缓解民族地区二元结构问题的应对策略——以黔东南苗族侗族自治州为例

白 光 李文兴

（北京交通大学 经济管理学院，北京 100044）

我国的二元结构性问题较为突出，其中既有城乡二元问题，也有东西部二元问题。温铁军总结了新中国建立后的大量历史资料，指出从20世纪50年代起，我国颁布的一系列政策对户口迁移、粮油供应、劳动用工、社会保障等方面进行了严格的计划限制，造成了一系列的人为割裂，导致农村地区长期发展滞后，城乡差距不断扩大。[1]改革开放初期，我国农村家庭人年均纯收入为133.6元，与此同时，城镇居民可支配收入为343.4元，从那时起，城乡二元结构已初步形成。改革开放之后，因东部地区具备地缘优势，且经济基础相对较好，在相关政策扶持下成为我国经济发展的重心；而西部地区因自然条件限制、经济基础薄弱等原因，在马太效应之下与东部的差距日益增大，逐渐形成了东西二元结构差异。

廖什（Losch）认为，正确的区位是企业纯利润最大化的基点。企业为追求利益最大化，必然优先选择具备规模经济的发达地区进行投资，这使农村地区的资本投资长期不足，导致税收不足和基础设施建设落后；再加上人口的大量流出，使得城乡二元结构性问题不断加重。一方面是房价居高难下、交通拥挤不堪、景点人山人海的东部特大城市；另一方面是地广人稀、经济落后、人口外流的西部贫困乡村。这种状况引发了一系列社会不公平。比如，“多年来歧视性的‘一城两制和一城两策’，把大量外来经商务工者排除在城市之外，一个守法的公民参与了城市的建设，却不能平等地享受这个城市的教育、医疗等公共服务”。[2]这些诸多的社会不公平，已经严重威胁到了我国的繁荣稳定。因此，如何缩小城乡二元结构差距特别是西部民族地区与东部发达地区的差距，已经成为亟待解决的一个问题。

一、黔东南州的发展现状

长期以来，对少数民族地区固有的认识往往主要包括：物产丰富、民族文化浓厚，但交通不便、教育落后，因而经济不发达等。然而，经过党的民族政策和各级政府的长期扶持，这一状况在一些民族地区已发生了较大改变，从贵州省交通现状可以看出这一点。

黔东南州的人均公路里程、人均高速公路里程在全省均排名第一位，远远高于全省平均水平，表明黔东南州道路建设已取得较好成效，交通已较便捷，与内地之间已不再封闭（极偏远地区除外），因此，交通运输已应当不再是当地经济发展的瓶颈。

从教育方面看，黔东南州高等教育每万人在校生数位居全省第三，普通中、小学每万人在校生数分别为789.47人和1093.87人，与贵州全省平均水平814.96人和1178.26人差别不是很大。可见，黔东南州教育事业也得到了长足的发展，教育资源已不再极度稀缺，人才基本上能满足需要（特殊人才除外）。

按照一般思路，如果解决了教育、交通等问题后，一个地区的城镇化和经济建设都将迎来高速发展。然而，在贵州各市、州人均GDP排序中，黔东南州远远落后于贵阳市、六盘水市、遵义市，排在全省最后。

从常住人口变化情况看，黔东南州和贵州省各地一样，近年来均处于人口流失状态。黔东南州由于受到我国东部和贵阳市的双重吸收作用，常住人口以高于全省的速度逐年下降，使得城镇化进程困难重重。

从统计数据中可以看出，贵州省各市、州户籍人口均在增长。但户籍人口在增长的同时，常住人口却在减少，空心化程度也在逐年增加。2011年黔东南州的非农业人口仅占12.05%，在全省中排名靠后，明显低于全省16.21%的平均水平，并大幅低于贵阳市的49.53%；从其他统计数据中还可以得知：黔东南州城镇人口占26.55%，远低于贵阳市的68.13%。这些表明黔东南州的城镇化水平还很低。有关理论认为，城镇化率在30%-60%将是城镇化速度最快的时期，黔东南州目前依旧以农业人口和非城镇人口为主，尚未达到这一比率，宏观上的东西部二元结构性和微观上的城乡二元结构性在这一地区叠加。如何冲破这两道枷锁，是摆在黔东南州面前的一个现实性问题。

二、关于黔东南州的区域经济学分析

要想缓解城乡二元结构性问题，必须因地制宜制订有效措施而不应盲目选择错误的路径。

教育落后、交通不便曾经是长期以来制约少数民族地区发展的主要原因。然而目前黔东南州的教育事业、公路设施已经得到了长足的发展，但经济水平依旧落后，人才流失依然严重，问题究竟出在哪里？笔者认为，这需要从区域经济学上寻找答案。

黔东南州虽然已拥有凯里等中心城市，但农业人口仍占绝大多数，总体上依旧显示出乡村特征。保罗·克鲁格曼（Paul R.Krugman）认为，经济的演化可能会导致制造业“中心”和农业“外围”这种中心—外围结构，其形成条件是运输成本足够低、制造业份额和制造业差异性足够大，即形成规模经济效应。该结构一旦形成，“外围”将受到价格歧视和福利损失，两地工资收入还会产生显著差异。新中国成立初期，中心—外围结构还未形成，少数民族地区如能融入内地经济中，将很有可能成为增长极中的一部分。而目前我国中心—外围结构已经形成，少数民族地区已成为“外围”区域，将长期受到价格歧视和福利损失。笔者认为，增长极会对周围地区产生吸收作用，即人口会在规模经济效应下向增长极集聚，从而导致外围地区的人才和资本大量流失，而运输业的发展则加速了这一过程。赵力指出：“一个100万人口的大城市所产生的规模效益，社会、区位吸引力和辐射效应，远远超出100个1万人口的小城镇叠加。”[4]何选高认为，小城镇中心人口只有达到1万人以上，才能发挥经济中心的集聚和扩散作用，该作用在2万人以上较为明显，当超过5万人以后，会对周边若干乡镇起到明显的带动作用。黔东南州首府凯里市的8个镇，中心人口平均才2487人，远未达到1万人的规模，因而未能发挥集聚效应，对带动城镇建设难以发挥太大的作用。[5]

要想改善区域经济格局，还需从当地产业入手。少数民族地区环境优美、生态脆弱，不适宜更多第二产业的发展；黔东南州“八山一水一分田”，耕种用地缺乏，对传统农业的制约明显。李秀明曾列举了一些乡镇企业在粗锌冶炼时所造成的严重污染，同时通过数据展现出贵州自然景观在毁林开荒中被破坏的严重程度。[6]因此，黔东南州不能照搬内地的发展模式，而应在有效的统筹安排下，充分发挥和利用自身的少数民族特有资源，发掘市场需求，比如大力发展旅游业、生态农业、农产品深加工等行业，在绿色经济和可持续发展的前提下，以足够的规模经济、人才需求来抵御人口和资本外流，产生集聚和辐射效用，以镇带乡，最终弥合当地的二元结构。

三、应大力发展黔东南州旅游业

旅游业的发展能够带动餐饮业、农产品加工业、酒店行业、工艺品行业、观光农业等诸多行业的发展，还能对少数民族文化起到良好的保护、宣传和传承作用。

黔东南州具有独特的自然地质景观，如形态各异、内涵丰富，集艺术性、神秘性、科学性于一身的喀斯特地貌；磅礴壮观、被多次考证认定为旅游“金矿”的飞云大峡谷；上至元古代、历经寒武纪、奥陶纪、志留纪、泥盆纪、石炭纪，直至新生代第三纪、第四纪的地层和古生物化石；富含17种微量元素、达到优质矿泉水标准、被人们誉为疗养“圣水”的剑和温泉、黄平浪洞温泉；仙境般的奇峰异岭和众多的瀑布等，均为黔东南州提供了丰富的自然旅游资源。除此之外，杨廷锋还详细统计了黔东南州各县的人文地质景观，如摩崖石刻、“浩气长存”摩崖、侗族石雕墓、冷神圣婆碑……全州16个县中，人文地质景观多达79处。[7]

可以看出，黔东南州旅游资源以山水风光、文化、地质科学、喀斯特地貌等方面的景点为主，具有两项以上价值的旅游资源占到66%。可见黔东南州的旅游资源极为丰富，如能进行合理开发，必然会带动当地经济快速发展。然而，黔东南州并未像九寨沟、布达拉宫、新疆天池、云南大理那样声名远扬，更未像黄山旅游、张家界、峨眉山那样成为上市公司，其原因可能是多方面的。龙江英、杨廷锋运用层次分析法得出：影响旅游业发展的首要原因是理念问题，如开发理念落后、开发定位模糊、优势认识不清等；其次是经营管理水平问题，如政府越权管理、政企不分、管理人才缺乏、体制不健全等；再次是旅游宣传不到位和资金投入、基础设施建设不足等问题。[8]杨廷锋认为，当地旅游还存在着其他诸多的问题，包括：导游普遍缺乏地理知识，解说科学含量低；自然景观保护不到位，有的石笋、边石堤、钟乳石被人为破坏或让游客敲走；综合开发欠缺，仅依靠门票收入，特色纪念品较少；景点可进入性差，开发力度不足，等等。[7]显然，存在的问题是多方面的。

笔者认为，这些问题可划分为体制问题、管理问题、资源配置问题、人才问题等，其核心在于体制方面。在贵州，省、州、县三级主管部门程度不同地干预企业正常运营的现象并未彻底消除，而政府越权管理会产生信息传递的损耗、管理者之间指令的冲突和政企不分等不良后果。其中，在政企不分的影响下，企业会缺乏必要的激励和风险意识，盈利意识淡薄、积极性降低，于是引发了开发理念落后、资源开发不到位等问题，具体体现就是特色纪念品较少、景点可进入性差、宣传不到位、基础设施建设不足，等等。政企不分还会降低主管部门引进人才、培训人才的积极性，因此导游才会普遍缺乏地理知识，出现用“姜太公钓鱼”、“癞蛤蟆谈恋爱”等各种缺乏说服力的神话、故事作为解说词，对游客造成误导。另外，主管部门过多，还会造成保护工作不到位、相互推诿扯皮等问题。因此，正因为体制问题和政企不分才引发了后续的一系列问题。如果能做到政企分开，其他问题的解决就将容易得多。

我国旅游业可分为非企业型管理和企业型管理两大类。非企业型管理包括以下两种：（1）景区管理部门与企业部门合并，这种模式实际上是“一套班子、两块牌子”，景区运营管理和政府行政管理实际上是同一套人马，他们既要负责景点开发，又要负责资源保护；（2）景区管理机构下属于政府部门，这种情况下景区管理机构成为政府的派出机构，隶属于地方政府主管部门。我国很多景区实行的是这种非企业型管理，极易造成政企不分的后果。与之相对，企业型管理包括：（1）整体租赁经营型，是政府对景区统一规划后让民营资本在较长时间内（通常是30-70年）对景区进行管理、运营、建设等，并合理分配利润；（2）股份制经营，指由政府派出的当地管委会作为景区所有者，将景区经营权委托给股份制企业。企业型管理可明确政府与企业的权责界限，做到政企分开，与市场充分接轨，提高景区运营水平，让市场经济占绝对主导地位。就目前情况，黔东南州相关部门需要将实行多年、已不适宜当前经济环境的非企业型管理转变为企业型管理，以实现政企分开。

实现政企分开后，企业在市场竞争和利润压力面前，必然会寻找各种方式，提升其各个方面的竞争力。由此，开发理念将大为改善。例如，目前青龙洞仅仅是一个观赏景区，但其集儒、道、佛为一体的丰富文化内涵可以深入挖掘、开发，还可以借助概念营销来树立品牌形象并加大宣传力度。当开发理念转变之后，企业为提升管理水平，将会产生大量人才需求。人才引进、人才培训不仅会提升企业的长期绩效，还会让黔东南州留得住人才，缓解长期以来的人才流失问题。企业为提升利润，必然会对名胜古迹精心保护，对重点道路、住宿酒店以及相关设施等进行投资建设，这将有效改善当地基础设施薄弱的现状，同时还会带来更多的就业岗位，让农民工能够在家门口就业，避免了因外出打工造成的常住人口流失，而且会大大加快当地的城镇化进程。另一方面，旅游产品销售过程中需要合理定价、扩大宣传以走向市场。然而，在政企不分的背景下，这些问题会被长期搁置。政企分开后，以盈利为主导的企业将会对此高度重视，在营销宣传的过程中会让更多的人认识、了解黔东南州，这在增加旅游收入、提高旅游客源的同时，还能为苗族、侗族的艺术文化、手工艺品等更好、更快地开拓市场、走向全国甚至走向世界开辟一条最佳的渠道。总之，实现政企分开，对黔东南州的带动作用将会是长远且多方面的，这些会对当地的经济发展产生较大的促进作用。

需要指出的是，实现政企分开并非让政府完全放任不管，而是在将运营交给企业的同时，政府主管自然文化保护，最大限度地降低旅游资源受到的威胁和破坏。例如，采取措施减缓现代文明的冲击、保护民族文化的本真性；做好景点监管，避免游客乱扔垃圾、到处刻写“XXX到此一游”等不文明现象的发生。同时，还需对各种旅游资源进行适当分类，如做好优先开发、保护开发、限制开发、禁止开发等类别研究，做到统筹规划，避免竭泽而渔、过度开发。适当的时候，还可以对旅游资源进行招投标管理，引入竞争机制。这样，既能加快黔东南州旅游业的发展，又能避免对当地自然资源、民族文化造成破坏。

诚然，在解决政企不分问题的同时，也不能忽视其他相关问题。比如，李欣华、吴建国从朗德上寨的成功经验中曾总结出一套朗德模式。“简言之，朗德模式就是一种社区主导、全民参与、以分工制作为管理和分配的机制、以民族文化旅游为具体手段的文化保护与继承体系，它以文化真实、文化持续、旅游持续和尊重当地社区意愿为主要特征”。[9]朗德模式还在分工制度上实行精细化管理，做到公开透明、避免平均主义，各项环节严格把控、有章可循，同时充分调动当地民众的参与度，让旅游成为当地居民共同的事，所有的人都能从中获益。朗德模式有诸多可借鉴之处，在完善制度、精细管理、全民参与中实现共同发展。但朗德上寨毕竟仅仅是一个村寨，其规模较小，并不一定需要企业入驻，而黔东南州具有诸多旅游项目，其总体规模较大，没有企业的入驻将难以产生规模经济效应、发挥资源禀赋，还会产生高昂的摩擦成本和信息成本。同时，还可能因企业主体缺失、监管对象不明，造成对旅游资源的破坏。因此，如果以黔东南州作为整体，就不能照搬朗德模式，而是在充分借鉴其运营、管理等方面经验的同时，重点做好政企分开。

本文通过对黔东南州的研究，希望能够对缓解我国民族地区二元结构性问题起到抛砖引玉的作用。二元结构性问题是一个历史遗留问题，也是经济发展和城镇化过程中难以避免的问题。解决这个问题将是一个漫长的过程，难以在短期内一蹴而就。但是，从微观上说，民族地区也可以发挥自己的比较优势，更好、更快地找到一条致富捷径。如果能够因地制宜，紧紧抓住对地区发展起到关键性促进作用的基础性建设，充分利用比较优势发展优势产业，并在小区域中形成增长极，将是避免人口流失、改变发展滞后的重要途径，由此才能缓解城乡差距过大、社会不公平等亟待解决的社会问题，促进民族地区经济更好更快地发展。

[1]温铁军．城乡二元体制矛盾的形成与城镇化发展战略探讨[J]．山东省农业管理干部学院学报，2001，(1)．

[2]国务院发展研究中心，中国农村劳动力资源开发研究会联合课题组．城镇化进程中城乡二元结构扩大的问题[J]．经济研究参考，2007，(69)．

[3]贵州省统计局，国家统计局贵州调查总队．贵州统计年鉴·2012[M]．中国统计出版社，2012．

[4]赵 力．城镇化与“二元结构”的破解[J]．城市问题，2002，(3)．

[5]何选高．西部民族地区城镇化建设发展战略及对策研究[J]．贵州民族研究，2008，(6)．

[6]李明秀．城镇化与贵州民族地区生态环境安全[J]．贵州民族研究，2003，(2)．

[7]杨廷峰．黔东南州旅游地质资源开发的研究[J]．贵州民族研究，2006，(1)．

[8]龙江英，杨廷峰．对民族贫困地区旅游开发管理的思考——以贵州省黔东南州为例[J]．贵州民族研究，2007，(3)．

[9]李欣华，吴建国．旅游城镇化背景下的民族村寨文化保护与传承——贵州朗德模式的成功实践[J]．广西民族研究，2010，(4)．