论我国行政垄断的豁免制度——以我国的烟草专卖制度为例

幸 昕

(重庆市万州区烟草专卖局(分公司)，重庆 404000)

一、行政垄断豁免制度的内容

(一)行政垄断的含义

按照美国《布莱克法律大辞典》的解释，垄断是指“一个或几个私人或公司享有特权或市场优势，对某一特定的市场或贸易实施的排他性控制，或对某一特定产品的生产、销售供应的全部控制”。根据垄断产生的原因，可将垄断分为经济垄断和行政垄断。其中，经济垄断是指市场中的某些企业依托其雄厚的经济基础，设立市场的进入壁垒，从而控制消费市场和生产领域，最终导致阻碍和限制竞争的现象。而行政垄断则是由政府给予少数企业或个人排他性的拥有某种经营权利所造成的垄断。按照垄断的目的进行划分，行政垄断可以分为公益目的的行政垄断和私利目的的行政垄断［1］，公益目的的行政垄断主要出现在那些规模效益大、投资需求大、投资周期长、社会效益重要的领域，例如供水供电、石油烟草等行业。而私利目的的行政垄断则是我国某些领域中出现的滥用行政权力设置市场进入障碍的举措。

(二)我国的行政垄断豁免制度

我国现行的垄断法以列举式的方法规定了豁免制度:《中华人民共和国反垄断法》第15条对于不违反社会公共利益和限制竞争的垄断协议给予了豁免;第28条对经营者集中的豁免情形作出了规定;第55条和56条则分别规定了知识产权和农业生产中的豁免制度。不难看出，我国现行的垄断法的豁免制度主要是针对经济垄断制定的。对于行政垄断并未建立相应的豁免制度。

我国垄断法中之所以产生了行政垄断豁免的缺位，是由于在反垄断法立法之时，对于行政垄断是否应当被列入反垄断法的规制范围内有着较大争议。国际通行的反垄断法的调整范围都仅限于经济垄断，而且，就行政垄断属于体制问题还是法律问题学界也一直争执不下。针对立法时出现的争议和我国政府和职能部门利用行政权力限制竞争的严峻现实，最终通过的《中华人民共和国反垄断法》还是将行政垄断纳入了规制范围内，但只是规定了行政机关滥用行政权力排除、限制竞争的行为等显性扰乱市场竞争和秩序的行为，对于公益目的的行政垄断并未作出明确的界定。

二、行政垄断豁免制度建立的必要性:以我国的烟草专卖为例

(一)行政垄断豁免是经济法原则的必然要求

如前文所述，我国现行的反垄断法已建立了对于经济垄断的豁免规定，关于行政垄断的豁免制度尚未建立起来。但行政垄断可以划分为公益目的的行政垄断和私益目的的行政垄断，公益目的的行政垄断能够有效的减少重复投资带来的资源浪费，降低社会成本，提高社会经济福利。为其建立相应的行政垄断豁免制度也是经济法国家适度干预原则的必然要求。

适度干预是指国家在经济资助和国家统制的边界条件或者临界点上所作的一种介入状态。要求处理好协调规则刚性与自由裁量的两难抉择:既遵循规则，又不因规则的束缚而丧失对经济生活的适时回应;既承认自由裁量在国家干预中的现实必要性，又不因片面追求灵活而丧失对权力滥用的警惕。行政垄断的豁免制度的运行正是在规制政府行政权力的不当行使的前提下，发挥政府对经济干预的积极作用。通过行政垄断的禁止，保证政府干预的谨慎性，将“国家之手”的运作牢固确立在其应有的轨道之上。同时开辟行政垄断豁免的“绿色通道”。强调政府干预必须基于法律的授权，在法律规则的框架下进行干预。

(二)烟草行业的特殊性需要行政垄断的支持

首先，烟草是一种特殊的商品，具有一定的成瘾性，且会对消费者的身体健康造成一定不利的影响。据统计，中国有3．5亿烟民，占世界吸烟人口的1/3，每年大约有100万人死于香烟导致的疾病，是死于HIV/AIDS人数的30倍。到2020年，中国死于吸烟有关的人数每年将达到200万［2］。如果引入竞争，那么随之会带来香烟产量或市场销售投放量的增加，即使消费者因此可以获得价格更为低廉的香烟产品，综合消费者身体健康的因素来看，最终还是会造成整体社会福利的损失。其次，虽然香烟是一种消费弹性需求较小的商品，但仍适用反垄断法中关于产品需求与价格关系的基本理论，即消费者对香烟的需求会随着价格的上升而下降。依据《烟草专卖法》的规定，我国建立了中央和地方的两级烟草专卖体制。将卷烟、雪茄烟、烟丝、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械都列为烟草专卖品，并对其生产、销售和进出口都实施专卖管理。烟草的生产企业需经国务院烟草专卖行政部门批准从业，每年的烟草产品生产总量、销售总量也由国务院计划部门制定下达。烟叶只能由烟草公司或其委托的单位按照国家规定的收购标准、价格统一收购。烟草产品的价格需要由国务院或省级的烟草专卖行政主管机关制定。这种不完全竞争的市场环境和政府定价不可避免地会带来香烟价格的偏高，但更重要的是，这样的价格一定程度上抑制了消费的需求，减少了香烟的危害性。如果全面废止烟草专卖制度，烟草行业的高额利润会吸引大量民间资本进入该行业，短期内必然引发激烈的行业竞争，造成香烟厂商之间的“价格战”，对我国的禁烟戒烟形势带来十分消极的影响。因此，为了全面保护消费者的权益，实施烟草专卖，从整体上维持我国特种行业内的行政垄断，依然有着十分重要的现实意义。

(三)烟草专卖零售许可制度需要以行政垄断为依托

目前，我国烟草专卖品市场的销售通过商业企业批发给零售客户，再由零售客户直接交易给消费者。零售客户在这样的商业行为中追求自身的销售利润乃商品经营的基本属性。烟草商业企业以行政垄断为依托，对零售客户进行了分级管理，通过不同的级别给予不同的可售产品范围。值得一提的是，这样的市场划分并不是商业企业的任意为之，而是根据零售客户的销售量、销售金额、销售结构多方面考量的结果，这样的划分目的并非出于私营利益的考虑，在销售总量计划性的前提下，保护零售客户拥有更合适自己的经营规模，防止在唯利本性的驱使下倒买倒卖行为造成烟草专卖品的价格虚高。

三、行政垄断豁免制在我国烟草专卖中的适用与完善

综上所述，行政垄断在我国烟草行业中依然有其存在的必要性。但我国目前未对行政垄断按照目的进行区分，只是对于滥用行政权力排除、限制竞争的私利目的行政垄断采取了严格的规制。区分公益目的的行政垄断行为，为其设立相应的行政垄断豁免制度，才能真正实现经济法的社会本位追求，促进烟草业的稳步有序发展。

(一)理顺烟草专卖法与反垄断法的关系

《烟草专卖法》为现行的烟草专卖制度提供了法律依据，但这与《反垄断法》中的行政垄断相关规制从形式上看有一定的冲突，因此在尚未制定行政垄断豁免制度时，应当首先理顺烟草专卖法与反垄断法的关系，找到烟草专卖制存在及完善的法律依据。

烟草专卖法与反垄断法都是全国人大常委会制定的一般性法律，处于同一位阶。但《烟草专卖法》是专门规制烟草生产、销售、管理的特别法。反垄断法是为了预防和防止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率的一般法。因此，当一般法与特别法产生冲突时，应当优先适用特别法的规定。按照《烟草专卖法》的有关规定贯彻实施有关的烟草专卖制度。但如果在烟草经营过程中存在着行政机关和法律法规授权的具有公共事务职能的组织滥用行政权力，出于私立目的的考量，限定交易主体购买特定商品或从事其他地方保护主义行为的情形，则依然应当按照《反垄断法》的相关规定进行处罚。

《反垄断法》第7条明确规定:“依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。”因此，严格依照《烟草专卖法》运行的烟草专营专卖制度是符合反垄断法的明文规定的，应当得到国家的保护。同时，反垄断法也应当充分发挥其监督作用，保证烟草行业的正常发展和相关消费者的利益。

(二)在反垄断法中明确规定行政垄断的豁免情况

现阶段，烟草行业可以依托《烟草专卖法》的有关规定，并依据特别法优先于一般法的效力原则继续维持专营专卖的经营机制。但随着反垄断法立法技术的不断成熟，依然应当在反垄断法中针对行政垄断建立专门的豁免制度。反垄断法可以沿袭当下的立法结构，但在行政垄断规制的章节中将行政垄断根据目的不同进行区分，并以列举的方式在该章节中明确限定可以获得行政垄断豁免的行业和可以获得行政垄断豁免的行为，将其范围限定在可以列举穷尽的范围中，避免豁免制度被滥用从而架空反垄断法的规制意义。特别需要指出的是，基于行政垄断基本前提之下正确区分烟草行业的合理营销手段与私利垄断行为是下一步研究的重点。

四、结语

行政垄断是我国的特殊国情，反垄断法对这一问题积极面对，采取严厉的规制措施，是为了维护我国的经济自由与发展，追求“公平、效率、公共利益”的发展目标。但对于行政垄断，我们应当以辩证和多维度的角度去审视，对于适合我国当前国情的一些行政垄断应当为其提供制度支持，循序渐进地开展相关行业的改革。中国现行的烟草专卖制度是单行的特别法，是反垄断法的有力补充，我们应当在立法中建立相关的行政垄断豁免制度，为其提供法律的保护。

［1］ 张晨颖．反垄断法的适用与豁免——兼论我国烟草专卖制度的存与废［J］．法学，2006(7)．

［2］ 李剑．烟草业需要反垄断法吗?——烟草专卖改革的逻辑与路径［J］．当代法学，2013(5)．

［3］ 陈宝国，林仕铭．论反垄断法适用除外制度——探究我国保留烟草专卖制度的法律依据［J］．湖北经济学院学报，2006(9)．

［4］ 黄继坤．论中国烟草专卖制度改革的路径选择［J］．金融与经济，2010(9)．

［5］ 张中祥．中国烟草专卖制度的存废之争与制度创新［J］．学术论坛，2008(5)．

［6］ 龙毅．坚持中国烟草专卖制度的制度自信［J］．广西烟草，2013(7)．

［7］ 冯辉．论反垄断法与产业法在规制行政垄断中的功能组合——以烟草专卖行业为例［J］．社会科学，2011(9)．

［8］ 李昌麒．经济法学［M］．北京:法律出版社，2007．

［9］ 杨紫煊．经济法［M］．北京:北京大学出版社，高等教育出版社，2007．