对烟草专卖零售许可证市场准入机制的思考

田小江

(重庆市永川区烟草专卖局，重庆 402160)

一、烟草专卖零售许可证准入机制在实践中出现的问题

(一)无证经营现象仍然存在

虽然我国对打击非法经营烟草的行为一直保持着高压的态势，但仍有一些人或因自身法律意识淡薄，或受违法行为所带来的诱人利润的驱使，闯入法律的禁区，非法进行烟草经营活动，破坏现有的烟草专卖体制。在零售市场准入机制中，这些具有破坏性的违法经营活动主要体现为无证经营行为。也就是不具有烟草管理部门按法律程序颁发的零售许可证却事实上从事烟草零售业务的行为。这种零售活动不仅逃避了烟草部门的市场准入审核，破坏了良好的市场秩序，更严重的是由于其难以通过合法的通道获得正规烟草产品，这些无证经营点很可能沦为假烟、私烟的销售渠道，进而损害消费者的身体健康和财产利益。

(二)现有许可证总量“虚高”，利用效率低

现代烟草零售终端建设是以“品牌终端”为目标的，零售市场准入机制应当以此为导向，服务于这一目标的实现。而当前许多烟草部门在践行市场准入机制过程中，零售网点分布不合理现象日益突出，主要表现为局部地区零售网点过于密集，零售许可证利用率偏低。在客源有限的情况下，这种布局方式不仅不能打开销量，还会削弱经营者的定价主动权，造成各零售户利润空间的普遍降低。“卷烟零售终端密度过大，地区卷烟经营户之间为了占有有限的市场资源相互倾轧、变相降价而引发的矛盾冲突屡见不鲜，严重地扰乱了正常的市场秩序。”［1］此外，这种不合理的布局也阻碍了烟草零售网络建设的集约化、科学化。

(三)私下受让许可证等非法市场进入方式难以有效遏制

实践中，私下受让许可证的行为仍然比较活跃，而且方式日趋隐蔽，手段也越来越多样化。其大致可分为两类:一类是为规避烟草布局规划，这些经营者通过合法的零售市场准入机制无法获得烟草零售许可，便诉诸非法的私下受让方式。另一类是在偏远地区或者农村地区，经营小商店的许可证持有人因为外出务工的需要或者年老等其他原因而将商店转手他人，许可证随同一起转让。

二、原因探析

(一)零售户法律意识淡薄，对专卖制度的有关规定认识不足

在从事无证经营和私下转让等逃避市场准入机制的人中，固然有些是知悉法律的规定却受利益的诱惑而抱着侥幸心理知法犯法的不法分子。但也不乏因对专卖制度缺少了解而越过法律红线的商户，尤其是那些不以非法盈利为目的的经营者。比如，虽无证经营少量卷烟却并未销售假烟、私烟的情形。总的来说，社会上存在两大误区:第一，在市场经济高度发达的今天，很多人误以为烟草也是普通商品，可以自由的买卖，不了解烟草专卖的有关规定。这在文化素质不高的广大农村地区，尤为严重。第二，对于烟草零售专卖许可证，部分经营者法律意识淡薄，以为证是自己办的，自己就有权处分，即使转让给他人也是自己的自由。

(二)许可证申办程序复杂，申办材料多

对市场准入机制的规避行为既有经营者自身的原因，也有现有市场准入机制本身存在的问题。按照我国《烟草专卖许可证管理办法》的规定，申请烟草专卖零售许可证应当具备的条件包括:(1)有与经营烟草制品零售业务相适应的资金;(2)有与住所相独立的固定经营场所;(3)符合当地烟草制品零售点合理布局的要求;(4)国务院烟草专卖行政主管部门规定的其他条件。单就这些条件来看，办理许可证似乎并不困难，但是由于部分地区的烟草行政部门行政服务意识不够，原本简易的烟草零售市场准入机制被严重复杂化了。首先，这些烟草主管机关并未建立起健全的公示制度，而且审核人员也大多并不履行告知义务，申请人不能一次获悉申报许可证所需的全部材料和程序，往往是今日来了缺这个文件，明日来了又缺那个文件，办理程序变得十分漫长。一个证办下来要跑多次烟草监管部门。其次，某些烟草部门出于以后执法便利等方面的考量，在材料审查时于法定审核材料之外添加了其他材料。这些不行为和乱作为的现象无疑加重了申请人的经济和时间成本。对那些收益有限，经营规模较小，或是为聚集人气而捎带经营烟草的经营户来说，这些程序显得过于繁琐，因而为了图方便，索性无证经营或私下受让许可证来规避法定的市场准入机制［2］。

(三)零售点布局方案科学性有所欠缺

烟草主管机关在制定零售点布局方案时一般都会进行大量的信息搜集工作，但由于受传统视角的束缚，这些信息搜集工作常常没有考虑到所有与烟草销售有关的社会经济因素，而且前瞻性普遍不足，再加上工作程序本身的瑕疵，搜集的信息并不能准确反映各具体区域烟草消费者的实际需求及其未来的可能变动。建立在这种信息基础上的零售点布局方案也容易衍生出各种各样的问题:烟草零售许可证需求量多的区域实际名额分配较少，这就一定程度上催化了私下转让行为的产生;实际需求量不大的区域却被分配给了较多的名额，这又导致了该地区许可证总量“虚高”，利用率低的不良现象。

(四)监管乏力

烟草主管部门强有力的市场监管是市场准入机制有效发挥作用的保障，反之监管上的乏力则会助推违法者侥幸心理的产生。当前监管工作中面临的困难和监管制度本身暴露出来的重大不足是规避市场准入机制违法行为频发的一个重要原因。

1．调查取证难度大，执法成本高

有些违反市场准入机制的行为发生在偏远地区，执法成本很高，而且违法经营者往往和周边居民有着亲密的关系，执法人员很难了解到违法事实。即使了解到了相关事实，也很难取证。还有一些违法行为手段不断升级，变得越来越隐蔽，就拿许可证的私下转让来说，很多转让人都通过联营、转租、雇佣等合法形式掩盖私下转让的事实，要举证其违法转让行为十分困难［3］。

2．专卖监管标准化水平偏低

从目前的情况来看，虽然很多烟草主管机关建立的管理体制已经基本达到了权责明确的要求，但在部门内部规范化管理和标准化水平上还是有所欠缺。这就给其工作人员留下了较大的自由处分空间。当然，在一定程度上不对工作人员进行统一要求，赋予其随机应变的处分权无可厚非，甚至还可以借此调和制度的刚性和执法的灵活性。但因为工作人员本身素质参差不齐，又加之没有有效的监管和考核机制，这种自由很容易被工作人员滥用，作为逃避职责和滥用权力的理由，进而损害监管效率和个案公平。执法人员之所以长期没有对无证经营和私下买卖许可证行为进行有效治理，同专卖监管标准化水平偏低，考核机制弹性过大有密切的关系。

3．监管协作机制不健全

监管协作机制存在的问题可以分为两块:一是烟草部门和工商、公安等部门之间的协作交流还不够畅通，比如由于欠缺统一的商事登记管理信息平台，烟草部门难以获得经营者工商登记的有关信息(经营情况、经营范围等)，为开展有针对性的监管活动提供信息支持。二是烟草部门内部各部门协作机制不健全，市场管理员、客户经理、送货员之间缺乏联系和沟通，没能形成有效的配合。

三、对优化当前机制的若干思考

(一)加强宣传教育工作

通过第二部分的原因分析可以看出有相当一部分规避市场准入机制的违法行为都是因经营者专卖法律意识不足所造成的。针对这种情况，需要加强宣传教育工作，让经营者和社会民众切实知悉专卖制度及相关法律规定，树立起自觉守法的理念，进而实现法律预防的效果。具体可从以下3个方面着手。

1．丰富宣传教育形式

以往许多烟草部门的行政人员，不注意宣传的方式方法，往往采用照本宣科的方式，机械地进行法条解读和制度宣传。不仅普通民众觉得没有吸引力，不愿参与，就连事关自己切身利益的烟草零售经营户有时也因宣教内容枯燥无味，而消极应付执法人员的宣传。未来要提高宣教工作的质量，就要丰富宣教形式，根据受众特点，不拘一格采用多样化的宣教形式和手段。比如对经营户采用寓制度于案例的方式，通过讲述在其身边实际发生的案例，不仅让其了解到的“死”规定，还让其明白制度就“活”在他周边的现实中。另外，再如在特定节日宣传和普通街头宣传中可适当添入少量文艺演出，借此吸引民众，扩大受众群。

2．扩大宣传教育范围

长期以来，对专卖制度的宣传教育主要偏向在城镇地区，农村地区尤其是偏远的农村地区常常是宣传工作的薄弱地带。而农村地区、偏远地区恰恰是法制意识欠缺的地方，正应该是法制工作的重点所在。长期的宣传教育工作的乏力使这些地区违法规避烟草零售市场准入机制的行为更加恶化，成为了破坏零售市场准入机制的重灾区。因此，未来的宣传教育工作应结合本辖区的实际情况，逐步扩大既有的宣教范围，构建起城乡统筹、区域协调的宣传教育工作体系，并配套相应的考核机制，保证宣教工作的具体落实。

3．增强宣传教育力度

现有的宣传教育力度仍然有较大的提升空间。人员配备和经费预算不变的条件下，我们可以通过创新工作方式，进一步挖掘宣教工作力度提升的潜力。比如和大专院校法学院系合作，以实践教学的方式，安排大学生到宣教系统实习或者参与宣教活动，这既为学生提供了实践的平台，又节约了烟草机关的财费人员负担，是一种双赢的合作形式。当然，在参与宣教工作之前，一定要结合具体工作需要，对他们进行面试和培训，使其具备宣教工作的能力。

(二)树立行政服务意识，切实解决办证难问题

办证难问题的根源不在市场准入机制的顶层设计，而在于部分烟草主管部门在机制具体实施时因行政服务意识不强所导致的程序冗杂化。为此，要响应十八大关于建立“服务型政府”的号召，加强行政服务意识培训和学习，并落实到具体的工作当中去。具体来说，首先要精简法定以外的申报材料，使市场准入机制恢复其本来面貌。对行政监管的加强可以通过后期监管措施的完善来跟进，而不必在准入阶段设置过多的条件;对不属于自己审核范围内的事情不要管，比如对固定经营场所的认定，只需审查是否具有固定经营场所即可，而不必审查是否改变了房屋原规划使用的用途［4］。其次是健全公示制度，通过多种渠道、多种形式、多种手段公布办理许可证所需的条件、材料、程序、时限等详细信息，方便群众查询。最后，加强“一站式”服务，凡是已经齐备所有申报材料的，尽量做到申请、审批、审核一次性完成，材料有欠缺的，一次性告知申请人所有申办所需材料，不让申请人多次往返。

(三)提高信息搜集质量，制定更趋科学的零售点布局方案

要增强零售点布局方案的科学性，关键是要提高方案制定之前信息搜集工作的质量。针对当前信息搜集工作中存在的不足，笔者觉得可从以下几个方面去改进。首先，扩大信息搜集面，全面搜集可能影响到零售点布局的各种信息，不仅包括针对现在的信息，比如当下特定地区的人口密度、经济状况、交通条件以及所服务人群的特点，还要包括面向未来的信息，比如本地区的未来城市、交通规划，使零售点布局方案具有前瞻性。其次，制定合理的信息搜集程序，加大民众参与。如切实发挥听证会的作用，充分听取利益各方的意见，避免出现信息搜集工作的漏洞。

(四)加强监管力度

1．提高执法方式的灵活性，解决调查难、取证难问题

对于困扰执法人员的举证难问题，可以从以下几点予以突破:

第一，创新违法信息搜集方式。以往烟草主管机关搜集违法信息多依赖自身执法人员，但囿于执法人员的数量不足，烟草主管部门事实上很难通过大规模的实地调查去发现隐藏在社会各个角落的违法行为。对此，我们可以借鉴公安机关的悬赏制度，提供违法行为举报热线，并结合具体案件给予举报人适当的奖励。以此调动广大人民群众同违规烟草经营行为进行斗争的积极性。

第二，加强对许可证延续申请环节的管控。以办理烟草许可证延续手续必须提供工商营业执照为契机，争取得到工商部门的支持，在规避执法机关举证义务的同时实现同等的规制效果。具体做法是根据许可证转让后，经营地址一般也会发生改变的事实，先调查出私自转让零售许可证的经营户，再和工商机关进行沟通，由工商部门出面对其擅自改变具有地址的行为作出行政处罚，然后烟草部门再做出不准予其延续申请的决定。

第三，以经营户的某些外部特征为切入点，搜集其违法转让许可证的证据。比如“外部可以从房屋所有权人、房屋使用权人、周边知情人处收集协议合同等书证和相关证人证言”［5］，进而证明其违法事实。

2．切实提高专卖监管标准化水平

第一，加强内部规范化管理。烟草监管机关要为内部各部门制定一系列标准化的管理规范，确保各项工作的开展有章可循，限制工作人员的恣意，提高行政效率，维护个案公平。

第二，提升执法人员业务素质。定期对执法人员进行业务培训，着重提高执法人员的业务知识，尤其是对“一法两例”、《烟草专卖许可证管理办法》等法律法规的理解和掌握。

第三，做好行政监督，落实责任追究。对执法各环节执法人员的工作进行多种方式、全方位的监督，比如健全投诉制度和举报制度等，“强化社会监督，调动社会舆论的积极性，对烟草行政执法加以监督，从而扩大监督的主体范围”［6］，确保执法人员按章办事。既杜绝执法懈怠，也防止执法权力的滥用。

3．健全监管协作机制

协作机制的建立要统筹好对外协作和部门内部协作两个方面。对外协作方面，要畅通信息共享，比如建立统一的工商管理信息平台，此外，还要注重凝结各机关力量，发起联合执法，比如“联合工商、公安等相关执法部门，定期开展专项整治行动”［7］。对内协作方面主要是加强各部门之间的相互交流和沟通，形成不同部门间的合力。使一部门在履行本部门职能时所获得的信息资源，能为其他部门所掌握，促进其工作的开展，最后在降低整个烟草主管机关的行政成本的同时提高行政效率。就对规避市场准入机制的违法行为的监管上来说，最主要的是要建立市场管理员、客户经理、送货员的“三员联动”机制，以强化市场管理，及时发现并规制无照经营、私下转让许可证等违法行为。

4．运用PDCA持续改进循环模型推动监管工作的改进

PDCA循环，是由美国质量管理专家戴明博士提出的质量管理方法，“包含策划、实施、检查、改进等环节”［8］，是质量管理过程中普遍遵循的一套现代化的科学程序。PDCA模型在烟草监管工作中的展开可以遵循以下路径:首先是策划环节，它体现为执法方案的确定和执法体系的构建;其次是实施阶段，在烟草监管零领域主要是指监管工作的实际开展;再次是检查，此处可以理解为考核，也就是上级对稽查大队、市场监管员落实执行计划、方案的情况进行考评，以确定目标实现情况;最后是改进阶段，就是对监管实际效果进行总结、分析，将未解决的问题投入到下一个PDCA持续改进循环模型中。在最后这个阶段，稽查大队、市场监管员应分别以周、月、季度分别为时间节点，对问题的解决情况和工作的进度以及取得的效果进行总结，然后撰写总结报告并上报部门负责人进行汇总。以此，PDCA模型不断循环，不断发现监管中的问题，并予以改进。PDCA模型和普通的工作总结、反思相比，不同的地方就在于它有一套系统严密的评价和改正机制，有量化的标准可供把握。更符合现代管理科学化、数字化、精细化的要求。国家烟草专卖局副局长李克明说:“从经验管理、传统管理到科学管理、到现代管理，这是一个过程。”而将PDCA模型这样一套科学、严密的体系引进烟草监管领域，不失为推动烟草主管机关管理现代化的一种有益尝试。

［1］ 顾海滨．卷烟零售“瘦身”将终端做精［J］．上海商业，2009(10)．

［2］ 谭鑫．关于无烟草专卖零售许可证经营行为行政处罚权的探讨［D］．湘潭:湘潭大学，2010．

［3］ 王玉．对烟草专卖零售许可证转让热的冷思考［J］．重庆与世界(学术版)，2013(12)．

［4］ 王世平．关于烟草专卖零售许可几个具体问题的探讨［J］．浙江烟草，2012(3)．

［5］ 钱丰．关于建立烟草专卖零售许可证退出机制的思考［C］//广西烟草学会2013年学术年会论文集——专卖管理篇．2013．

［6］ 周群星．我国烟草专卖执法管理中存在的问题及对策［J］．网友世界，2014(8)．

［7］ 周诗悦．浅谈如何强化和完善烟草专卖零售许可证管理［C］//广西烟草学会2013年学术年会论文集——专卖管理篇．2013．

［8］ 彭涛．浅析PDCA持续改进循环模型在基层烟草专卖市场监管中的应用［J］．经营管理者，201(1)．