时掌握市场行情，提高行政管理的效率。

（8）安全预警制度。特殊商品的相关行政管理部门会同其他部门负责特殊商品市场供求形势的监测和预警分析，保障特殊商品的供给。

（9）抽查制度。特殊商品的相关行政管理部门会同其他部门建立特殊商品的抽查制度，发布该商品的生产、消费、价格、质量等信息。

（10）经营台账制度。从事特殊商品收购、销售、储存、加工的经营者需要建立特殊商品的经营台账制度，该经营台账的期限不得少于2 年或3 年，如实记录产品名称、规格、数量、供货商及其联系方式、进货时间等内容。从事产品批发业务的销售企业应当建立产品销售台账，如实记录批发的产品品种、规格、数量、流向等内容，标明供货单位名称、商品名称、生产厂商、批号、数量、价格等内容。部分特殊商品还需要零售商开具销售凭证，如药品零售企业销售药品时，应当开具标明药品名称、生产厂商、数量、价格、批号等内容的销售凭证。又如文物商店购买、销售文物，经营文物拍卖的拍卖企业拍卖文物，应当记录文物的名称、图录、来源、文物的出卖人、委托人和买受人的姓名或者名称、住所、有效身份证件号码或者有效证照号码以及成交价格，并报核准其销售、拍卖文物的文物行政主管部门备案，接受备案的文物行政主管部门应当依法为其保密，并将该记录保存75 年。

（11）进货查验、索票索证。特殊商品销售者应当建立并执行进货查验制度，审验供货商的经营资格，验明商品合格证明和产品标识。如酒类经营者采购酒类商品时，应向首次供货方索取其营业执照、卫生许可证、生产许可证（限生产商）、登记表、酒类商品经销授权书（限生产商）等复印件，包括审验供货商的经营资格，验明产品合格证明和产品标识，或索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告或者由供货商签字或者盖章的检验报告复印件。

（12）广告的管理。部分特殊商品的广告发布必须经过批准，如药品广告须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，并发给药品广告批准文号，处方药可以在国务院卫生行政部门和国务院药品监督管理部门共同指定的医学、药学专业刊物上介绍，但不得在大众传播媒介发布广告或者以其他方式进行以公众为对象的广告宣传；部分特殊商品禁止在广播电台、电视台、报刊播放、刊登广告，如烟草制品；农业转基因生物的广告，应当经国务院农业行政主管部门审查批准后，方可刊登、播放、设置和张贴。

（13）停销退市制度。销售者发现其销售的特殊商品存在安全隐患，可能对人体健康和生命安全造成损害的，应当立即停止销售该商品，通知生产企业或者供货商，并向有关监督管理部门报告。

（14）销售场所的限定。部分特殊商品的销售只能在指定的地方销售，如药品经营企业不得在经药品监督管理部门核准的地址以外的场所储存或者现货销售药品；酒类经营者应当在固定地点贴标销售散装酒，禁止流动销售散装酒；婴幼儿配方乳粉专柜专区销售，试行药店专柜销售；从事烟花爆竹批发的企业和零售经营者的经营布点，应当经安全生产监督管理部门审批，禁止在城市市区布设烟花爆竹批发场所，城市市区的烟花爆竹零售网点，应当按照严格控制的原则合理布设。

（15）经营方式的限制。部分特殊商品的销售不得以展示会、博览会、交易会、订货会、产品宣传会等方式现货销售。如药品，不得以展示会、博览会、交易会、订货会、产品宣传会等方式现货销售，未经药品监督管理部门审核同意，药品经营企业不得改变经营方式，且应当按照《药品经营许可证》许可的经营范围经营药品，不得以搭售、买药品赠药品、买商品赠药品等方式向公众赠送处方药或者甲类非处方药，不得采用邮售、互联网交易等方式直接向公众销售处方药。

（16）运输方面。部分特殊商品实行准运证制度，如烟草制品、生鲜乳、烟花爆竹的运输。

（17）溯源制度。在溯源方面，各类特殊商品采用的具体方法不一致，如酒类产品，采用的是随附单制度。《随附单》附随于酒类流通的全过程，单随货走，单货相符，实现酒类商品自出厂到销售终端全过程流通信息的可追溯性。

（18）先行赔偿和追偿。部分特殊商品实行先行赔偿和追偿制度，如婴幼儿奶粉的经营，按照“谁生产谁负责、谁销售谁负责”的原则进行赔偿。

（19）质量安全风险监测。如国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。

（20）质量安全风险评估制度。如国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。

这些措施对我国特殊商品的流通进行着有效的管理，这对于加强宏观调控、稳定相关市场、维护国家利益、保护生产经营者和消费者的权益起着不可低估的作用。但同时这些措施也存在着不足之处，如能对其进行修正完善，将更有利于发挥其管控作用。

4 现有流通规制存在的问题以及完善建议

（1）存在的问题。从表面上看，现有的法律法规等规范性文件基本上对特殊商品的流通都进行了规范，涉及经营特殊商品的主体准入、质量、市场准入、经营行为的规范等方方面面。但经研究发现存在一个很普遍的问题，就是调整某个特殊商品的众多规制之间存在不统一、不协调的地方。如酒类的规范性文件，存在着地方性法规或地方规章与部门规章不一致的地方，各地方之间对酒类流通的规范也不尽相同，如各地方性法规都对酒类的生产主体准入设定了资格和条件限制，如实行许可证制度，但审批程序不相同，有前置审批和后置审批；对酒类的流通主体准入设定条件，如实行许可证制度或备案制度，但程序上有前置和后置两种方式等等，这些不统一在实际操作中容易阻碍酒类在统一的全国大市场中流通。

（2）原因分析。以上问题的出现都是规制表现形式的位阶问题导致的。通过对这些规范性文件的梳理研究发现，当规范某个特殊商品流通的规范性文件的法律位阶较高时，即以法律或行政法规形式出现时，调整这个特殊商品的全部法律法规，包括地方性法规、部门规章和地方规章及其他规范性文件的内容就相对要协调统一；如食品、药品等特殊商品，因为规制这些特殊商品的规范性文件的最高级别是以法律形式出现的，如《食品安全法》、《药品管理法》，与其相关的法律位阶较低的规范性文件的内容就遵循了该法律规定。而当规范某个特殊商品流通的规范性文件的法律位阶较低时，则规范这个特殊商品的全部规范性文件的内容就存在很大的地方或部门差异，如前述的酒类，专门规范其流通的《酒类流通管理办法》仅为部门规章而已。

我国《立法法》规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：（1）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；（2）地方性法规与部门规章对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；（3）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

按照以上规定，对于某些特殊商品，因规范其流通的规范性文件表现形式不一致，且又没有相应的法律或行政法规，只有部门规章、地方性法规或地方规章的，就会出现同一特殊商品因各地方的法律规范内容不相同而有不同的流通制度，也就是说对这个特殊商品的法律监管是不一致的，但商品的流通市场是一个全国统一的大市场，需要统一的法律监管，因此，对于每一个特殊商品，应在在法律或至少在行政法规层面有一个统一的规定，以便于各部门制定的部门规章、各地方制定的地方性法规或地方性规章在规范内容上大体相同，提高该特殊商品的流通效率以及对它的监管效果。

（3）完善建议。为建立一个统一开放、竞争有序、高效安全的特殊商品的流通市场，保护经营者和消费者的合法权益，维护社会公共利益，保障社会经济持续健康稳定发展，有必要对每个特殊商品的流通制定一个以法律或行政法规形式出现的规范性文件，然后再由下一级别的有立法权的部门在不违反法律或行政法规的前提下，根据实际情况去制定更为详细或更具有操作性的规范性文件。当然这个立法工作是一个非常繁杂的事情，不可能一蹴而就，它需要多方面的调研、起草、论证等才能最终出台。