新预算法下地方政府债务风险防控探究

管玉萍

（临沂市罗庄区财政局 山东·临沂 276000）

一、引言

2008 年金融危机的爆发给世界经济的发展带来了重创，面对这一形势我国政府快速做出反应，并推出了总值在4 万亿元的投资计划，采取了一系列扩大内需的有效措施。各地方政府为了能够获得更多的投资项目和配套资金，通过各种途径举债。据不完全数据资料统计，各地政府的投资规模已经超过了20 万亿元。在此大背景下，各地方政府面对的横向竞争压力逐渐增加，在政绩考核的误导下不断增加预算外支出，各地政府中存在的利用体制外隐性债务收入来发展经济的事实已经基本确定，这就导致地方政府债务规模逐年增加。我国新预算法修订实施后，新预算法中允许省级地方政府发行地方债券，这也就使得地方政府的债务管理逐渐向着规范化、制度化、科学化、法制化的发展方向。与此同时，新预算法的实施，使得地方债务风险管理也迎来了新的挑战。

二、新预算法对地方政府债务的影响

我国预算法最早是于1994 年通过的，其中明确规定：除法律和国务院另有规定，否则各地方政府不能发行地方政府债券。但是，随着我国经济的不断发展和各地城镇化建设发展步伐的加快，各地方政府加大了基础设施建设的投资力度，对建设资金的需求缺口也在增加。经过多年的努力，2014 年，我国重新修订了《预算法》，其中第三十五条中明确规定：经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内通过发行地方债务的方式筹措。但是，举借债务的规模则由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。对于举借债务的用途有明确的要求，用于公益性支出，不得用于政府的经常性支出。

上述新预算法中关于允许地方政府举借债务的相关规定中可以看出：第一，限制了举借债务的主体，只能是经国务院批准的省级政府；第二，对举借债务的用途进行了限制，只能用于公益性资本支出，而不能用于地方政府部门的经常性办公或其他支出；第三，对举借债务的规模进行了限制，即：由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省政府在国务院下达的限额内进行举借债务，并将其列入到政府预算的调整方案中，再报本级人大常委会批准；第四，对举借债务的方式进行了限制，要求地方政府只能通过发行地方政府债券的形式举借债务，不能采取其他方式，地方政府更不能为任何个人与单位提供债务担保；第五，对地方政府债务风险进行了控制，地方政府举借债务必须具备偿还计划、拥有稳定的偿还资金的来源，国务院还建立了关于地方政府债务风险评估预警机制、应急处置机制、责任追究机制等。可见，上述新预算法中关于地方政府债务的规定十分详细，这样做不仅坚持了从严控制地方债务的基本原则，更促进了地方经济发展的现实要求，还从法律上对地方政府举借债务的问题进行了明确的规定。新预算法中关于地方政府债务的规定将地方政府融资行为彻底暴露在阳光下，这有利于广大社会公众、国家财政、人大等及时对地方政府的债务融资行为进行监督，有效地防范、化解、规避了地方债务风险的发生，为促进地方政府经济的发展创造了条件。

三、新预算法修改后地方债务风险控制面临的新挑战

（一）省级政府发行债务是否能够满足各市、县、乡镇的建设资金需求的挑战

就目前我国审计署公布的全国各地方政府债务总额情况来看，基本上处于可控的状态中，但是，由于地方债务的总量增速过快，地方政府债务在未来的年度内需要偿还的债务比例逐年增加。这也从另一个层面表明，地方政府债务融资的还本付息压力逐渐增加。考虑到各地方政府还在继续进行新型城镇化基础建设，资金的需求缺口仍很大，而我国新预算法中明确规定，地方政府不得以其他形式举借债务，这样一来，在短时期内面临的第一个挑战就是，地方政府债券发行量能否满足地方政府债务资金的需要。

（二）中央政府不救助原则下地方政府面临的债务风险管控挑战

为了进一步硬化预算约束，防止出现道德风险，我国国务院于2014 年9 月21 日下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出：地方政府对举借债务负有偿还的责任，中央政府不得救助。这就为地方政府的债务管理带来了挑战，例如，有的地方政府的存量债务较高，如果仅依靠本级政府来还本付息还存在一定的困难，风险隐患也增加。另外，在我国的单一制体制下各级政府如何实现债务风险的分级管控，也是目前存在的问题。

（三）地方政府投融资平台的转型和发展形成了隐性负债如何管理的挑战

《关于加强地方政府性债务管理的意见》中提出，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府的投融资平台转型和发展的重要方向就是同社会资本进行合作，即PPP模式。但是，由于PPP模式的项目一般经营期都在20-30 年，投资的金额较大、要求的技术较高，如果站在地方政府债务管理的角度，政府与社会资本合作项目中的财政补贴等就会形成新的隐性债务，这对地方政府的债务管理是一项新的挑战。

四、加强新预算法下地方政府债务风险的举措

（一）建立并完善全口径债务预算管理机制

各地方政府应在对原来债务存量甄别的基础上，再加上预算法实施后的新增债务都要纳入全口径债务预算管理中进行统一管理。简单而言就是对不同类型的地方政府债务分别纳入不同的预算管理，例如：对于在发行债券时并没有具体项目对应的应由政府统一筹划使用债务资金，对于在推行PPP项目中由政府承诺、担保所形成的隐性债务，如果并未发生支付时，应在政府预报表中单独说明。

（二）逐步建立地方财政破产制度

中央已经明确对地方债务采取不救助的原则，并再次强调谁借谁还，风险自担的基本原则。正是基于此情况，有的省级政府也对下面的市县政府的债务采取了不救助的原则。那么，面对这一问题，各市级地方政府应迅速建立地方政府财政破产制度，这也是新预算法实施后各地方政府债务管理中的必然选择。

（三）建立以中期预算管理为核心的隐性债务增长控制机制

我国已经开始于2015 年起编制3 年期的中期预算框架。它为我国地方政府加强隐性债务风险管理提供了机遇。各级政府可以利用这一契机有效地控制隐性债务的增长。由于隐性债务的特点，在编制年度预算时不能直接将其还本付息支出列入预算中，而只能是在预算报表说明中进行解释，从而无法全面的反映隐性债务的增长趋势、调整等问题。但是，三年期中期预算框架的建立以及滚动发展，将有效地控制隐性债务的增长，并对地方政府的债务风险进行化解和防范。

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