向改革要红利:烟草行业改革路径探究

陈 娟

(重庆市开县烟草专卖局，重庆 405400)

“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境。”面对新形势新任务，烟草行业要有新突破，唯一的途径就是通过不断地改革，完善自己。我国烟草行业的一个本质特征就是烟草专卖，即我国烟草生产、销售、进出口等均由国家垄断。并且这种垄断并不是单纯的经济垄断，而是行政垄断。基本上整个烟草行业是由行政权力在主导。事实上，正是因为有行政管理权的直接介入，我国烟草的生产经营才能够迅速地步入正轨，烟草制假售假行为才真正被有效控制。然而，面对新形势新任务，过分的行政干预使得烟草行业发展出现了较为明显的弊端，受到了社会公众的广泛质疑，改革已是势在必行。

一、烟草行业问题分析

根据《烟草专卖法》第一条规定，我国烟草行业实行专卖管理的目的是促进行业发展，维护消费者利益，保证国家财政收入。①《烟草专卖法》第一条:为实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入，制定本法。然而，随着需求拐点的临近，烟草行业在实现上述三大目标方面越加困难。

(一)行业健康发展受限

我国烟草行业行政垄断特征明显，这种体制在初期确实对烟草行业的形成与发展起到了很大的作用。然而，当烟草行业需要进一步扩大规模时，这种体制又限制了它的发展空间。烟草产业具有显著的规模经济特点，美国、日本和欧洲的卷烟行业的产业组织与市场结构都具有寡头垄断型的特征［1］。依照经济规律，在自由市场竞争之下，烟草行业的集中度会很高。因为在大型企业面前，中小企业很难存活。然而，一直以来，我国烟草市场小企业很多，多数在国家规定的最小生产规模的边缘徘徊［2］。之所以如此，在于我国烟草行业的行政垄断性质，行业发展很大程度上取决于行政意志。我国烟草专卖初衷是烟草由国家垄断，但是，地方利益的存在，使得国家垄断变成了地方垄断。由于消费税的征收对象是生产企业。哪里制造烟草制品、哪里就有消费税;哪里有消费税，哪里就有地方税收，烟草生产就成为地方税收宝库［3］。因而，各个地方纷纷在当地大力发展卷烟工业，而且为了避免与其他省份形成竞争，确保本地企业的垄断地位，往往强制要求烟草商业公司必须完成一定数量的本地烟销售任务，同时还采用限购等措施限制外来烟的进入。正是这种地方保护主义使得我国烟草生产企业数量众多，它们之间也无法通过市场竞争来达到扩大规模的作用，资源无法实现合理配置，企业创新性不足，生产质量难以提高。

(二)消费者利益保障不足

消费者的利益表现在能够以更低的价格获得更好质量的产品。然而，我国烟草行业实行的是行政权力干预下的计划经济体制，市场竞争明显不足，烟草的生产与需求方面存在脱节的现象，烟草生产并不以消费者需求为目标，供需关系明显不平衡。一方面，烟草生产企业没有自主经营权，其年度产量计划需要由烟草管理部门下达。即便一些品牌市场反映好、非常紧俏，但是因为生产计划有限，也只能按照一定比例给客户分配订单，而不可能充分予以满足。所以，市场价格一直处于一个较高的水平，消费者要么不得不付出更高昂的代价，要么只能选择放弃或改选其他品牌。另一方面，一些企业即使在品牌效应、质量等方面都更低一筹，也依然可以获得一定的生产计划，再加上地方的主推行为，还是能够通过搭售、营销等手段在销售渠道中占据较大份额的市场，从而进一步压缩了消费者的选择面。

(三)税收增长动力缺乏

一直以来，烟草税收在国家财政收入中占据着非常重要的地位。并且，近期烟草消费税又得到进一步提高。然而，必须正视的是，在需求临近拐点的时候，简单地通过提高税率并不足以保证烟草税收的可持续发展。在经过数十年的增长之后，当前烟草行业发展已经难以继续依靠外延扩张来实现了。从国家角度看，在需求量遭遇瓶颈的时候，努力通过提高品牌效益成为了必然的选择。但是，从地方利益看，尽量保有本区域税利不变才是合理的方向。事实上，地方政府的想法也并不难做到。由于烟草的盈利空间非常大，即便是规模小的卷烟生产厂，在地方支持下只要保障一定量的销售数额，在缴纳税收之后，依然会有较大的利润，远高于一般的竞争性行业。在如此优越的这种情况下，无论是地方政府还是烟草企业，都不愿意主动接受更有实力企业的兼并。所以，资源优化、品牌重组的进程并不容易实施，国家税收增长动力结构性调整也难以顺利实现。

二、烟草专卖制度改革方向选择

如习近平总书记所言，“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化”，所以改革必须要有问题意识。正是因为有了上述问题，我们才必须要继续完善我国烟草专卖制度。同时，作者认为，改革还必须有方向意识。改革必须有明确的方向，不能纯粹埋头解决某个问题而偏离了大的方向。这在价值观多元、利益冲突严重的今天，尤为重要。因此，我们在提出烟草专卖制度改革的具体措施之前，还必须明确我们改革的方向。我国许多学者指出，正是由于烟草专卖制度所带来的垄断，破坏了完全竞争市场的形成，导致了烟草行业的各种弊端。从而，解决的办法就是要废除烟草专卖制度，将烟草市场完全交由市场来调配，从而促进烟草生产经营企业之间的竞争，充分发挥看不见的手的作用［4］。并且烟草专卖在全世界也日渐式微［5］。这一看法虽然在一定程度上可以提高烟草行业的效率，促进烟草企业的蓬勃发展。但其忽视了更为重要的消费者的健康利益。笔者认为，烟草专卖制度改革的方向必须是，在维持烟草专卖制度前提下，加强市场配置作用。

首先，烟草专卖制度必须维持，完全的市场化竞争并不可取。市场关注的只是经济利益，然而法律在关注经济利益的同时，还必须关注其他的价值。有其值得重视的一个方面是，烟草制度除了要促进行业发展之外，还必须通过“控烟”来保障消费者的健康利益。完全的市场化运作无疑可以打破现在的行政垄断，吸引社会资源进入烟草行业，从而形成有效的竞争，促进行业的活力以及规模生产的实现。消费者也能够从市场竞争中获益，享受更为低价质优的商品。但是沿着这样的思路，烟草行业不仅在个体上能够形成规模经营，在整体上也将变得越来越庞大，烟草产量必然是水涨船高。这对于我国这样一个已然深受烟草危害的国家，无疑是一个难以接受的结果。国民的健康不能也不应成为经济利益的牺牲品。烟草并非普通的产业类型，它不仅要促进行业的健康发展，还要限制甚至缩小整体规模。要实现这一点就不能放任市场配置，国家必须介入。在这一意义上，维持烟草行业的垄断更具有合理性［6］。通过烟草的专营专卖，国家就可以更加有效地监管控制烟草行业的发展，就能够在维持烟草产业健康成长的同时，实现控烟的政策目标。这正是我们坚持该项制度的核心意义所在。虽然这会以牺牲消费者经济利益为代价，但这显然是必须付出的成本。

其次，在坚持烟草专卖制度下，同样可以通过市场化改革解决目前存在的问题。政府与市场皆不完美，现在很少会有国家选择政府或者市场中的一方作为其唯一的资源配置方式。在很多时候，二者可以结合使用。烟草专卖制度并不意味着市场不能发挥作用。烟草专卖制度的核心是国家控制，而国家同样可以通过市场化的手段来实现资源的更合理利用。当前烟草专卖制度之所以出现上述问题，并非是因为国家对烟草行业进行垄断经营，而是因为行政权力过分干预，造成市场严重缺乏竞争，供需关系明显失衡，小规模的卷烟工业企业在地方政府的支持下依然能够在相对封闭的环境下得以生存。故而，烟草专卖制度改革的方向不是废除国家对烟草的专卖专营，而是要进一步发挥市场在烟草资源配置中的决定性作用，通过市场化改革来打破供需错位局面。

三、烟草行业改革的具体路径

烟草行业要发展，就必须思考如何通过改革谋求红利。我国烟草专卖制度还存在诸多与行业不相适应的地方，其中最大的问题就在于行政干预的消极影响。在明确了烟草行业改革是坚持专卖制度下的市场化改革之后，就需要通过相应的具体措施来对其加以落实。

(一)改革财税体制，消除地方干预的财政动机

当前地方政府热衷于发展地方烟草企业的原因在于，烟草消费税对地方财政有着举足轻重的影响。从而，改革的目标就是尽量切断地方烟草生产与地方财政收入的关系。最为根本的办法就是取消在生产环节的征税，而提高对消费环节的税收比例。这样就能够从哪里生产哪里收税转变为哪里流通哪里收税，激励各个地方放开本地市场，促进烟草流通。当然，由于这样会对一些产烟大省财政造成较大影响，中央政府在初期应当通过一定的财政补贴弥补其缺口［7］。

(二)构建规范有序市场平台，尊重客户市场需求

烟草行业市场化改革就是要更加尊重市场规律，更加关注市场需求，最大限度地满足零售客户以及消费者的真实需求。商业公司应当如实提交客户订单，积极做好货源组织工作，尽量做到客户“要什么给什么”和“不要什么就不给什么”。同时做好客户服务工作，进一步放宽零售许可证申请条件，完善订货平台，实现多种方式订货模式互联互通，挖掘市场需求。生产企业也应当把握好市场取向原则，按照订单组织生产，从源头上解决供货不足的问题，让市场在资源配置方面起到更关键的作用。

(三)提高市场集中度，增强烟草生产企业竞争力

国家应当合理布局烟草制品生产企业的区域及规模。积极培育发展势头良好、基础扎实的企业，鼓励烟草制品生产企业强强联合。促进烟草生产阶段的有效竞争，使市场能够有效地配置生产资源，最终形成全国范围内由几家企业寡头垄断的局面［8］，通过垄断利润的提高缓解财政收入的压力。同时，加强烟草企业海外开拓力度，对销往海外的烟草制品不计入生产计划限额，并给予相应的的税收优惠。

四、结语

“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”然而，必须看到的是，烟草行业具有其特殊性，它关系的不仅仅是经济利益以及政府财政收入，更关系到国民的生命健康利益。要妥善处理二者之间的平衡，就不能放任市场配置，就必须有国家介入。因而，烟草专卖制度依然有必要维持。同时，烟草专卖制度也并不意味着要杜绝市场发挥作用。事实上，烟草专卖制度最大问题在于行政权力的过分干预。而解决的办法正是要通过专卖制度下的市场化改革来打破供需不平衡的局面。只有这样，烟草改革才能释放出真正的红利。

［1］ 王慧英．专卖制度下我国烟草产业的改革与发展［J］．上海经济研究，2009(4):27．

［2］ 李勇．寡头垄断市场结构与我国烟草产业组织效率［J］．经济理论与经济管理，2006(7):43．

［3］ 李剑．烟草业需要反垄断法吗?［J］．当代法学，2013(5):75．

［4］ 刘炼，杨翔．论废除烟草专卖制度［J］．价格与市场，2002(7):39．

［5］ 吕筱萍，杨静．从世界烟草专卖制度演变模式看我国烟草专卖制度的改革［J］．重庆工商大学学报，2006(5):7．

［6］ 张晨颖．反垄断法的适用与豁免［J］．法学，2006(7):61．

［7］ 黄继坤．论中国烟草专卖制度改革的路径选择［J］．金融与经济，2010(9):104．

［8］ 张中祥．中国烟草专卖制度的存废之争与制度创新［J］．学术论坛，2008(5):21．