鄱阳湖生态经济区生态文明建设:现状、问题与对策

陶国根

(中共江西省委党校 公共管理学教研部，江西 南昌 330003)

一、鄱阳湖生态经济区生态文明建设现状

鄱阳湖生态经济区上升为国家战略以来，江西省加大了对鄱阳湖生态经济区的环境整治，鄱阳湖生态经济区生态文明建设成效显著。

(一)江西加强鄱阳湖生态经济区生态文明建设的举措

1. 大力推进重大生态工程建设。围绕鄱阳湖生态经济区生态文明建设、促进全省可持续发展，以保护“一湖清水”为重点，江西实施了以生态保护、污染治理为主要内容的6 大生态环境建设工程:城镇生活污水处理工程、工业园区污水处理工程、“一大四小”造林绿化工程、农村清洁工程、“五河一湖”水污染治理工程和长江暨鄱阳湖流域水资源保护工程。

2. 大力发展循环低碳经济。一是积极推进湖区内循环经济试点、示范。江西将永修云山经济区、鹰潭高新技术产业园区、抚北工业园区等作为省级清洁化试点园区进行清洁化改造;二是围绕“节能、降耗、减污、增效”清洁生产目标，江西发布《鄱阳湖生态经济区新型工业化专项规划》等系列文件，突出工业企业节能减排和重金属污染防治;三是根据鄱阳湖流域内自然生态特点，构建各具特色的可持续发展实验区网络体系，推动经济区内高效生态农业发展。

3. 创建生态工业园区。一是针对重点行业、敏感区域和敏感问题，集中力量抓好鄱阳湖生态经济区重点项目验收的环境监管，强化对环评审批后新建、改建、扩建项目和技术改造项目以及区域性开发建设项目的全过程监督;二是推进生态工业园建设。通过严格执行《江西省工业园区环境报告书编制导则》，按照“保护环境、发展经济，立足产业、科学规划，植树护水、绿化园区，因地制宜、形成特色”的规划原则，引导各工业园区科学规划。

4. 大力强化环境监管。一是加强鄱阳湖生态经济区内“高污染燃料禁燃区”管理，督促各地对禁燃区内已建成的使用高污染燃料的各类设施进行改造;二是加强鄱阳湖生态经济区区域环境监测。三是大力开展环鄱阳湖区域环境整治。实施最严格的水资源管理制度，规范取水许可，强化用水效率和排污口管理;针对非法采砂、非法捕捞、非法填湖、非法猎杀候鸟及破坏湿地等影响湖区生态环境安全的突出问题开展综合整治。

5. 推进自然生态环境建设。一是加快鄱阳湖自然保护区建设。江西省出台了《江西自然保护区建设与发展规划(2012—2030 年)》，明确了包括鄱阳湖生态经济区在内的全省自然保护区建设发展目标及任务;二是推进“森林城乡，绿色通道”建设。2012 年以来，在鄱阳湖生态经济区共完成造林面积94.7 万亩，完成森林抚育面积122.65 万亩;三是加大湿地资源保护力度。鄱阳湖生态经济区目前建有湿地公园16 处，其中国家级6 处，省级10 处，保护面积122.65 万亩。

(二)鄱阳湖生态经济区生态文明建设取得的成效

1. 产业转型升级取得新突破。2012 年鄱阳湖生态经济区地区生产总值7626.65 亿元，同比增长11.6%，规模以上工业增加值实现2810.85 亿元，同比增长13.8%。与经济保持稳定快速增长相比，同期鄱阳湖生态经济区综合能耗同比增长2.9%，化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四大主要环境污染新增削减量分别为1.1 万吨、0.14 万吨、1.8 万吨、2 万吨，［1］呈现出增加节能降耗的发展态势，基本上形成了新能源、新材料、光电和生物医药等为主的战略新兴产业发展格局。

2. 城乡生态环境有了新改善。鄱阳湖生态经济区推进生态示范区创建，以点带面，示范带动。目前，共创建6 个“国家级生态示范区”，59 个“国家级生态乡(镇)”，5 个“省级生态县”，170个“省级生态乡(镇)”。通过大力开展农村清洁工程示范建设，引导鄱阳湖生态经济区城乡特别是农村地区、环湖地区使用清洁能源，开展农业清洁生产，创建了一批农村清洁工程样板村、精品村。

3. 污染防治基础设施建设取得新成效。截止2012 年底，鄱阳湖生态经济区共建成县(市、区)城镇生活污水处理厂37 座，建成污水管网5778.88 公里，日处理规模151.25 万立方米;建成工业园区污水处理厂8 个，其中南昌小蓝经济技术开发区等4 个污水处理厂已验收合格并投入运行;建成垃圾处理厂8 个，生活垃圾无害化处理量214.42 万吨，生活垃圾无害化处理率72.6%。

4. 鄱阳湖水质获得新进步。通过加大对鄱阳湖流域生态环境治理，鄱阳湖水体富营养化程度有所改善，综合营养状态指数从47.3 下降到46.6，水体总氮浓度总体呈下降趋势，浓度值从1.06mg/L 下降到0.82mg/L。［1］湖体水质状况保持稳定，湖泊水质类别为Ⅲ—Ⅳ类，在平水期和丰水期湖泊水质状况基本良好，保持在Ⅲ类水水质。鄱阳湖生态经济区集中式饮用水源地水质达标率100%。

二、鄱阳湖生态经济区生态文明建设存在的问题

鄱阳湖生态经济区生态文明建设虽然取得了一定的成效，但是仍然存在着一系列问题，严重影响了鄱阳湖生态经济区战略目标的实现。

(一)土地规划、功能分区等基础工作滞后

江西省水资源管理和保护工作，土地开发和利用规划，划定湖体核心保护区、滨湖控制开发带和高效集约发展区的岸线范围等生态保护的重要基础工作，总体而言仍然进展缓慢，违法“向水面要土地”、破坏河道功能等现象仍然较为普遍地存在。如鄱阳湖生态经济区范围内38 个县 (市、区)中仅有19 个县(市、区)对各功能带进行了岸线划定和明确范围，占50%;22 个县 (市、区)对各功能带编制了规划、制定了保护措施，占57.89%。［2］同时，反映生态建设、生态产业体系、生态文明社会的绝大多数指标尚未纳入统计报表，绿色国民经济核算考评机制尚未建立，不利于引导鄱阳湖生态经济区战略规划及相关配套法规规定的许多保护措施落实到位。

(二)工业污染防治形势严峻

鄱阳湖生态经济区工业企业资源密集型特征明显，产业层次整体不高，粗放型增长方式尚未得到根本转变，这类企业排污量大，工业污水集中处理率较低，部分企业违法排污仍时有发生。一是对工业建设项目执行环评、环保“三同时”制度监督检查不够。截至2013 年8 月，工业园区有178 个建设项目未取得环评批复开工建设，占5.44%;1213 个建设项目未完成环保验收即投入生产，占41.24%。二是对高污染高排放项目从严控制不力。区内属于强制性清洁生产审核范畴的企业有150家，仅80 家开展了清洁生产审核，占53.33%;56 家通过清洁生产审核评估，占37.33%;40 家通过清洁生产审核验收，占26.67%。涉重金属污染物产排企业有118 家，仅33 家开展了清洁生产审核，占27.97%;22 家通过清洁生产审核评估，占18.64%;17 家通过清洁生产审核验收，占14.41%。［2］

(三)农业面源污染日益凸显

环湖地区农村环保基础设施建设投入低，多数乡镇无生活污水收集管网和处理设施，生活污水任意排放，生活垃圾无害化处理能力差，造成水体、土壤受到污染。尤其是规模化畜禽养殖污染问题日益突出，已经成为当前农业面源污染的主要来源。以生猪养殖为例，政府制定产业发展规划滞后，仅有16 个县市区划定、2 个县市区正在划分禁养区、限养区、非禁养区，占47.37%。环评工作开展很差，大多养殖场设计、建设不科学，环保设施简陋，粪污无害化处理率低。2012 年，鄱阳湖生态经济区共有6698 家规模化养猪场，养殖生猪2031多万头，仅有243 家进行了环评，占3.63%;96家通过了环保验收，占1.43%;398 家通过了国家减排核查认定，占5.94%;2286 家完成了废弃物贮存处理设施建设，占34.13%;1765 家完成了沼气工程建设，占26.35%;655 家实施了标准化建设，占9.78%。［2］

(四)水土保持与河湖管理工作难以到位

近年来，鄱阳湖生态经济区经济社会快速发展，开发建设项目多。由于水土保持统筹规划不够，水土流失防治监管不到位，一些地方、单位在开发建设中，水土保持方案编报率低，水保“三同时”制度落实差，不断造成新的人为水土流失，鄱阳湖泥沙淤积越来越严重，每年直接沉积的泥沙约有800 万吨。区内工业园区已开工建设项目3272 个，仅有362 个经水保审批后开工建设，占11%;在投入生产的2941 个项目中仅有399 个完成了水保验收，占13.6%。［2］此外，由于城镇化、工业化进程加快，重大基础设施和产业开发建设活动频繁，一些河湖格局发生变化，生态功能退化明显。河道采砂管理任务繁重，水上环境复杂，打击非法采砂难度大。

(五)生态补偿机制建设亟需加强

鄱阳湖生态经济区战略规划及相关配套法规对生态公益林、湿地和野生动植物保护、专业渔民等实行生态补偿作了规定，但一方面因为在源头生态补偿、湿地生态补偿等方面，国家层面还未建立相关政策，我省也只是开展了相关调研，仍未进入政策研究和制定阶段，渔民禁渔期补助办法、野生动物损害补偿办法等还未出台;同时，由于理论支撑不足、现有的统计制度难以满足数据采集需要等原因，建立和运行绿色国民经济核算体系尚需在理论、技术、制度等多个方面取得突破;再加上缺乏有力的资金保障和政策支持以及成熟的实践经验，生态补偿工作进展滞缓。生态补偿不到位，导致部分群众为了谋生酷鱼滥捕、围垦湿地等破坏性活动时有发生，湿地保护、候鸟保护等生态文明建设工作面临巨大压力。

三、推进鄱阳湖生态经济区生态文明建设的对策

生态文明建设是鄱阳湖生态经济区建设的本质要求，［3］也是江西推进生态文明先行示范区建设的关键核心。因此，必须高度重视生态文明建设在鄱阳湖生态经济区建设中的价值，切实采取积极有效措施，确保鄱阳湖生态经济区生态文明建设实现新突破，取得新成效。

(一)强化政府组织领导，建立跨区域综合协调管理机制

生态区生态文明建设是一项涉及多部门、多行业、多层次和跨地区的复杂的系统工程，不可能只依靠某个方面就得到解决，必须统筹考虑，合理布局，突出重点，分步实施，实行全流域统一规划，统一治理。从水体全流域考虑，借鉴国内外湖泊生态文明建设的成功经验，我们应围绕鄱阳湖流域建立全流域治理综合管理委员会，包括一个高层决策机构、一个执行机构和一个技术执行机构。为有效协调有关的利益，决策机构应由政府、企业及民间人士共同组成;执行机构应是经济实体，具有投资、管理的权限与责任;技术执行机构主要由各类专家组成，负责治理的技术问题。流域综合管理委员会负责整个流域的发展及治理，根据存在的主要问题进行研究分析，制定各地区、各部门的合作战略协议，规定流域各有关方面的责任与义务，并监督其实施。显然，这就需要对现有的江西省人民政府鄱阳湖生态经济区建设办公室进行进一步的改革，在理顺职能的基础上将其充实为一个包括高层决策机构、执行机构和技术执行机构的综合体负责统筹协调，以充分发挥其全流域综合协调管理职能，加强对工作落实情况的督促检查。在此基础上全省有关部门要积极主动作为，上下协作，狠抓落实，确保计划任务的如期完成。

(二)完善政策法规体系，加强政策支持和执法保障

加快落实省政府与国家部委(央企)合作协议和支持南昌发展打造核心增长极、推进九江沿江开放开发的支持政策。同时，根据流域的具体情况制定有针对性的流域防治及管理法规，加大执法力度。对流域的管理应由主要靠行政手段逐步转向法律手段，并建立起一整套行之有效的法律管理体系，保证各项工作能够做到有法可依。在此基础上，我们还应该以基层和自然保护区为重点，加强执法能力建设，在执行法规的过程中，切实做到执法必严、违法必究。一是努力提升环保信息化建设水平，切实发挥环保在线监测系统在环境监测和环境执法中的基础性作用。二是进一步加强基层环保队伍建设。以县一级为重点加强环保机构建设、队伍建设和基础设施建设，在办公人员、经费、装备上给予保障，切实提高环保执法能力。三是加强自然生态保护能力建设。建立健全自然保护区、森林公园、湿地公园管理机构，落实人员，加大投入，加强自然生态环境建设。对自然保护区、风景名胜区、森林公园内的违法建设活动坚决予以查处。

(三)以大力发展生态农业为着力点，狠抓农业面源污染防治

江西应从鄱阳湖生态经济区的基本情况、基础条件出发，本着整体协调、科学先进、勇于创新、规范可行的原则，分层次、有步骤地实施生态农业发展战略，从而使得农业长远发展的实际需求得以满足。生态农业已经成为鄱阳湖生态经济区农业的主体，通过科技、政策、管理、社会参与等多种机制创新，有利于实现农业高效健康发展，也有利于加快新农村建设的步伐。生态农业的核心在于产业化和科技创新，从而有利于保障生态环境和食品安全。对于鄱阳生态经济范围内的农业而言，我们有必要借鉴国外先进经验，限制施肥量大的农业生产活动，严禁施用高毒、高残留农药。同时，加快划定畜禽禁养区、限养区、可养区，提高规模化养殖准入门槛，新建、改建、扩建大中型养殖场都要严格执行环境影响评价制度。大力推进规模化畜禽养殖场标准化改造，鼓励和扶持采用先进的养殖工艺和粪污处理技术，实现粪污减量化、无害化和资源化。有条件的地区，特别是畜禽养殖大县，开展集中式畜禽粪便处理、有机肥料生产等示范项目建设。加强对养殖业尤其是规模化养殖场的监管，依法督促其建设废弃物处理设施，未达标排放的应当限期整改、搬迁或者关闭。

(四)健全湖区生态补偿机制

通过健全生态补偿机制，可以树立环保工作正确导向，将外在的压力转化为内在的动力，从而实现“生态要我文明”变“我要生态文明”。这就要求我们把建立健全湖区生态补偿机制作为深入贯彻实施鄱阳湖生态经济区战略规划及相关配套法规的一项重要工作抓紧抓实，具体而言，一是要加快启动鄱阳湖湿地生态补偿工作。2009 年12 月《国务院关于鄱阳湖生态经济区规划的批复》明确提出“要加强湿地保护与恢复，探索开展鄱阳湖湿地生态补偿试点”，要积极争取国家有关部门将鄱阳湖湿地作为全国首个湿地生态补偿试点，通过先行先试，建立健全湿地生态补偿机制，有效解决鄱阳湖湿地保护与群众生存发展之间矛盾。二是要早日出台鄱阳湖生态经济区渔民禁渔期补助办法。统一补助金额，规范补助程序，切实改善禁渔期渔民生活条件。对渔船燃油补贴政策实施中存在的问题，有关部门要予以研究解决，使之真正起到“减少渔民”、保护渔业资源的作用。三是要加大生态补偿资金筹集力度。为了提高生态补偿的能力，水电、旅游、矿山、水利等直接受益单位按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”原则，通过多种渠道筹集生态补偿资金。

［1］江西省环保厅.2012 年江西省环境状况公报［EB/OL］.http://www.jxepb.gov.cn/id_bshjzkgb201308191559593590/column.shtml.

［2］江西省人大环境与资源保护委员会. 关于我省贯彻实施《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》情况的调研报告［EB/OL］.http://jxrd.jxnews.com.cn/system/2014/04/25/013062780.shtml.

［3］左乐平，朱小明. 生态文明是鄱阳湖生态经济区建设的核心［J］. 江西行政学院学报，2011，13(4):69－72.