行政事业单位国有资产管理规范化考评机制的构建和应用

马 姝

（西安市财政局资产处 陕西·西安）

一、行政事业单位资产管理构建规范化考评机制的必要性

1.行政事业单位资产管理的主要问题

（1）部分单位资产管理水平低，职责分工不明确，制度不健全，人员素质参差不齐，家底不清，账实、账账不符，违规违纪问题时有发生。

（2）资产管理意识淡薄，重复购置、长期闲置问题较多；资产有偿使用、处置行为不规范；资产缺乏有效整合，使用效率低下；低价出租、随意处置等现象屡禁不止，国有资产权益得不到有效维护。

（3）资产管理与预算管理脱节。一直以来，预算资金的分配、使用是财政部门关注的焦点，却往往忽视了对资产形成的监管；而单位关心的是能否购置资产及资金来源，对资产购置后的使用效益则很少顾及，资产绩效更无从谈起。

2.建立行政事业单位资产管理规范化考评机制的必要性

行政事业单位国有资产是政府履行公共服务和社会事务管理职能的基本物资保证。其资产管理水平的高低直接关系到国家经济运行效率。积极推进行政事业单位资产管理规范化考评机制，建立行之有效的资产管理规范化考评制度，对于科学分析、评价国有资产的规模、结构、效益，从源头上控制资产形成，降低单位运行成本，规范资产管理行为，提高财政资金使用效益意义重大。

（1）建立资产管理规范化考评机制是构建公共财政体系的客观需要。完善社会主义市场经济体制，构建公共财政框架，与之配套的行政事业单位资产管理规范化考评机制必不可少。深化财政体制改革，建立公共财政，就是要将财政从"重钱轻物"转向既注重资金分配又注重实物管理，从增量、存量管理脱节向二者并重过渡，这势必对原有的行政事业单位资产管理模式产生一定的冲击。资产管理规范化考评机制的实施，统一了行政事业单位国有资产配置标准，推进了资产管理与预算管理的有机结合，强化了国有资产收益管理，有效提高了部门预算编制的科学性。

（2）建立资产管理规范化考评机制是财政精细化管理的内在要求。将规范化考评引入资产管理体系，是行政事业单位国有资产管理的必然趋势，也是建设节约型政府的客观要求。通过建立资产管理规范化考评机制，可有效促进财政预算资金的合理分配，规范资产配置、使用和处置行为，加强行政事业单位资源的整合与共享共用，降低行政运行成本，提高财政资金使用效益。

（3）建立资产管理规范化考评机制能有效确保行政事业单位资产的安全完整。行政事业单位的国有资产主要来源于国家财政拨款，大多处于非竞争性领域，不直接投入生产经营活动，其用途一般属于公益性服务，不以盈利为目的。因此，确保资产的安全完整是行政事业单位资产管理的重点。鉴于目前行政事业单位国有资产在使用及管理中存在一系列问题，抓紧建立与之配套的规范化考评机制是当前刻不容缓的一项重要工作。

二、行政事业单位资产管理规范化考评机制的基本原则、内容及指标体系的确立

1.基本原则

行政事业单位资产管理规范化考评机制是监督、考核行政事业单位国有资产管理的有效手段，它是考评主体（财政部门）运用科学有效的评估方法、评价标准及量化指标，对行政事业单位资产管理体制、管理效益及信息化程度所进行的评估、比较和分析，综合评价资产使用和管理成效。其基础数据，主要来源于被考评行政事业单位的年度部门决算报表、财务报告、资产盘点表、资产清查及统计报告、资产管理信息系统等。考虑到我市行政事业单位数量多，构成复杂，为了确保国有资产管理规范化考评机制体系简单易行，可操作性强，设置上应遵循以下原则：

（1）公平与效率相结合原则。公平与效率相结合是行政事业单位资产管理规范化考评机制的基本原则。公平原则要求指标设置科学合理，考核程序严格规范，考评结果公平公开；效率原则要求考评工作可操作性强，考评结果真实有效，既有助于促进各部门加强管理，提高资产配置和使用效率，又充分调动其在规范化考评中的积极性，发挥各自优势，将考评工作引向深入。

（2）共性与个性相结合原则。为了充分反映行政事业单位资产的共同属性，便于分析、比较不同考评对象的资产管理状况，必须要设置标准统一的共性指标。但由于行业的特殊性，资产性质复杂多样，还应根据各部门特点设计相应的特性指标，以反映某类部门或专用资产的运行状况。个性指标不是共性指标的简单细化，而是要突出部门、行业的特性。

（3）定性分析和定量评价相结合原则。行政事业单位资产是各种经济资源的物质体现，具有统一的价值。它所提供的管理、服务具有非竞争性和非排他性，不以盈利为目的，产生的社会效益和经济效益往往难以用具体的数据加以衡量，单纯用定量或定性标准进行规范化考评，都会影响资产考核结果的公平、公正性。因此，规范化考评指标应遵循定性分析和定量评价相结合的原则。

（4）动态与静态相结合原则。行政事业单位资产规范化考评指标应在较长时期内保持相对稳定，不易频繁变动，但随着经济环境、政策依据、单位自身情况等的变化，指标体系也应随之调整。以静态指标反映现状，动态指标反映发展，二者结合起来考核则更为合理。

2.资产管理规范化考评的内容

实施行政事业单位国有资产规范化考评是提高资产使用效率的重要途径。该考核机制的构建除了要遵循指标设置的一般原则外，还应充分考虑我市国有资产管理现状，即要求资产规范化考评机制能全面、客观地反映我市行政事业单位资产运行绩效，具体包括：国有资产管理基础工作； 国有资产管理制度建设；国有资产管理相关制度执行情况； 国有资产配置情况； 国有资产使用情况； 国有资产处置情况； 国有资产使用效益情况； 国有资产管理信息化实施情况。

3.资产管理规范化考评的指标体系

行政事业单位资产管理规范化考评指标体系的确立是一项复杂的系统工程，也是整个考评工作的关键环节。指标的选取尽可能全面、完整，既要考虑数据的来源渠道，又要避免指标的重复计算，要尽量采用现有的评价结果，做到简单、省力，减少指标总量。

（1）资产管理体制指标以定性指标为主，主要考核单位对资产管理的重视程度和管理水平, 从管理制度和管理要求方面对使用单位作出评价, 具体分为机构设置管理、资产制度管理、资产配置管理、资产使用管理、资产处置管理、资产管理信息化等二级指标。包括考察资产管理机构是否健全，人员是否到位；资产账目设置是否齐全；资产管理各项制度是否完善；资产配置、使用、处置等各环节是否按规定履行审批程序，资产出租出借及处置收入是否及时入库；能否定期更新资产管理信息系统数据等等。

（2）资产管理效益指标以定量指标为主，主要考核单位资产管理的使用效益水平。具体分为资产配置合理指标、资产安全完好指标、资产利用效率指标等二级指标。资产配置合理指标反映行政事业单位办公用房、车辆、设备等资产总量和人均固定资产配置状况，考察单位资产配置是否超标或者不足，包括固定资产率，人均总资产、人均办公面积、人均车辆、人均通用设备占用率，购置计划执行率，固定资产增长率等三级指标。资产安全性指标反映行政事业单位固定资产完好、完整情况，包括固定资产完好率，年更新率等三级指标。资产利用效率指标反映固定资产的有效利用情况。包括资产调剂使用率，固定资产利用率，固定资产收益率等三级指标。

4.行政事业单位资产管理规范化考评职责分工及工作流程

（1）职责分工。财政部门负责制定我市行政事业单位资产管理规范化考评制度、工作方案；组织实施重大资产的规范化考评；对各单位资产的规范化考评进行监督、指导、检查；开展相应业务培训。

行政事业单位是资产管理规范化考评工作的具体实施部门，负责组织本单位及下属单位的资产管理规范化考评工作；定期向财政部门等汇报资产管理规范化考评情况；改进资产管理工作。

（2）工作流程。财政部门组织成立规范化考评机构——选定考评范围——确定考评内容——制定具体实施细则——建立评价指标体系——拟定考评工作方案——下发考评工作通知——收集数据，审核资料现场核查——打分、测算考评指标——分析评价考评结果—— 撰写考评报告。

5.行政事业单位资产管理规范化考评的应用

为了更好发挥行政事业单位国有资产管理规范化考评工作的实际效用，可通过运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对资产的使用效益、效率等进行评价，一是及时了解资产配置标准是否科学，单位年初预算安排的资产类别、数量是否合理，以便不断完善考核指标体系，将资产规范化考评结果与单位资产预算挂钩，按照资产使用效益来配置资产，调整资产购置预算，激励单位不断提高资产管理水平；二是便于对行政事业单位管理全过程进行监督、指导和控制，督促单位提高资产管理意识，将固定资产的静态管理动态化，实现资源的共享和优化配置。

对综合评价分值高，资产管理成效突出，特别是具有示范效应的单位可适度予以表彰奖励，并把好的管理经验加以宣传和推广；对资产管理水平低的单位，提出相应改进建议，并采取一定的惩罚措施，必要时可适度削减资产配置预算。

三、行政事业单位资产管理规范化考评机制的实施

1.实施步骤

（1）深入调研。2013 年年初，市财政将构建行政事业单位资产管理规范化考评机制纳入研究范围，在广泛调研基础上，收集整理相关资料，探讨研究实施的可能性。

（2）制定办法。市财政资产处负责制定行政事业单位资产管理规范化考评办法，建立国有资产管理规范化考核指标体系，拟定考评工作方案，在征求局内业务处室、相关部门及社会中介机构的意见后，进行了修订完善，力争使考评结果客观公正。

（3）组织试点。市财政选取部分有代表性的、纳入预算管理的市级行政事业单位开展资产管理规范化考评试点。

（4）考核打分。采用定性分析和定量评价相结合的方式，对考评试点单位的资产管理状况评判打分，考核和评价单位国有资产管理水平。

2.试点及成效

2013 年8 月，为进一步论证资产管理规范化考评机制实施的可行性，经过认真研究、筛选，我们分别从行政政法、农业、教科文、综合、社保、经建口等市级部门中选取10 户纳入预算管理的一级、二级单位，以单位自查，财政现场核实的方式对其2012 年度资产配置、使用管理、处置及资产管理信息系统等重点环节进行评估和量化考核。经统计，80 分以上3 户；70 分以上6 户；60 分以上1户。根据试点打分情况，并结合单位的日常管理，资产的规范化考评涵盖资产管理的主要方面，基本上反映了试点单位资产管理的实际水平。分值反馈后对试点单位触动比较大，也得到有关领导的高度重视。对综合评价规范化考评分值较低的单位，我们要求单位针对存在问题尽快整改落实，从而有助于促进单位进一步完善内部资产管理基础工作，提高管理水平。

3.根据试点情况，2015 年以后全市推开

为了不断加强西安市行政事业单位国有资产管理，促进国有资产管理工作的规范化、科学化和信息化，提高国有资产使用效益，根据2013 年试点情况，我们将考评内容、指标及分值分配比例又进行了适当调整，并在2014年扩大了试点范围，以充分论证规范化考评机制的合理性。在此基础上，从2015 年起逐步在全市范围内推行国有资产管理规范化考评机制，客观、真实地反映行政事业单位资产管理的工作效益及经济效果，督促单位进一步完善资产管理，实现资产的保值增值。