论新形势下农村普法教育

向亚克

一、深刻认识加强农村普法教育的重要意义

中共中央、国务院在《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出，要“加强农村法制建设，深入开展农村普法教育，增强农民的法制观念，提高农民依法行使权利和履行义务的自觉性”。“把农村普法教育作为推进社会主义新农村建设的重大举措加以提出，为深入开展农村普法教育工作指明了方向。我们必须深刻认识普法教育在社会主义新农村建设中所担负的艰巨使命，切实增强为社会主义新农村建设服务的责任感和紧迫感”。1朱红丽.《建设社会主义新农村要大力加强农村普法教育》[J].《决策探索》,2007年,第01期.

（一）加强农村普法教育是促进农村经济发展的重要保障

生产发展、生活宽裕，是建设社会主义新农村的根本目标。生产发展、生活宽裕，必须建立在守法经营、依法办事的前提基础上。随着市场经济的迅速发展，农村统一市场也已初步形成，农民作为市场的一个相对弱势主体，却是农村法律关系的重要主体，客观上要求农民尽快提高自身的法律素养，以适应建设社会主义新农村的要求。“如何引导农民群众守法经营、依法致富，就需要切实加强普法教育，充分发挥法制的促进和保障作用；确保农民和农村企业依法经营，公平竞争，诚实守信，依法维护农村交易安全；确保农村市场的公正有序，促进农村生产水平的提高；为促进农民持续增收，实现农村经济快速、协调发展提供良好的法治环境”2朱红丽.《建设社会主义新农村要大力加强农村普法教育》[J].《决策探索》,2007年,第01期.。

（二）加强农村普法教育是维护和促进农村和谐稳定的客观需要

和谐稳定是社会主义新农村的基本特征，也是新农村建设的基本前提。当前，随着改革开放步伐的加快，随着农村城市化建设进程的推进，由于利益的调整和再分配，各种矛盾错综复杂，而且显得尤为突出。在矛盾突出的情况下进行新农村建设，必须加强农村的稳定工作。那么，最根本的方法就是依靠法制教育和法治手段。广大农民群众只有通过学习法律知识，明确合法与违法的界限，养成自觉遵守法律的习惯，懂得依法维护自己的合法权益，主动行使法律赋予自己的各项权利，才能够有效保障农村各项活动依法有序进行，从而最大限度地防止和减少因不知法、不懂法引发的各种影响农村社会稳定事件的发生，为新农村建设创造和谐稳定的法治环境。

（三）加强农村普法教育是促进农村精神文明建设的有利措施

乡风文明是建设社会主义新农村的精神支柱。一段时期以来，在某些地方，特别是边远农村，封建迷信思想、宗族观念、邪教组织和邪教势力有所抬头，严重影响了农村的社会风气。深入开展农村普法教育，能够丰富农民群众的法律知识，帮助他们增强法治观念和提高法律素质，有利于全面提升农村的文明程度，进一步净化社会风气。

（四）加强农村普法教育是培养新型农民的迫切

要求

农民是新农村建设的主体。要加快推进新农村建设，必须培养有文化、会技术、善经营、懂法律的新型农民。社会主义新农村建设需要智力支持和人才保障，需要千方百计提高农民素质。而法律素质是建设社会主义新型农民的必备素质。通过深入持久的普法教育，使广大农民的法律知识普遍丰富，法制观念普遍增强，法律素质普遍提高；广大农民群众就能进一步树立依法自我管理的意识，进一步提高依法自我管理的能力，从而正确履行村级民主管理的责任，正确履行村级民主管理的职责，更好地担当起建设新农村的重任。‘扩大基层民主、完善村民自治、加强社会主义法制建设’的要求，国家司法部、民政部联合下发了《关于进一步加强农村基层民主法制建设的若干意见》，在全国深入开展了‘民主法治示范村’创建活动。农村民主选举更加规范，民主管理更加有序，民主决策、民主监督形式多样，有力地推动了农村基层民主法治建设的进程”4朱红丽.《建设社会主义新农村要大力加强农村普法教育》[J].《决策探索》,2007年,第01期.。

（三）农村基层各类矛盾纠纷得到有效化解，农村社会日趋稳定

（五）农村普法教育是完善政府监督的重要手段

普法教育的大力开展，促使农村广大基层干部依法决策、依法管理、依法办事的能力和水平有了明显提高，农民群众依法维护合法权益的意识和能力也大大增强。农村基层较为普遍的赡养纠纷、土地纠纷、拆迁纠纷、邻里纠纷、群体性上访矛盾等各类矛盾纠纷得到有效化解，农村社会日趋稳定。

农村普法的主要直接目的是帮助农民掌握法律，了解自己的法律权利义务，并运用法律监督政府和相关组织以维护自己的合法权益。正如毛泽东指出的“让人民来监督政府，政府才不敢松懈”3古月.《监督不忘群众》人民日报1999年10月13日。农民掌握和运用法律的水平在某种程度上有利于推动法治政府的建设与运行。

三、当前农村普法教育存在的问题

二、开展普法教育以来所取得的成果

自1985年以来，我国已经顺利实施了五个五年普法计划。特别是第五个五年普法以来，农村的普法教育进入了新的阶段，普法教育取得了一定的成效。

（一）农村广大干部群众的法律意识和法制观念进一步提高，学法、用法和依法办事的风气逐步形成

经过20多年的普法教育，以宪法为核心，以村民委员会组织法、合同法、土地承包法等和农民生产生活密切相关的法律法规都得到广泛的宣传，农民学法、用法的积极性不断高涨；自觉履行法定义务、依法维护合法权益的意识和能力大大增强；宗族械斗、大吵大闹的现象已不常见。同时，农村广大基层干部依法决策、依法管理、依法办事的能力和水平也有了明显提高。

（二）农村基层民主法治建设进一步加强

“1992年以来，‘依法治村’的活动在全国全面展开。在此基础上，为落实党的十六大关于

六个五年普法计划实施以来，我国的宪法和基本法律、部门法律得到了广泛宣传，“基本实现了由提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变，基本实现了由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变”5兰晓晖,胡冰.《新农村建设视野下农村普法教育的反思与建构》[J].老区建设,2007年,01期.，提高了社会的法制化管理水平。“两个转变，两个提高”的基本实现，反映了在我国社会主义市场经济体制不断完善的新形势下，国民素质进一步提高、依法治国进程继续推进的总体要求，反映了我国构建和谐社会和建设社会主义新农村的基础条件已初步具备。但是，农村社会成员的法律素质与机关单位和城镇社会成员的法律素质相比，还有很大差距，大多数农村社会成员的法律意识还停留在初始启蒙阶段，在很大程度上阻碍了农村基层民主法制建设进程，与构建和谐社会和建设社会主义新农村不相适应。特别是改革开放以来，农村社会成员物质生活水平显著提高，对法律文化的需求越来越多。尤其在农村承包经营、农村个体企业异军突起，农民企业家不断涌现，农村富余劳动人员不断向城市流动，农村与城市差别逐渐缩小，与外界的社会交往日渐频繁的情况下，农村社会成员渴望懂点法律知识来维护自身合法权益，防止自己在不知晓的情况下做出违法事情的心情极为迫切。但是，在普法宣传教育中，农村社会成员学到的法律知识却不多，农村的法制宣传教育并没有与农村社会成员对法律知识的需求相匹配，始终滞后于经济发展水平，满足不了农村日益增长的法律需求。

通过调查我们发现，当前农村法制宣传教育存在的问题主要表现在：

（一）农村普法对象在主观上存在一些思想误区

益受到侵害时，要么家族主义、人多势众搞强压，要么铤而走险、自以为是搞蛮干，要么干脆私了、直截了当省麻烦。这些错误思想、消极心理的存在，严重阻碍了农村普法教育的深入开展。

（二）农村普法对象在客观上存在一些不利因素

一方面是部分农村基层领导干部对普法教育缺乏正确认识。有些基层干部对农村普法教育工作不重视，把这项工作当作“软任务”来抓。认为抓法制宣传教育时间跨度长，见效慢，不如抓经济工作实在，完不完成也不会影响自己的政绩，只要把经济工作搞上去就行。他们在追求经济效益的同时，却有意无意地忽视了法制宣传教育工作对发展经济的保障作用，对加强民主政治建设，促进基层民主法制建设、构建和谐社会、建设社会主义新农村，维护社会稳定的基础性作用。在这种错误认识支配下，对普法工作采取的完全就是应付式的态度，上面有什么精神或者下了什么文件之后，再临时抱佛脚。因此，普法教育也就成了“开起会来重要，开展工作来次要，忙起来不要”6，使之成为“行在文上，在嘴上，就是不落实到行动上，形同一纸空文”7糜思许.《农村法制宣传教育的困境与对策》[J/OL].2008年7月22日；有些基层干部由于受传统权力观的影响，仍延续着过去以管理农民为主、以人治为主的思想。把普法教育当成是“听话教育”、“愚民教育”，要求农民学法就是要农民听话，只想普及与农民履行义务有关的法律条文，而对于群众参与村务管理、行使民主权利等方面的法律知识却不愿意多宣传，害怕自己的权力和威信受到挑战；有些村干部甚至认为以前村里没有抓普法教育的时候，村民还比较听话，当看到村民学习法律后懂得了用法律的武器来维护自己的合法权益后反而觉得不听话，不好管；还有少数基层干部认为，普法教育是司法行政部门的职责，理应由其抓落实。而另一方面，部分农村基层群众对普法教育也存在消极抵触思想。有些农村群众认为，学法是干部的事，农民学不学不要紧。只要按照政府要求的搞，该交的交，该做的做，就相安无事了。如果遇到麻烦，有党和政府为其撑腰，有乡村干部帮助解决，学了也没什么用；有些农村群众受传统“人治”、“宗法”思想的影响，形成自己特有并固化的"民间法则"，认为通过法律的渠道来解决问题比较繁琐，有时还不一定奏效。当自己的利

一是人员难集中、时间难落实、活动难开展。随着农村经济的多元化，农村社会成员都是独立作战，各自为政，自由活动空间较大，村委会和村民小组都无法对其进行约束、集体观念逐步淡忘，要组织农村居民集中学习法律知识存在很大困难。一方面，农村人口居住分散，通知不方便，即使通知到了，也不一定会来；另一方面，改革开发以来，农村剩余劳动力大部分外出务工，留在家里的是“九九”、“三八”、“六一”部队，即老人、妇女和儿童，都是拖儿带女的走不动或不愿走，要组织起来实在不容易。此外，在农忙时期，村民在家务农，早出晚归；农闲时，外出打工忙挣钱，很少有空闲时间来参加普法学习。这就造成了普法活动难开展，普法效果不明显的事实。二是农村基层群众文化水平普遍较低。其中，大多数中老年农民都是文盲或半文盲。即使集中起来上普法教育课，他们对于规范抽象的法律条文也听不懂，记不清，更是无法理解。另外，普法人员素质的高低也是决定普法工作能否深入开展而不流于形式的关键。笔者在走访调查中发现，农民法制宣传员兼职太多，基本是由村组干部兼任。他们的文化水平普遍不高，约90%是高中以下学历。而这些人员中，有很多本身对法律知识了解不多、理解不透。打铁还需自身硬，如果我们的普法人员对普法业务都不太熟悉，还谈什么教育别人呢？即使是宣传，那也是照本宣科，走走过场罢了。

（三）农村普法教育方法陈旧老套，形式单一

调查中发现农村的一些乡（镇）普法教育还习惯于借助行政化的手段来进行。从操作模式上看，基本上都是年初出计划、年终写总结，内容千篇一律。而并没有针对本地实际，针对不同层次和不同对象，根据不同时期和阶段的特点来制定工作计划。从宣传方式上看，依旧是沿袭传统的办专栏、播广播、贴标语、发传单等老套路，毫无创新可言。从实际行动上看，更是流于形式。有的村就在村部办公室里办一个法制宣传栏，内容常年不变；有的村简单地放几次广播，贴几条标语，简单了事；有的村干脆把普法内容印成宣传资料发下去，至于农民看不看、能不能看懂，根本就无人过问。因此，农村中“说起来容易、听起来难懂、学起来吃力、用起来不会”的普法现象也就不难理解了。

（四）农村普法工作经费缺乏

造成普法经费不足的原因主要有两方面：一方面农村普法的经费主要靠基层地方财政自筹，而农村税费改革之后，乡（镇）村两级财政可支配收入本来就少，有很多乡（镇）更是入不敷出、负债累累，村级财政自然也就更加微弱了。可想而知，真正投入到普法工作中的经费又会有多少？而另一方面，由于部分基层领导干部不重视普法工作，认为投入再多也没什么明显回报，所以在财政倾斜上自然就比较“吝啬”。因此，农村普法工作经费的缺乏，严重束缚了农村普法教育的顺利开展。

四、新形势下农村普法教育的对策建议

针对当前农村普法教育所存在的实际问题，我们今后应当加强以下几个方面的工作：

（一）采取以会代训和培训进行法制宣传，增强普法教育的针对性

按照贴近实际、贴近生活、贴近群众的“三贴近”原则，以与农民生产、生活密切相关的法律法规为重点，使广大农民主动融入普法教育，如宣传宪法、人口与计划生育法、村民委员会组织法、土地管理法、土地承包法、劳动法、种子法、合同法、婚姻法、未成年人保护法、老年人权益保护法、治安管理处罚法、道路交通安全法和信访法等。要变“我宣讲什么，农民就学什么”为“农民需要什么，就宣讲什么”，由农民“点菜”，根据群众的实际需求有的放矢的进行普法，才能调动农民的积极性，增强普法实效。农村基层每年要举办各种形式的普法培训，根据培训的对象，分类施教。一是领导干部参加学法培训、研究工作，安排法律教育的内容，党委中心组学习、干部指定学法日等形式，坚持干部带头，学有标兵；二是每年利用党员冬训班活动日组织千余名党员学习法律，接受面大，普及性强；三是集中骨干培训，采取三天、五天不同等级骨干培训，较好地落实普法任务，更好地帮助农民学法、用法教育；四是抓好企业干部、职工培训，促进依法经营和市场经济的发展，促进企业增收增效；五是推进科技示范户的培训，带动广大农户发展经济，依法勤劳致富；六是在矛盾处理过程中，结合实际，针对不同矛盾，结合有关法律，向当事人进行宣传教育。七是采取其他不同方式的培训等等，开展法制宣传教育，增强法制教育效果。

（二）运用多种手段和方法，增强普法教育的实效性

普法形式要因人而异。农村普法需要依靠农民群众的支持和参与，因此，要坚持“便民、近民、利民”的原则，采取丰富多彩的形式，把法律条文通过一些行之有效的宣传途径，变成通俗易懂的群众性语言渗透到千家万户。根据不同季节，采取形式多样的普法宣传，一是开辟法制长廊，定期开展法制宣传。可以采取灵活多样的法制宣传展板，巡回在各村和物资交流会等民间活动场所、群众密集的地方进行宣传。二是开办普法园地。要充分利用每个村村务公开栏，将其中一定版面常年用来宣传法律知识，村民们都比较关注村务公开信息，在阅览村务公开信息的同时，学习有关的法律知识能起到事半功倍的普法作用。开办普法宣传园地，便于群众观看、学习，花费少，又便于及时更换内容，是农村普法宣传的好形式。三是送法下乡，送法上门。当前大部分农民渴望学到实用法律知识，特别是发生纠纷，遇到需要用法律解决的问题.都非常需要法律的帮助。针对农民的这一实际要求，可以组织有关部门将涉及农民生产生活的法律法规和案例编成通俗易懂的小册子，可读性强的普法“三字经”、印制成普法日历画、普法扑克牌等，让农民群众一看就懂，一学就会。组织法律工作者建立法律宣传咨询点，解答有关法律方面的知识。乡镇干部、村干部、扶贫支农工作队队员要坚持走到哪里就把法律带到哪里，走到哪个农户，就把法律送进家门。特别是对少数需要重点普法的农户，做到送法到家。同时，根据地方习惯组织法制演出宣传队，发挥农民的聪明才智，自编自演，将最贴近农民实际的法律运用小品，送给农民，深受农民欢迎。四是运用标语、横幅在大街小巷、村头村尾、主要路口、人来人往的地方进行张贴、横挂。五是采取送法送书进村入户、问卷调查，根据农民群众需要，解答法律知识，发放法律宣传资料。六是以电教化教育活动为基础，制作大量的农民法制讲座系列录象VCD碟片进村入户播放，充分发挥电教化手段的作用。七是充分利用学校这一有利条件，在各中小学加强对在校学生的法制教育，培养“小小普法员”，并发挥学校在农村普法中的辐射作用，开展“小手拉大手”活动，让学生带法回家，也可以邀请家长到学校，通过举办家长会、学法讲座、观看普法展板、参加法律知识竞赛等活动，引导学生与家长互动学法，使家长受到普法教育，从而促进农村普法。

（三）采取以案释法宣传，增强普法教育的真实性

“针对农村普法教育面广量大的特点，采取以图释法、以案释法的例宣传的形式，增强农民学法的趣味性、真实性”8谢家忠.《落实科学发展观加强农村普法工作新探索》[J/OL].2008年12月22日。运用挂图、漫画在重要场所张贴、印制小册子，发放到单位、企业、学校、家庭进行宣传。同时，针对所发生的案例，逐个进行案例分析，使农民通俗易懂，体现了形象直观，让人一目了然，一看就知。并“将群众中的倾向性、苗头性、群体性矛盾与案例说法结合，以事论法、以案讲法，让群众听得懂、好理解，现场开庭、现场说法、更贴近广大群众”9谢家忠.《落实科学发展观加强农村普法工作新探索》[J/OL].2008年12月22日。针对涉及面广、运用性强的法律、通过区域性开庭，农民易接受，尤其是对蛮不讲理，又不学法接受教育，由经常违法的个别人，现场开庭，当庭宣判，强制执行，更具有说明力。为推进农村普法教育要充分发挥党校、政校、夜校、职校的作用，同时，成立普法学校，不定期安排干部、职工、农民等多方面人员进入普法学校接受教育，提高广大农民的学法自觉性。

（四）采用刊物、书籍开展普法教育，增强普法教育的灵活性

刊物、书籍是开展普法教育的基础，也是其精神之源。一是针对农村青年求知求法愿望强的特点，一方面在各图书室、阅览室、借有关法律书籍、刊物进行学习；另一方面根据各自需要购买自己所需、实用性强的法律书籍，作学法的补充。二是送法（书）下乡，编写和发放法律书籍。一方面集中发放普法教材《读本》送到家；另一方面结合本地农民实际编写常用法律100问，青少年案例教育100例等农村、农民适用的法律、法规、政策。三是“积极开展家庭学法活动，父（母）子（女）同学法、夫妻共学法、邻里之间相互学法等活动，做到自行学法与共同学法相结合，家庭学法与社会学法相结合，集中学法与个人学法相结合，推动普法教育的全面发展”10谢家忠.《落实科学发展观加强农村普法工作新探索》[J/OL].2008年12月22日。

（五）建立健全考核奖励机制，增强普法教育的监督性

要将法制宣传教育工作纳入对部门、乡镇、村（居）领导的目标责任制考核当中，做到用制度管人，用制度管事，目标明确，责任到人，定期不定期进行督查、抽查，确保农村法制宣传各项任务的落实。建立健全普法奖励机制，注重发现、培育一批各个层面、各种类型有说服力的普法典型，实行奖励，发挥典型的引路、辐射、带动作用，不断形成普法新特色、新亮点。对普法工作成绩突出的要树立典型。要建立健全农村“两委”干部的学法档案和每年一次的法律知识考试制度，并把考试成绩合格作为村级干部提拔使用的前提，不断激励和提高他们开展工作依法、遇到困难找法、解决问题靠法的新局面。

（六）逐步增加农村普法经费，增强普法教育的保障性

各级责任主体要按照“六五”普法规划确定的经费标准，把农民普法经费列入年度财政预算，切实保障经费足额到位，专款专用。对经济条件差的村镇，要进行财政倾斜，村里的普法教材经费可由县（市）、乡镇、村三级按比例承担。同时，广泛动员社会各界向农村捐赠法律书籍、光盘等，倡导各部门、各单位与村（居）结对，实行一对一的普法帮扶活动，解决农村普法教材、经费不足的问题，支援农村普法工作，确保农民普法工作能够顺利开展。同时，各级司法行政部门应着力培育农村普法骨干，进一步建立健全县、乡、村、组四级法制宣传教育网络，加强对农村普法人员的选拔使用，努力提高农村普法人员的综合素质，把他们培养成热心法制宣传、熟悉业务、作风扎实、甘于奉献的普法骨干，为农村普法工作提供强大的人才资源保障。

总之，在新的形势下，农村普法教育任重而道远。如何加强农村外出工人员的普法教育，如何进一步创新普法工作方法、完善普法工作体制等问题还有待我们在实践中去积极探索。