自然资源资产产权的法学阐释

2015-08-15康京涛

湖南农业大学学报（社会科学版） 2015年1期

康京涛

(武汉大学法学院，湖北武汉 430072)

一、问题的提出

产权界定是一种法律行为，自然资源产权制度的演进，直接表现为相关法律制度的演进[1]。从计划经济到市场经济，中国自然资源产权制度经历了三次变革[2]，即民主革命胜利后完全的自然资源公有产权、计划经济时代的自然资源产权的无偿委托和市场经济的自然资源资产产权交易。当下中国自然资源的所有权、行政权、经营权界定仍不清晰，由此派生出两个问题：一是自然资源国家所有权主体虚置、产权主体不明确，造成自然资源过度开发利用，生态环境遭到破坏。二是自然资源流转机制不完善、市场配置作用不明显，致使自然资源使用效率低下。

伴随着社会和经济的全面发展，自然资源需求与供给矛盾日益加剧，自然资源必然向自然资源资产转化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称<决定>)把健全自然资源资产产权制度和用途管制制度列为生态文明制度体系的一项重要内容,并提出“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。健全自然资源资产产权制度，旨在明晰自然资源产权主体，让其获得自然资源利益的同时，承担起保护自然资源的责任，优化自然资源市场配置。

作为经济学与法学共同关注的问题，经济学已有研究主要围绕“自然资源产权”和“自然资源资源资产化管理”展开。关于“自然资源产权”，学者们主要基于所有权安排这一产权制度核心，深入分析自然资源产权的所有权、使用权和经营权安排，探寻自然资源产权制度的不足[3]，并提出优化自然资源产权结构、推行自然资源产权交易的市场化和实现方式多样化的改革思路。在可持续发展的背景下，有学者也提出“自然资源资源资产化管理”的构想，试图把自然资源的所有者和管理者分开，提高自然资源的效率[4]。然而，经济学者们的研究侧重于自然资源的经济价值，忽视了自然资源的生态价值。法律是社会制度中最重要的正式制度安排，产权安排则是制度安排的基础和核心[5]。有效合理的法律制度是产权界定和保护的关键。受传统物权体系影响，中国自然资源产权法律制度的设计并未将生态价值纳入，以致于法学学者们更多从公法上来探讨如何保护自然资源的生态价值。

作为生态文明领域的新名词，自然资源资产产权既强调自然资源的经济价值，也强调生态价值。健全自然资源资产产权制度，需要实现自然资源从“资源”向“资产”的转化，实现“经济权能”向“经济权能”与“生态权能”并重转化。为此，有必要厘清以下问题：自然资源资产产权的性质是什么？在法律中如何呈现？自然资源资产产权与自然资源所有权、自然资源使用权、物权及债权的关系和区别是什么？自然资源资产产权的客体、主体及其权利和义务是什么？自然资源资产产权的权能有哪些？这些问题构成了自然资源资产产权的法律规制的基本要求，笔者拟对这些问题进行分析和回答。

二、自然资源资产产权的内涵与特征

自然资源资产产权从属于产权的范畴，明确产权概念的法学意蕴是界定自然资源资产产权的逻辑起点。一般认为，现代产权经济学始于科斯，在《企业的性质》和《社会成本问题》论文中，科斯阐述了其“科斯定理”为核心的产权理论，但他并未直接解释或论述过“产权”概念的具体含义[5]。围绕科斯定律理论一直存在争论和不同解释，但是科斯定律重新探讨了实现资源有效配置的条件，把交易成本、社会成本、产权及相应法律形式等范畴纳入资源配置有效性考察的逻辑中，正是从这个意义上说，科斯既是产权理论的代表，又是法经济学的代表[6]。

经济学领域对产权有多种解释。美国学者德姆塞茨指出：“产权是一种社会工具，其重要性就在于事实上他们能帮助一个人形成与其他人进行交易的合理预期……是界定人们如何受益及如何受损，因而谁必须向谁提供补偿以使他修正人们所采取的行动[7]。美国产权学者阿尔钦认为产权是“授予特别个人某种权威的办法，利用这种权威，可以从不被禁止的使用方式中，选择任意一种对特定物品的使用方式”[8]。菲吕博腾和配杰威齐认为：“产权不是指人与物的关系,而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。”[9]德姆塞茨视产权为维护人与人之间利益的“社会的工具”；阿尔钦强调产权的“权威性”，也就是产权的排他性；而菲吕博腾和配杰威齐所谓的产权更加注重人与人之间的行为关系。虽然上述经济学家对产权界定的旨趣不同，但都提到了对“物”的使用关系。因此，可以判断，产权是在“物”的占有、使用中形成的权利。

作为一种与权利有着密切关系的概念，产权制度的研究不可能摆脱法学研究而独立存在于经济学领域。法学对产权理论的研究，最早可以追溯到古罗马时期的民法。古罗马时期的民法虽未采用“产权”这一词语，但是民法所确立的“物权”和“债权”实质上就是对物的保护，与“产权”设立的目的相同，是法学对于“产权”的表达。现代民法理论中，物权通常是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。债权是指特定人请求特定人为一定财产行为(给付)的权利。《牛津法律大辞典》在定义产权时，认为产权亦称财产所有权，是指存在于任何客体之中或之上的完全权利，它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产相关的权利”[6]。通过上述讨论，暂且不论产权是否就是财产所有权，但至少可以断定：物权、债权和产权都是围绕“物”派生的权利。

基于经济学界和法学界对于产权概念的认识，两者都承认产权是在“物”的基础上形成的权利。明确经济学的产权与法学中所有权、物权、债权、财产权之间的关系，有助于实现产权的理性建构，优化资产市场配置。笔者认为无论把产权视为财产所有权、物权还是债权[5]，都缩小了产权的外延。产权是在“物”的基础上，以“所有权”为中心派生出的权利总和。因此，笔者认为，产权是财产权，包括了物权、债权以及由此衍生出的各种具体权利的复合财产权利。产权应该是指财产所有权和与其有关的所有权、使用权、经营管理权等财产权。

自然资源资产产权则是指自然资源所有权和与其有关的财产权，包括自然资源所有权、使用权、经营管理权等财产权。与一般产权不同，自然资源资产产权是自然资源资产化后的产权。因此，自然资源资产产权呈现出以下三个不同于一般产权的特征。

第一，自然资源资产产权具有“生态性”，它在保障自然资源经济价值的同时，也强调自然资源的生态价值。十八届三中全会《决定》在明确提出“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记”的同时，也提出一个全新的概念“自然生态空间”。生态空间是生态学的概念，主要有三种不同的观点[10]：一是空间效应观点，认为生态空间是一种生物要素与环境要素相互作用与活动变化的舞台，它表现出一定的空间形态、空间分布现象和运动规律；二是空间功能观点，把生态空间描述为某种抽象空间，这种空间与特定环境要素相结合，就构成生物可利用的“资源”，它揭示了生态空间的分割占有过程：三是空间行为观点，该观点将生物自身的空间活动作为研究主体，试图从动因的角度解释生态空间异质性。生态空间是生物维持自身生存与繁衍而需要或占据的环境总和，既包括生物要素，也包括环境要素。由此可知，自然生态空间不但包括构成生态环境的自然资源，而且包括生态系统和聚居环境的环境资源，扩大了自然资源范畴，把生态资产(自然资源的生态功能价值)纳入到产权的调整范围，赋予了自然资源产权主体的生态保护责任。

第二，自然资源资产产权具有“空间性”，它是以自然资源的物理空间和生态空间构成的权利束。自然资源的物理空间是以土地为载体，衍生出水、森林、草原、矿藏、山岭、气候、生物等自然资源，呈立体分布。人们在开发、利用自然资源过程中形成的产权关系也因为自然资源的立体分布，构成了自然资源资产产权的物理“空间性”。如在地下存在着矿产开发的矿业权即探矿权和采矿权，在地表的水流中存在着取水权等，在土地上存在建设用地使用权等，在土地上的森林和草原中存在森林使用权和草原使用权等。这些权利的物理分布呈“空间性”。另外，从自然资源的生态空间来说，自然资源资产产权也呈立体分布，如自然资源资产产权权能既有《物权法》规定的物权，也有自然资源生态利用的景观权(森林景观利用权、草原景观利用权、水流景观利用权等)，还有自然资源生态的纳污功能利用权(排污权、倾废权等)。这些权利属性不同，分布于自然资源的生态空间。值得注意的是，以上讨论的自然资源资产产权的“空间性”，不同于法学界热议的“空间权”。在物权法上，空间是指土地上下一定范围的立体上的位置，对空间所享有的支配和利用的权利就是空间权[11]。空间权是一种具体的权利，而自然资源资产权是一组权利。这里所说的自然资源资产产权的“空间性”，强调自然资源资产产权的物理空间分布和生态空间分布，而非具体的“空间权”。

第三，自然资源资产产权具有“动态性”，它是“所有权—使用权—经营管理权”动态过程的组成。在这个动态过程中，自然资源资产产权是以自然资源为标的，以所有权为起点，分离出来的若干权能[12]。通过明晰产权主体，将生态保护义务纳入产权权能，形成一个动态的自然资源保护机制。另外，交易是资产的特性，如果仅把自然资源当作生产资料来看待，自然资源使用者就会追求自然资源最大的占有量，不计自然资源的后果，不考虑自然资源的使用效率，以资源占有为目的。相反，如果把自然资源当作资产来看待，资源使用者就会自觉考虑如何通过最优资源开发方式开发资源，将经济收益最大化，自然资源开发者关注的焦点也将从现金最大化转变为资产价值最大化。一旦自然资源具备资产特征，自然资源产权转变为自然资源资产产权，那将意味自然资源资产产权具有交易流转的特性，自然资源使用者就会通过各种形式进行自然资源使用权的交易，以达到自然资源资产价值的最大化。从某种意义而言，自然资源产权的可交易性，促使了自然资源开发利用的形成和发展。在一定程度上，也正是自然资源产权的可交易性，才使自然资源的开发利用得以形成和发展[13]。

三、自然资源资产产权的客体和主体

自然资源资产产权是通过资产化实现对其生态属性的保护，是在原有自然资源产权的基础上，附着了自然资源保护性利用和开发、可再生性和可持续性管护以及生态环境保护监督的权利义务内容，形成具有空间性特征、生态性特征的自然资源的生态资产的产权，其与原有自然资源产权共同构成新型的自然资源资产产权，是一种更利于自然资源可持续开发利用的产权制度。由于自然资源是一个整体性的概念，受单行自然资源的属性差异和现有立法的局限，自然资源资产产权客体和主体也呈现出复杂性。

1．自然资源资产产权的客体

毋需置疑，自然资源是自然资源产权的客体，而自然资源资产产权的客体却不能简单地认为就是自然资源。自然资源资产既包括经济属性的资产，也包括生态属性的资产。因此，从应然层面说，自然资源资产产权的客体为自然资源、自然资源所产生的环境容量。

然而，在实然层面，法律并没有将环境容量视为“物”，作为客体。事实上，也并不是所有自然资源都可以成为自然资源资产产权的客体，只有能转化为资产的自然资源才能成为其客体。自然资源要转化为资源资产，必须满足三个条件：首先是要具备稀缺性，可以为人类的越来越多需求带来供给；其次是要产生效益，这样才能使自然资源转化为资产具备经济要素；再次是要用明确的所有权，只有明晰了产权，才能实现转化[14]。因此，自然生态空间中生态系统和聚居环境的环境资源、物种、大气，还不能成为自然资源资产，不具有自然资源资产产权客体的资格。

另外，作为整体的自然资源，法律将其划分为不同的单行自然资源，如土地、水、森林、草原等，并予以立法保护。所有作为整体的自然资源，往往不是某种民事权利的客体。成为某种民事权利的客体只能是作为法律认可的个体的自然资源[15]。

综上，在法律实践中，自然资源资产产权的客体为土地、水、森林、草原、矿产、海域等，不能笼统认为是自然资源。这也在十八届三中全会《决定》得到了体现。如《决定》中提到需要统一确权的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等单行自然资源，与上述自然资源资产产权的客体契合。

2．自然资源资产产权的主体

自然资源资产产权包括自然资源所有权、使用权、经营管理权等财产权。因此，它的产权主体类型多样，在法律的授权下，国家、法人、自然人及其他组织都可以成为其主体。

在自然资源的所有权层面，国家和集体组织是自然资源资产产权的主体。《宪法》第9 条、第10条，《物权法》第46 条、第48 条，以及《土地管理法》第8 条、《森林法》第3 条、《草原法》第9条、《水法》第3 条、《矿产资源法》第3 条、《海域使用管理法》第3 条，都明确规定自然资源不能归私人所有，只能由国家或集体所有。国家拥有大部分自然资源的所有权，所有集体组织的全体成员也是自然资源资产产权的主体。

在自然资源使用权和经营管理权层面，单行自然资源法规定自然资源使用权和经营管理权的主体为“单位、个人”，实际上单位的含义非常广泛，不仅包括法人与合伙企业，还包括集体经济组织或其他组织。因此，自然资源资产产权的主体包括法人、自然人和其他组织。现有法律体系也赋予单位、个人开发利用自然资源的权利。如《物权法》第118条、《土地管理法》第9 条、《水法》第6 条、《森林法》第17 条、《草原法》第10 条和13 条、《海域使用管理法》第3 条都规定了单位或者个人的自然资源使用权。实际上，自然资源开发利用中，同一自然资源可以同时进行多项开发利用，使得多个使用权主体同时存在，也可能都是单位，也可能都是个人，还可能既有单位也有个人。由于自然资源具资产性，法律赋予自然资源使用者以自然资源标的出租、抵押、拍卖、交易的权利，即自然资源使用权的流转权，对产权主体而言这也是其经营管理权的一部分。与自然资源使用权主体一样，自然资源经营管理权也存在着产权主体的多类型并同时存在的现象。

3．主体的权利和义务

产权的“权”，是指法律上的权利，即法律赋予特定主体为一定行为或不为的资格和能力[16]。国家作为自然资源的所有者，它具有自然资源开发、利用、保护的权利和义务。这项权利与义务是国家职责赋予的，同时也是国家行政管理权的一部分，表现在民事权利上国家对自然资源资产享有占有、使用、收益和处分的权利，委托国务院来履行。根据《土地管理法》、《环境保护法》、《农业法》、《矿产资源法》、《森林法》、《水法》、《渔业法》、《海域使用管理法》等的规定，土地资源、矿产资源、林业、水利、渔业、海洋行政主管部门分别对不同自然资源的开发、利用、保护实施监督管理。没有行政部门的审批和许可，单位、自然人就无法获得该项权利。

产权经济学理论认为，有效的产权必须是权能完整的完全产权，权能不完整的产权是没有效率的[17]。完全产权是对物的全部支配权利(占有、使用、收益和处分等)。与国家不同，法人、自然人、其他组织作为自然资源资产产权的主体，它们享有自然资源的使用权、经营管理权，具体权能包括使用、收益和处分的权利。当然，这只是把“物”作为财产的一种理想状态，在实际的权能运行中，自然资源的使用者(法人、自然人、其他组织)所享有的权利是法律规范下的使用权，以及在使用过程中法律赋予它们转让、出租、抵押等经营管理权。产权作为规则，其核心功能是使主体权利与责任对称，强调使权利严格受到相应责任的约束，从而承认产权具有将外部性制度转化为内在性的可能[18]。在赋予自然资源使用权人权利的同时，要求其承担相应的义务无疑是确保自然资源使用权制度功能的必然要求。因此，法律也规定了自然资源使用者(法人、自然人、其他组织)的义务，如缴纳自然资源使用金、遵守自然资源相关法律法规、保护管理和合理利用自然资源等，其中防止自然资源遭受污染和破坏、保护自然资源的生态性，尤其应当受到自然资源资使用者的重视。另外，法律也对自然资源开发利用制定了相应的法律责任，如限期改正、没收违法所得、罚款；对单位给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任等，以规制产权主体的行为。

四、自然资源资产产权相关权利及其细分

设置自然资源资产产权权能的目标有三：一是通过理清自然资源资产产权权能体系，明晰自然资源的产权主体，规范产权主体的行为，确定其利益边界，限制其对资源的破坏。二是通过明晰产权权能，获取产权权能交易流转中的障碍，实现自然资源的高效配置。三是把生态性权能(排污权、倾废权等)纳入，实现对自然资源的生态保护。如果依据《物权法》的权利划分，这个权能体系包括单行自然资源所有权、使用权(自然资源用益物权)、他项权三大类，显然无法实现上述目标。为此，笔者从自然资源资产产权权属制度、经济属性和生态属性将自然资源资产产权的权能体系分为自然资源所有权、自然资源经济性权利和自然资源生态性权利。由于自然资源所有权与传统物权中的所有权属性一致，故在此不做讨论，只对自然资源经济性权利和生态性权利予以讨论。

1．经济性权利

经济性权利根植于自然资源的经济价值，以自然资源的用途确立。现有法律基于经济行业的自然资源类型将自然资源的经济性权利划分为矿权、水权、林权、渔业权、海域使用权、狩猎权等。这种划分比较笼统，无法与自然资源资产产权进行衔接，造成自然资源开发利用中产权主体不明晰，无法确立其利益边界，规范产权主体的行为。因此，自然资源资产产权的经济性权利需要细化，确保每一种权能必须明确。

自然资源经济性权利根据权利客体不同，可分为土地资源经济性权利、水资源经济性权利、矿产资源经济性权利、森林资源经济性权利、草原资源经济性权利、海域资源经济性权利等。每个单行自然资源的经济性权利根据单项自然资源的属性和用途又可进一步细分。如土地资源经济性权利包括划拨土地使用权、出让土地使用权、宅基地使用权、乡村企业建设用地使用权、乡村公益建设用地使用权、土地承包经营权，土地租赁权、土地借用权、耕作权、土地抵押权；水资源经济性权利包括取水权、采砂权、渔业权、水运权、水能开发利用权、旅游开发权、水资源交易权等；草原资源经济性权利包括建设用草原权、草原矿藏开采权、临时占用草原权、草原承包经营权；森林资源经济性权利包括抵押权、赠与权、租赁权等；矿产资源经济性权利包括探矿权、采矿权、抵押权、租赁权；海域资源经济性权利包括殖海域权、捕捞用海权、建设用海权、承包经营权。

2．生态性权利

自然资源的生态价值，亦称之为生态系统服务功能，是无形的比较虚的功能性的服务价值，主要表现为提供保存生物进化所需要的丰富的物种与遗传资源，太阳能，二氧化碳的固定，有机质的合成，区域气候调节，维持水及营养物质的循环，土壤的形成与保护，污染物的吸收与降解及创造物种赖以生存与繁育的条件，维持整个大气化学组分的平衡与稳定，以及由于丰富的生物多样性所形成的自然景观及其具有的美学、文化、科学、教育的价值[19]。长期以来人们只重视自然资源的经济价值，致使自然资源过度开发，造成浪费破坏现象严重。法律也一直没有将自然资源的生态价值纳入调整范畴。因此，在自然资源资产产权中设置自然资源的生态性权利具有现实意义。

目前中国法律对自然资源生态性权利既未作任何规定，也无任何限制。基于单项自然资源的生态用途，生态性权利主要包括排污权、景观权。如森林景观利用权、森林碳汇利用权、草原景观利用权、排污用海权、排污用水权等。排污权是排污者依据法律规定享有的排污权利，它消耗的是自然资源所产生的环境容量。中国虽未明确规定排污权的法律属性，但在实践中已经开始排污权交易试点，而且美国已将其纳入物权体系。景观权是人们享有自然资源景观的一种美学权利。如森林景观是指具有游览、观光、休闲等价值的森林资源，能以其对旅游者产生的吸引力为旅游业产生社会效益和经济效益[20]。由于森林景观依附于森林资源而存在，因此，森林景观的开发利用是对森林生态功能使用，森林景观权是生态性权利。

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