构建“协防纠惩”四位一体法制监督体系——以监督烟叶流程运转为视角

刘 超

(重庆市烟草公司巫山分公司，重庆 404000)

一、引言

2012年12月4日，由工业和信息化部、卫生部、外交部、财政部、海关总署、工商总局、质检总局、烟草专卖局等8个部门组成的“烟草控制框架公约履约工作部际协调领导小组”制定印发了《中国烟草控制规划(2012～2015年)》。该规划明确提出了将以减少烟草需求和控制烟草供给为主线，这无疑为烟草行业的发展出了一道难题。众所周知，烟叶是制造香烟的原材料，是烟草行业的生命线，同样也是外界不法分子造假的工具。作对烟叶种植生产等相关事宜有监督职能的法制科，应顺应形势变化，创新监督方式，构建以“防教查纠惩”为核心的法制监督体系，减少各环节的作假、不规范造成的浪费，提高烟叶质量，让被控制了产量的烟叶充分发挥优势，使烟草行业焕发新的生命力。

二、法制工作在监督方面存在的问题

(一)监督意识淡薄，监督氛围不浓厚

主要表现在不敢监督，认为监督得罪人，对发现的错误行为不敢发表自己的看法。对领导监督怕打击报复;对同事监督怕伤了情面，损了和气，不好相处，顾虑多，监督流于形式，严重影响了法制监督的实施效果。

(二)监督手段单一，缺乏创新

大部分监督都是事后监督，事前监督缺位严重。且主动监督意识不够，过分依赖事发线索，长此以往，难以形成长效监督氛围，不利于公司的发展。

(三)监督手段不过硬，执行力低

部分法制监督员缺乏责任心，又顾虑是自己单位同事，导致文件不落实，合同不重视，该查处的没有查处，该追究责任的没有追究责任。即便是监督纠正，也仅通过教育来惩罚，起不到良好震慑效果，改后再犯，甚至一犯再犯时有发生，法制监督员的形象和威信受到了很大的影响。

三、建立“协防纠惩”四位一体监督体系

(一)协:作为法制监督部门，要正确处理几个关系，为构建监督体系奠定坚实基础

1．正确处理与生产经营部门的关系。法制科与生产经营部门均是烟草企业的重要部门，只是职能不同，相互间的工作关系应是平等的。所以法制科在开展法制监督时，不能以监督为由强加干预，更不能越俎代庖，要加强事前的沟通协调，避免对企业正常的生产经营秩序的造成妨碍;烟草其他部门负责人要切实履行“一岗双责”职责，支持、配合法制科的工作，通过例会或协调会等形式，加强对某些疑难问题的相互沟通协商，进一步提升法制监督的效果。

2．正确处理与其他综合部门的关系。要体现法制监督的力度和深度，不是仅靠法制科一己之力能办到，需要通过法制科牵头协商，检查、审计部门督办、综合科等多个部门的通力合作，相互协作，相互配合、相互支持，才能有效实现内部监督合力和效果的最大化，为推进监督制度的正确实施提供有力保障。

3．正确处理好本公司与直属单位的关系。通常情况下，法制科隶属于是市局，是受市局委派依公司规章对区县公司烟草生产、销售等环节进行法制监督，而法制人员的工资、评先由接受监督的公司负责。不免让部分法制科员工产生担忧，是否会因监督过多会影响评比职称和工作表现。事实上，这两者并不冲突，而是内在统一的。无论是对市局负责还是本公司负责，都是以监督的方式清除企业蛀虫，纠正错漏，护航烟草行业发展。所以，法制人员应本着“实事求是，公正监督”的宗旨做好自己的本职工作，认真履行赋予的职责。

4．正确处理内部监督与爱护员工的关系。要淡化监督者和被监督者之间的对立关系，及时消除可能在少数人中产生的“这是自己人在整自己人”的想法，浓化“提醒、爱护、关爱”等人文关怀，既要体现敢于监督的刚性，也要体现善于监督的柔性，让广大员工愿意接受监督，形成良好的监督氛围，更好地引导员工牢固树立“文明、实干、诚信”的工作理念，从而增强烟草行业内部约束力，提升企业整体形象，保障生产经营有序开展。

(二)防:加强对烟叶生产经营过程中易发多发问题的源头排查，达到预防的目的

对象和范围:确立重点预防的领域和环节，强化源头治理，最大限度地减少烟叶在生产经营扭转过程中的失控。一是收购环节:是否按合同收购，有无超合同、无合同收购烟叶;有无跨地区收购烟叶;有无加价收购、提级压级收购烟叶;有无内外勾结、体外循环、非法从系统外收购烟叶。二是烟叶合同签订和落实环节:核实烟叶种植户数、种植面积、种植田块、烟叶生产农用扶持物资的使用等。三是烟叶交接环节:监督检查规范烟叶工商交接行为和对烟叶工商交接等级质量。四是废弃烟叶处理环节:是否按照废弃烟叶监管对烟叶收购中碎烟、霉变烟叶集中采集，指定封存，登记入账，是否建立完备的出、入库手续台账，专人负责，是否存在严禁未经批准擅自处理的行为，是否待收购结束由县局法制部门现场监督销毁。

手段:坚持将预防手段贯穿于烟叶处理全过程。(1)事前介入。戴圣曾说:凡事豫则立，不豫则废;言前定，则不跲;事前定，则不困;行前定，则不疚;道前定，则不穷。①戴圣．《礼记·中庸》这段话描述了事前介入的重要性。对烟草行业而言，表现为加强与乡镇烟站信息的流动。各乡镇烟站负责人要加强对烟叶移栽阶段的监控，由负责称量部门对其数量、质量、品种、价格进行初步审查，然后将审查结果报送法制科备案，以便审查移栽阶段是否有违法、违规情况。利用信息管理系统发现问题，找出异常。通过预警系统与业务系统结合，查询相关数据变动情况，对可能出现的与烟农间的法律纠纷或合同纠纷应提前作好预案。(2)事中介入。法制科事前列席生产经营部门的会议。相关部门主持召开生产经营分配会议前通知法制科，对职能部门会议主持情况开展现场监察。重点督察:烟叶的处理是否按照事前公司计划的要求执行，烟叶的数量及生产加工品质与规定有无重大出入，在生产经营环节有无人员出现违规违法作业，影响公司生产经营秩序等。(3)事后反馈。制作反馈表格，加强要情收集。一张为领导调查表，定期由分管领导对生产过程中的出现的法律纠纷以及纠纷处置情况做出评价。另一张为工作人员互评表，让同科室员工匿名互相评价在生产经营烟叶中的工作表现，及时对可能或者已经出现的法律纠纷提出解决意见。以上两张表格均由法制科制作和备案，作为完善监管流程、督察烟叶合规合法运行的重要书面依据。

(三)纠:有效引入投诉机制及评估机制，加强对烟叶过程的跟踪监控，及时纠正，防范反复性问题

1．试点建立规范投诉机制。以市场经营者，消费者，企业内部工作人员的投诉检举评价为契机，试点设立与烟叶生产加工等环节相关的投诉机制，强化事中及事后监督。具体而言:(1)收集投诉线索。设立网上或实体举报箱，具体投诉受理中心设在法制科办公室。(2)限时处理。由法制监督员对投诉案件作形式审查，决定受理的，由投诉受理中心于一月内进行全面核查，并将调查结果书面答复投诉人。(3)即时纠正。针对投诉内容反映属实的，由投诉受理中心向相关部门负责人以及被投诉者本人发放纠正通知书，要求立即予以纠正，并将纠正情况予以反馈。(4)分流追责。经形式审查，初步认为投诉内容情节轻微的，由本公司直接处理，移交情况给相关领导。情节严重的，另行处理，需要由市局处理答复的，及时上报，并通知本公司领导。

2．对烟叶运行合法情况进行阶段性评估。法制监督员通过月报，季报，半年报，年报等方式将监督结果及时反馈回有关职能部门。一方面提醒全体员工对源头性倾向性问题进行防范，另一方面，根据烟叶种植、生产、加工、废弃处理表现评比优秀区站、优秀个人，对于出现法律纠纷、收购合同纠纷的，给以扣除绩效分值的惩罚。

3．加强整改跟踪制度。为了防止边改边犯、改后再犯等情况，建立台账登记制度，一事一记，并对每项整改事项进行阶段跟踪，由需要整改部门提出防范意见，法制部门制作跟踪报告，两个均保存于档案中。

(四)惩:以惩治防范为目的，进行事后分级惩戒及向事前防范转化，加强法律风险预警防控

1．区分情形予以分级处理。针对查证属实的被投诉内容，区分A、B、C三个等级，给予不同的惩戒方式。A级:初次被投诉，且情节轻微，未对公司的生产经营造成严重后果的，及时对被投诉人进行诫勉谈话，同时取消该年度评优评先资格。B级:被两次以上投诉，或初次被投诉但严重影响生产经营，给公司造成经济损失的，实行内部通报批评和扣发年度考核奖，取消评先评优和晋升资格。C级:因投诉件而牵涉出的违纪违法事件，及时通知纪检部门，启动相关司法程序，查清事实，依纪依法严肃处理。

2．将惩戒效果向事前防范转化，努力将惩戒的效果扩大化。一是定期通报。将投诉举报受理情况予以分类，每半年进行一次全公司通报，强化日常的教育引导。二是加强调研，提出法律防范策略。每年由法制监督员就当年度投诉案件受理及惩处情况进行梳理汇总，及时在公司全体大会上汇报，共同分析原因，查找在烟叶收购、运输、生产经营等环节新的法律风险点，制定相关防控措施，进一步将事后惩戒的效果向事前防范转化。

四、需要注意的问题

法制1科作为企业核心监督部门，赋予了监督权力。为了防止监督者监督缺位，还需要法制科人员强化自身认识，不断消除散漫懈怠、目中无人等不良表现。

一是强化监督意识。定期召开例会学习和研究国家局下发的相关文件和省(市局)对法制工作的新精神、新要求，树立严格规范的思想认识，更好地履行监督职责。

二是严格法制方面的考核。细化法制部门的目标考核，结合绩效管理，制定科学的考核目标，从法制部门负责人到普通员工的职责、目标、工作落实情况进行一一考核，再将创优评先和绩效工资挂钩，加强目标考核的硬性约束力。

三是主动接受监督。法制科人员要摆正心态，不能滥用监督权力，更要主动接受其他人的监督，让自己的法律知识基础和处事准则经得起考验。

五、结语

当前烟草专卖垄断制度受到的冲击越来越大，构建“协防纠惩”四位一体法制监督体系是非常必要且迫切的，其构建将是企业健康运行的强有力保证。