路权分配的法理分析

杨 铂

(中国人民公安大学 研究生院，北京 100038)

在我国现代化城市交通建设进程中，交通拥堵问题不仅成为政府的心结，还大大影响市民的出行效率。随着依法治国方略的全面贯彻，法治交通作为依法治国的重要一环，公平正义已成为道路交通发展的核心追求。根治交通问题要依靠法治，基于法理进行路权分配是解决问题的根本途径。

一、现行路权分配原则及交通现状

在空间上，小汽车占据了交通干道的绝大部分，很多城市还没有公交专用车道，小汽车可以凭借体积优势在道路中穿梭，但公交车的驾驶难度增加导致运行效率的下降。自行车、行人行驶空间狭小，机非混行更加剧了行驶危险性。在时间上，过街天桥、地下通道在实现了人车分流的同时，也使行人付出大量的时间和体力。一些复杂的大型交叉口的信号灯配时不合理，机动车的行驶需求得到了满足，但行人付出的等待时间远远大于行人的过街忍耐时限，而且分配给行人的通行时间又压缩到连身体健康的成年人都很难从容通过路口，更何况老人和小孩以及身体有残疾的人群。

我国现行的交通理念实际上是以车为本的，小轿车在路权分配中得到与其通行能力不成正比的路权，相应地，公共交通、非机动车和行人所分得的路权比例较小。在此观念下，城市交通建设主要是为小轿车考虑的，路面越来越宽，高架桥越来越多，交通越来越拥堵。这不符合交通发展的初衷，更不符合路权分配的法理。

二、路权分配的法理基础

(一) 自由主义和功利主义的冲突

交通领域中个人利益与社会利益的冲突表现为自由主义和功利主义的冲突表现。自由主义主张，社会的每一个个体都有平等的路权，都享有自主选择出行方式的权利。功利主义社会的每一个个体的出行都要符合社会的最大利益，在最大化利益面前，可以适当牺牲个体的利益。我们可以这样假设: 社会上现有的道路条件一定，在不考虑由于拥堵造成的效率损失的情况下，个体选择步行或者公共交通所创造的利益一定小于个体选择小汽车等私人交通所创造的利益，因为这里涉及汽车的购买成本和使用成本。在功利主义看来，保障私人交通可以将社会效用最大化。

功利主义的代表边沁主张，凡是能将效用最大化的事就是正确的、公正的［1］。他认为人的本性是趋利避害的，因此，在快乐和痛苦中寻求更大的快乐即更大的“善”，最大限度地提高社会的整体幸福水平就是为最多数人谋取最大的利益。在现有的交通环境下，车本位的路权分配方式在一定程度上满足了功利主义的基本思想。

自由主义主张权利是与生俱来的、不可被随意剥夺的，政府要注重对个人权利的保障，关注弱者，保护弱者，让社会的各个阶层都有受到政府平等关怀的权利，保护个人的计划和决定免受其他个人和组织的践踏。因此，社会上的每个个体都应该被尊重被看作其自身的目的，而不是实现任何目的的手段。

功利主义路权分配的弊端是，它只考虑最大限度地满足人们对于道路需求这一总量，却不考虑这一总量在个体之间是如何分配的，即功利主义将出行效率摆在第一位，只要能促进社会整体的利益，功利主义就允许不平等地对待其他出行个体，甚至牺牲他们的利益，这导致当下交通环境下行人和非机动车辆路权被严重剥夺。因此，保障个人权利是路权分配的根本原则，不能因为局部利益而牺牲个人权利。

(二) 个体正义的实现

由于城市道路通行主体复杂，不同种类的交通方式速度差较大，交通参与者的出行目的不同，因此，其对道路路权分配的需求也不尽相同。为了满足交通参与者的不同需求，城市道路路权的分配应当以公平正义为原则，既保证交通参与者享有不受侵犯的通行权，又保证他们相对安全地、高效地在城市道路上通行。这是路权分配的基本原则，也是制定《道路交通安全法》的基本目的。

平等是路权分配的出发点。德沃金在论述平等权时提出“独立意义上的平等”，即每一个公民都有受到政府平等关怀的权利，这是每个市民都应享有的最基本的权利。在社会财富的再分配上实现公正，要求政府绝不能以某些公民更值得关心或有权获得更多的关心为由分配各种利益和机会。

政府应当公正平等地对待每一个公民，不能以社会地位、财富加以区分。人与人之间具有一种独立意义上的平等，人们应具有同等的自由，而不能将某些人的自由看得特别重要，甚至为此侵犯他人的自由［2］。在分配路权上，社会成员，无论他们对出行方式的选择有什么不同，其地位应当是平等的。交通参与者，无论是行人、非机动车驾驶者，还是机动车驾驶者都享有平等的路权。权利是属于“人”的，车辆只是“人”在行使权利过程中使用的交通工具，因此，车本位的路权分配思想是错误的。就“人”来讲，每个人的权利是平等的，路权分配要追求人本位。

交通发展中利益冲突的根源在于路权分配的不公平。罗尔斯主张，每个人都拥有基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。正义不允许牺牲一些人的自由以满足其他人的幸福［3］。依据正义原则分配路权资源，既保证了行人平等享有权利，又要求他们在交通活动中自觉遵守法律规范。

实现个体的正义是对效率的根本保证。这里的效率是指道路断面上，单位时间内单位宽度的路面能够通过的最大个体数。要满足通过最大个体数，保障个人路权的实现是必不可少的，个人路权的实现与效率存在正相关关系。效率是实现正义的维度，保障正义是为了追求更大的效率。

三、基于法理的路权分配原则

(一) 在私人交通和公共交通之间，优先保障公共交通的路权

路权是属于每一名市民的，每一名市民都可以自由支配自己的出行方式。路权的分配不是按出行车辆进行分配的，而是按照出行人数进行分配的。因此，公交交通路权优先于私人交通路权，城市道路设施应当向公共交通倾斜，而对私人交通给予限制，从时间和空间上对其加以约束。

在城市交通评价中，我们可以用交通分担率来考量不同交通方式对城市发展、城市交通结构的合理性。以北京为例，北京的公交分担率可以达到50%，而小汽车的分担率在20%左右，这就意味着公共交通解决了50%出行个体的交通问题，而只有20%左右的出行人会选择私家车等私人交通。笔者认为，交通分担率可以成为路权分配的参考因素之一，分担率高的出行方式应当获得相应比例的路权，分担率低的出行方式应当适当缩减其路权，这也是公平正义的体现。各大城市应当提倡建设公交专用道，并将其打造成城市的“快车道”。从目前的交通状况来看，公交车的路权比例远远低于小汽车，公交车的运行效率也因此而大打折扣，私人交通和公共交通两败俱伤。因此，依据分担率重新分配路权，优先保障公共交通的路权，不仅符合公平正义原则，还能有效地治理交通拥堵。同时，提倡公共交通还能有效地限制空气污染，符合“美丽中国”的建设目标。

公共交通代表更多数人的利益，应当按比例获得相应的路权，这是在保障个人权利平等情况下最符合公平正义的路权分配方式。在城市道路中设立公交专用道，并根据分担率划分车道数，可以最大限度地满足城市交通通行需要。另外，要想让公共交通更具有吸引力，为城市交通分担更多的出行需求，应合理地规划公交站点，合理设计路线，并在“最后一公里”问题上，推出公交接驳服务。人性化的公交系统能够逐渐改变市民的出行观念，为我国未来的交通发展提供推动力。

(二) 在机动车与非机动车之间，优先保障非机动车路权

车本位的路权分配模式，是我国汽车市场飞速发展的必然结果。在小汽车快速增加之前，中国曾经被称为“自行车王国”，直至现在，仍有不少市民愿意骑自行车上下班和出行。但很多城市并未给自行车预留道路，这不仅扰乱了通行秩序，还增添了危险因素，导致事故率提升。另外，很多自行车道常年被机动车辆占据，成为“停车位”，自行车所享有的路权，逐渐被挤压到今天的惨状，同样，行人的路权也因此被大大地剥夺。在机动车与非机动车之间，要优先保障非机动车路权。

1.在路权分配中注重保护弱者

保护弱者是以人为本权利观的重点，也是路权分配原则的关键一环。而正如罗尔斯所言: “法律作为一个社会的制度性安排的正义性是通过扶助弱者而得到体现的”［4］。正义可以分为形式正义和实质正义，保护弱者利益是实质正义的体现，对在社会生活中处于弱势地位的一方给予人文关怀，使双方利益趋于平衡，体现、公平正义。我们不能在强调形式正义的同时，忽视对实质正义的追求。在实质正义观下，弱者的客观存在就要求为弱者提供倾斜的保护。

德沃金主张建立一种“不受那种认为他以那些处于社会底层的人的福利为代价保卫的个人的指控”的自由主义理论，即不但要强调对个人权利的保护，而且要突出对个人权利实施平等的保护。在社会生活中，要更多地表现出对那些弱者的关怀。在交通环境下，非机动车辆和行人是路权分配下的弱者，这种“弱”不单是指他们在交通环境中的地位弱，更重要的是指他们的血肉之躯直接暴露在道路上，而与被金属车身保护的机动车相比处于弱势地位。尤其是老人、儿童以及残疾人，他们的身体条件不及年轻人，面对疾驰而过的机动车，个人的生命常常处于危险状态。对于弱势群体，在路权分配上注重权利保障和公正平等的理念，为其营造良好的通行环境，以减少因处于弱势地位而造成的危险。

2.路权分配原则下的补偿机制

行人在路权分配上做出了让步，处于弱势地位，相应地，他们应当得到补偿。在基础设施建设上，政府应加大投入: 在行人过街设施方面，可以通过增设电梯等辅助装置弥补由于绕行过街天桥或者地下通道而损失的效率，可以在大型交叉口设置安全岛，方便行人二次过街; 人行道可以铺设彩色地砖改善行人出行的心情，不仅保障行人的出行尊严，还能提高政府公信力; 增加市区公园等活动区域建设，以弥补由于停车位占据而导致的生活休闲区域的减少; 增加公共自行车停放点，在提倡绿色出行的同时，保障行人出行效率，有效解决“最后一公里”问题; 通过不同交通方式的接驳、道路交通的组织、交通设施建设以及交通运营保障交通参与者在空间和时间路权上的不间断。

此外，政府在道路规划中进行路权分配还应当保障信息公开。政府信息公开是保障公民个人权利，将公民权利落到实处的基本方式，同时，完善政府信息公开还能加强政府公信力。笔者认为，路权分配的基本原则应当写入《道路交通安全法》，不仅为城市道路的规划者和建设者提供理论支撑，还可以为交通纠纷、交通事故的解决提供法律依据。今后的交通决策应该经过充分和公开的讨论、论证，只有保证每一名交通参与者都有参与讨论、决策的机会，充分保障其个人权利，尤其是相对弱势的行人和自行车主在决策中的知情权和发言权，才能逐步解决不断加剧的中国式拥堵，中国的城市交通才会呈现出一种更合理的局面。

近年来，各大城市纷纷兴建地铁，一方面，拉动了城市经济; 另一方面，方便了市民出行，缓解了地面路权分配的失衡。地铁项目虽然在一定程度上缓解了交通压力，但无论其如何发展，人们出行的“最后一公里”终究要回到地面［5］。地面的路权分配，是城市交通发展的关键所在。要汲取以往教训，基于法理进行路权分配，坚决摒弃车本位的城市规划老路，树立人本位的城市发展理念，尊重个人权利，保证路权上的正义和平等，完善法治交通，保障市民出行与生活的尊严，让每一名市民都能享受交通带给城市生活的便利。

［1］［英］杰里米·边沁．道德与立法原理导论［M］.时殷弘，译.北京:商务印书馆，2000.

［2］［美］罗纳德·德沃金．认真对待权利［M］.北京:中国大百科全书出版社，2008.

［3］鄂振辉．自然法学［M］.北京:法律出版社，2005.

［4］［美］约翰·罗尔斯．正义论［M］.北京:中国社会科学出版社，2001.

［5］张天蔚．解决中国式拥堵绕不开路权分配［N］.北京青年报，2012－10－28.