基于扩大地方财源为视角的地方税体系完善

储 涛

（安徽大学，安徽合肥 230601）

地方税体系是一国根据其社会经济条件、经济发展水平、财政支出需求、税收征管水平等，合理划分税权、科学设臵税制、明确税收征管等形成地方层级的、相互协调、相互补充的税收体系[1]。党的十八届三中全会作出深化财税体制改革决定，提出要完善地方税体系，建立事权和支出责任相适应制度。由此可以看出，国家正在着手进行中央和地方财政、税收体制改革，尤其关注地方税体系完善，在这过程中扩大地方财源成为了关键一环。

一、地方税体系历史演进

我国地方税体系的演进大体上是伴随着我国财政分权体制的发迹而逐渐呈现出来的，从我国财政分权的历史发展过程来看，古代的大部分统治者都是为了更好的巩固自己执政地位而先后采取过两种财政分权模式，一种是强调中央的财权地位而降低地方的财权地位，国家的财政大权都集中于中央，地方基本上无权支配本级财政，财政收入和支出都由中央统一配给，这在一定程度上有利于中央对地方的控制，能够起到掌控全局的效用，但这也是导致地方在税赋征收上不积极的根源所在，造成了国家财力的浪费。在这样的背景下另一种财政分权模式则应运而生，那就是采取与之相反的模式即注重地方财权而相对削弱中央的财权，在采取这种分权模式下地方拥有很大的财政支配权，因此对于税赋的征收尤为积极，但是其弊端也是显而易见，首先其不利于中央对地方的控制，容易产生地方与中央对抗的局面。其次，地方为了获得更多的财政资金而不断的加重税赋，导致苛捐杂税蔓延，不利于国家的安定。由此看来，我国古代采取的这两种财政分权模式都未能很好的解决国家财权分配。另外，纵观我国古代的两种财政分权模式，其实在大多数时间里由于统治者对于中央集权的注重以及自身对于权利的占有欲而导致第一种分权模式占据着主流地位。虽然历朝历代都要征收税赋，但实则都以中央为主导，地方几乎没有任何的话语权，而且征收的税收都进入国库，地方的日常开支全由中央统一划拨。从这个角度来看，在我国漫长的封建社会里，地方基本上没有财权，从而也就失去了地方税生存的基础，也就不存在地方税体系之说。

1949 年新中国成立至1994 年期间，中央与地方在财政方面的关系大体上以改革开放为时间节点而划分为两个阶段。第一阶段是1949 到1978 年，伴随着新中国成立，新的国家机构在中央的统一领导下开始正常运转，但是在国家百废待兴的阶段地方政府没有独立的行政地位，其仅仅作为中央的附属机构而存在于国家行政体系之中。这一地位也就必然导致与之紧密相关联的地方财权不可能自成体系，因此在这一时期也不会出现地方税体系；第二阶段是1978 到1994 年，在这一阶段地方财权得到极大扩张，各个地方所得的财政收入只需要按一个固定的比例来向中央交纳即可，剩下的财政收入由各个地方来支配，这也就类似于我国古代财政分权所采取的弱干强枝模式。这样的做法确实能在短时间内把地方的积极性充分调动起来，但与此同时我们也应该看到此时中央的财政收入必然会遭遇到一个大幅度的减少。在这期间，中央财政收入所占的“两个比重”是处在逐年下降的过程之中，这也导致了中央在实施国家宏观调控过程中出现力不从心的状况，不利于我国国民经济的健康发展。在这一时期虽有中央税与地方税的划分，但是地方在税收种类上只是拥有其中非常少的一部分，而且中央与地方在税的划分上更多的是基于行政性分权而形成的格局，在这一制度设计中更多考虑的是临时过渡性质，故而不能将此时划分状态作为地方税体系形成的标志。

1994 年分税制改革标志我国地方税体系形成，这次体制改革是中国财政史上的一件大事，具有划时代的意义，是中国为适应建设社会主义市场经济体制的现实需要而对国家财政管理体制进行的重大改革。其主要目的是为了解决我国在财政包干时期出现的中央财政收入逐年下降的问题。其基本内容是国务院1993 年发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》和2002 年国务院批转的财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》，这使真正意义上地方税体系形成[2]。但是我们也应该清楚地看到，这次分税制改革并不是从中央和地方政府各自所承担的事权作为出发点和依据来划分二者之间的财权，这也就直接导致了分税制实施二十多年来地方财政捉襟见肘的局面得不到实质性缓解，最终影响到了地方政府提供公共产品和基本公共服务职能。

从我国地方税体系演进过程来看，其大体经历了一个从无到有的过程并且正处在不断完善之中。1994 年分税制改革总体适应了当时我国的社会发展要求，但是随着时间的推移，分税制所带来的弊端也逐渐显露出来，其中最突出的是地方财政收入在减少，但地方政府的事权和支出责任却不断增多。在当前情况下要让地方政府切实履行好自己的职能，那么在地方税体系完善过程中就要更加注重对地方政府财源建设的支持力度。

二、扩大地方财源背景

1994 年分税制改革后，我国地方税体系一直在不断完善，在这过程中地方财政收入没有得到提高，而在实践中上级政府把事权向下级转移，把财权向上转移。随着我国“营改增”改革进入深水期，国家开始集中对地方债务进行控制清理，地方政府的财源正在大幅缩小。

（一）营业税改征增值税不断扩围

就目前而言，我国大陆现阶段正在积极实施结构性减税的财政举措，并且把东部城市上海作为此项政策的基础，在确保地方税收不受较大影响的前提下，果断进行了营改增改革的试点。2012 年1月1 日起，国务院决定在上海市交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点改革，拉开营改增的改革大幕[3]。2012 年年底，北京、内蒙古等八省市陆续加入营改增试点。2013 年8 月，改革从地区试点向行业试点转变，按统一规划其最快在“十二五”期间完成。

此项财政政策，是我国在权衡各项利弊的基础上所作出的改革，其不但顺应了国际通行的增值税制发展方向，而且其对我国市场经济宏观税制体系的健康发展具有重大意义。但是我们也应该看到，随着营改增深化，地方政府失去了营业税，而新的地方主体税种尚未培育确立，这必然导致地方政府财政收入的减少，在这样的背景下通过扩大地方财源的途径来完善地方税体系显得意义重大。

（二）地方债务的控制和化解清理

从最近几年来看，我国地方政府自身债务问题越来越严重，这其中尤其是以各个地方融资平台的债务以及其所带来的风险最为严重。虽然从地方债务的历史成因来看，其之所以普遍存在于地方政府之中有其一定的合理成分，但中国地方政府债务风险所带来的威胁是绝对不能忽视。2009 年，国务院发展研究中心在一个课题中指出，“中国地方政府债务风险已经超过金融风险，成为威胁中国经济安全和社会稳定的头号杀手”[4]。2013 年底审计署发布全国政府性债务审计结果，到2013 年6 月底，全国地方政府负有偿还责任债务108859.17亿元，负有担保责任债务26655.77 亿元，可能承担一定救助责任债务43393.72 亿元。

正是由于地方政府债务总量过多而且存在着巨大风险，从长远发展来看，其必将不利于我国市场经济的发展以及我国地方政府行政职能的发挥，将会引起社会的不安定因素从而动摇国家的统治根基。在这样的背景下，国家对地方政府债务的进一步发展方向也是密切关注，并开始了一系列的动作来着手对地方政府债务进行控制、化解和清理，从长远来看要解决地方债务问题，注重扩大地方财源不失为一种选择路径。

（三）地方财政收入下降

进入21 世纪，我国经济飞速发展，市场经济不断完善，这就要求地方政府提供更多更好的服务来保证经济继续良好运行，地方政府的事权也就不断增多。在事权不断增多的今天，地方政府的财权却没有得到相应的增加，反而处于下降的状态，地方政府的财权与事权二者之间没有找到平衡点。纵观分税制实施二十多年来，我国地方政府的财政收入在分税制财政管理体制改革刚实行的几年时间里是呈上升态势的，其税收增长率超过了全国税收增长率。究其原因主要是分税制极大鼓舞了地方政府征税积极性，让其有动力把以前少征收的税收征收起来，这就使得地方政府的财政收入在1994 年后的几年时间里有了一个较大幅度的增加。但是我们也应该清楚地认识到我国当时之所以进行分税制改革，其目的就是要提高中央的财政收入，想借此来扭转中央财政收入逐年下降的局面，因此这次改革从长远来看是不会直接导致地方政府财政收入逐年增加。地方政府财政收入在经历了短暂的几年增长后出现了增长放缓的局面，从总体上看地方财政收入处在不断下降之中。在这一大的背景下完善地方税体系，主要是通过扩大地方财源来使地方财政收入不断增加，从而使财权与事权相匹配并以此为基础更好的提供基本公共服务。

三、扩大地方财源的建议

（一）加快培育确立地方主体税种

在营改增背景下意味着地方财政收入缺乏稳定的财源支撑，在扩大地方财源时要加快培育确立地方主体税种。而地方税主体税种基本特征是税基不具有流动性；基于受益原则课征；税源稳定；便于地方税务机关征收。从国情出发，我国各地之间在经济、资源等方面存在差异，不宜在全国范围内确立统一的地方主体税种，要因地制宜、扬长避短的作出选择。

1.财产税

世界上划分地方税体系的大多数国家中，财产税都为地方主体税种，如加拿大、英国、澳大利亚等。法国地方政府所征收的住宅税占到地方政府总体财政70%，日本财产税占到税收40%[5]。另外，美国三级政府有各自独立的税收体系，其实施的分税制也不同于中国，其在税种设臵上没有联邦、州、地方三级政府的共享税，但三级政府各自有权就同一税源征收属于自己的税种，如州和地方政府可以同时开征财产税，美国地方政府税收收入中财产税占到近75%[6]。

在我国，财产税成为中东部地区地方主体税种具有现实可能性。2011 年，上海、重庆成为房产税试点首批城市，社科院发布的《房地产蓝皮书》建议，房产税试点在“十二五”期间应加快向全国推广，党的十八届三中全会也提出要加快房地产税立法并适时推进改革，不动产登记制度出台也为征收房产税提供了信息上支撑。从把财产税作为地方税主体税种的国家来看，房产税收入一般占财产税收入70%以上[7]。我国中东部经济发展迅速，积累了大量财富，这为财产税提供了充足税源。

2.资源税

在我国广袤的西部地区人少地多，在地理位臵、交通条件以及气候环境等因素的共同影响下，西部的经济发展水平远不如中东部地区。但西部拥有丰富的自然资源，有大量的石油、天然气以及煤炭，我国60%以上的矿产资源存在于西部地区，57%的能源资源也存在于此。资源税确立有利于把西部地区的资源优势转化为经济优势，增加西部地区财政收入，从而使得政府有更大的财力作为后盾为当地提供更多更好的公共服务，促进各区域的协调发展。

（二）完善地方税收征管体系

1994 年分税制改革是在中央财政收入下降背景下进行的，其实这次改革是为了提高中央财政收入，重点是要提高中央财政收入占全国财政收入的比重。基于这样的出发点也就导致了把收入规模小、税源分散、征收难度大的税种归为地方税，这也为地方税收的征管带来了困难。在现实中存在少征、漏征的情况，税收征管的成本也过大，这些都成为地方政府财政收入增加的障碍，要解决这个问题我们首先要通过加强我们税收征管的人员队伍建设，提高征管人员的业务素质水平，提高人员录用时的条件；其次，要加强国税和地税以及各地的地税系统之间信息的交流沟通，建立信息共享平台来提高征管效率。通过这些手段加强地方税收征管，减少少征、漏征，并且通过信息化管理来达到降低税收征管成本的目的，从而使地方财政收入增加，财源扩大。

（三）赋予地方一定税收立法权

我国是单一制国家，在税制方面实行单一税制，地方税收的管理权限十分有限，尤其是税收立法权高度集中于中央。1994 年分税制改革只是划分了税种，对于税收的管理权限并没有进行细致的划分，并未赋予地方税收立法权。这样做确实能够提高国家的宏观调控能力，增强中央对地方的管控力，但是我国地域辽阔，地区之间的经济发展水平以及税源状况各有不同，依靠中央的立法来决定征收统一的地方税种是不符合各地实际情况的。有些地方可能缺乏相应的税源亦或相应的税源太小导致征收成本过大，有些地方拥有一些具有地区特色的税源但中央立法又无法将其确立为地方税种，这都极大的打击了地方政府积极性，而赋予地方一定的税收立法权限，这样会使各地根据自身情况设臵地方税种，使得地方财源扩大，更好的发展当地经济以及提供公共产品。

完善地方税体系是一个复杂而又庞大的工程，其必将经历一段漫长的过程，而扩大地方财源，增加地方政府财政收入是其中重要的一步。我们要做好“打硬仗”的准备，要用“百尺竿头，更进一步”的劲头来促使其完善。

[1]李升.地方税体系:理论依据、现状分析、完善思路[J].财贸经济,2012,(6).

[2]朱大旗.“分税制”财政体制下中国地方税权问题的研究[J].安徽大学法律评论,2007,(2).

[3]刘剑文,王桦宇.“营改增”背景下两岸营业税制度比较及启示[N].东方早报,2013-05-28.

[4]崔军,朱志钢.中国地方政府债务治理的路径安排:清理存量、创新体制、强化监督[J].首都经济贸易大学学报,2011,(4).

[5]杨志安,郭矜.完善地方税体系培育地方性主体税种[J].税务研究,2014,(4).

[6]索一冉.国外地方税体系建设的经验及对我国的启示[J].山西财政税务专科学校学报,2013,(2).

[7]齐美荣,敖汀.确立财产税在地方税中主体地位的研究[J].扬州大学税务学院学报,2009,(1).