变味的土地流转

文｜《新产经》记者 王成钢 董曙光

一个个工厂盖起来，一座座建筑拔地而起，一块块耕地消失了。这是近年来，发生在农村土地上的真实写照。农村土地，是农民最有价值的资源。为了保障广大农民合法权益，国家从顶层设计上出台了“一揽子”关于农村土地新政策。

然而，当《新产经》记者在河南、河北等地调研时，一些村民却反映国家加快农村土地流转本是件好事，但在下面执行时却变了味、走了样。甚至，粮食种植面积减少了，农民合法权益也无法得到充分保障。

扭曲的征用

河南省舞阳县辛安镇茨元张村一些村民告诉《新产经》记者：“2012年2月1日，县里为了招商引资建工业项目，一下子把我们镇1084.8亩（包括杨庄村508.25亩，吴岗村215亩，茨元张村361.55亩）耕地征收了。”但是，舞阳县国土局在三个村发布的通告上却显示，征收三村土地共计505亩，而且这些土地都是国家划定的基本农田。

村民告诉记者，在征地之前镇政府和村委会干部并没有提前公告，更没有经过村民会议的讨论通过，而是在背地里拟下了征地协议，并要求被征用土地的村民于3日内领取所谓的土地补偿费。

类似的事情也发生在地处豫东平原的国家重要粮、棉、油生产基地通许县。

据当地人反映，通许县政府提出城区东扩建产业集聚区的口号，通过“以租代征”等方式，大规模“圈占”耕地上万亩。大量耕地被征占后，政府再以高价卖给一些企业建设厂房。

通许县城关镇邢岗村一胡姓村民告诉《新产经》记者：“2006年8月中旬，镇政府口头通知要征用我们村的土地建设产业集聚区，当时村民们都有意见，因此，土地征用迟迟得不到落实。镇政府和产业集聚区组织的工作人员就会分头到村民家中‘开导’，想办法让几个村民代表在《通许县工业园区土地租赁协议》上签字，而大部分村民却没有见过该协议。至于青苗费、安置补助费等则只字未提。尽管遭到村民的极力抵制，但地里的庄稼最终还是被强行毁掉了，我自家有5亩多已经出了穗的玉米也被产业集聚区的工作人员强行铲除。”

通许县在对外宣传中表示，产业集聚区规划总面积为15.5平方公里（约23250亩，记者注），由城东和城北两个工业园组成。入园企业以机电、纺织、食品、化工四大产业为主。而据当地一周姓知情人介绍，园区内部分企业生产工艺落后，设备陈旧，无法盈利。“好多已经倒闭几年了，现已成了空厂房。”知情人说。

记者在该园区的走访也证实了知情人的描述。有些企业的厂区所占土地并未完全利用，部分地块撂荒，荒草丛生，几家企业已经停产，成了空厂。更甚者，一些开发区内部分企业圈而不建，占而不用，浪费了大量土地，部分耕地被撂荒闲置。而类似的现象，在河北某县经济开发区也有出现。一个圈地300多亩并未具名的企业，四周被铁栏杆和砖墙围着，里面是一人高的荒草。据附近村民介绍，截至目前该地块已经闲置两三年了。

此外，一些地方借用新农村建设、村庄整治、危房改造、加快城镇化步伐等名目，建设别墅等房产项目，对外公开销售。在这一过程中，圈占农田、强拆强征等行为也严重损害了农民的利益。

有数据表明，中国耕地退化面积已超耕地总面积40%，但违规占地搞非农建设的现象却依然存在。

业内人士认为，近年来，一些违规、违法行为屡屡吞噬耕地面积，引发人们对于粮食安全危机的担忧。归其原因，我国现行的土地征用制度程序比较复杂，过于繁琐，强化了政府职能部门对农地管制的行政权力；很多征地程序在实践中又流于形式。过于严格复杂的征地程序进一步强化了职能部门对农用地的管制，导致了一些地方政府出现滥用征地权力进行违法寻租的行为。

新土改的突破

发生在一些地方上的土地流转乱象究其根源，可以总结为以下几点：征地范围过宽，征地权力滥用；农用地入市受严格限制；征地程序不规范；对土地财政的依赖，官员政绩考核的驱动。

为此，十八届三中全会提出，“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”

在此基础上，《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点方案》《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》等一揽子关于农村新土改政策文件相继印发，备受社会各界关注。

农村土地作为新型城镇化发展的重要支撑，土地承包经营制度改革释放红利将让亿万农民受益。

业内人士认为，预计2014年中央农村经济工作会议后将出台更加具体的措施，推动农村土地承包经营权流转和农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。

中国人民大学农发院副院长郑风田表示，目前农村土地工作应该“还权赋能”，即先把农民的财产权利确定下来，然后才有可能名正言顺地使用这些权利，使农民通过行使这些权利得到财产增值。

有专家解读，中办国办印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》），针对现实生产经营中出现的问题，用“三权分离”、两个“适度”、一份“负面清单”立下“新规”。中国社科院农村发展研究所研究员王小映表示，这是继农村土地集体经营制度之后，我国家庭联产承包责任制度的又一次重大突破。

专家认为，“三权分离”已是很大进步，但要让农民真正吃下“定心丸”，还需要加快推进土地承包经营权确权登记颁证工作，把土地承包关系用法律的形式固定下来。

《意见》首次明确适度规模经营的“度”，目的是防止出现圈地运动。“‘适度规模’一直缺少一把尺子，部分地区上一阶段打了政策擦边球，出现盲目流转、贪大求快的问题。”中央财经领导小组办公室副主任韩俊在接受媒体采访时说，发展适度规模经营，既要积极鼓励，也不能拔苗助长，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平提高相适应。

中国社科院农村所研究员张晓山认为，必须给大企业下乡设置一道“高门槛”。一是建立严格的准入制度，对工商企业长时间、大面积租赁承包耕地要有明确的上限控制，按面积实行分级备案；二是建立风险的动态监管机制，查验土地利用、合同履行等情况；三是建立风险保障金制度，防止损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善而遭受损失。

为此，《意见》一连用了4个“严禁”：严禁借土地流转之名违规搞非农建设；严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等；严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为；严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。

专家表示，《意见》明确土地流转的这些“负面清单”，划出了土地流转的禁区和高压线，对于基层政府具有一定的约束力。不过一些地方官员也表示，下一步具体怎么监管和问责仍然有待进一步完善。要防止“有禁不止”，就要完善土地管理中的执法主体和执法依据，而从目前的现状来看，这两者都还有待制度健全。

近日，中央深改组第七次会议审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。习近平总书记强调，要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。

坚守政策底线，就是要让农民在农业现代化中居于主体地位，让国家的土地改革意图得到真正体现。