论社会治理中的权力与规则

(中国人民大学公共管理学院,北京 100872)

福柯认为,规则是用来遵从的,而不是作为思考的对象存在的,也就是说,规则是“非思”的。规则的出现,服务于对人的行为规范,因为人有着根源于其自然存在的需求和欲望,也有着根源于人的社会存在的需求和利益,这些因素引起的是个人追求,付诸于行为取向中,汇聚到人的共同行动中,就会构成社会冲突。“冲突这个观念表明,需求、欲望或利益即使并不呈现给体验着它们的意识,也能体现在表象之中；规则这个相反概念的作用,就是表明冲突的暴力,需求之明显粗野的强求,欲望之毫无法则的无穷无尽,实际上却早已被非思组织起来了,这个非思不仅为它们规定了规则,而且还从一个规则出发使它们成为可能。”[1]472

因此,人类的社会治理无非是要对人的需求加以控制和引导,使人的欲望和利益实现都能够不对社会整体造成破坏性的影响,如果可能的话,甚至可以希望人的欲望和利益的实现能够对社会整体的存在和发展有所裨益。然而,在社会治理的权治、法治和德治这样三种类型中,实现这些目标的途径则是不同的,只有法治是严格意义上的依靠规则的治理。法律本身就是规则,作为社会治理依据的法律是一个系统化的规则体系。至于权治,是依靠权力的治理,而德治则被设定为依靠道德的治理。但是,就社会治理体系自身的运行而言,都是需要规则的,甚至这三种社会治理类型在功能实现的过程也都需要求助于规则。规则是最为经济的治理工具,而且规则也往往能够营造出公平、正义的治理效果。所以,尽管规则是“非思”的,但是规则与权力之间的关系、规则对社会治理的具体影响等是怎样的?却是一个需要加以探讨的问题。

1　社会治理中的理性与规则

从人类的社会治理进化来看,越是文明程度高的社会治理类型,就越是包含着完备的规则。我们正欲建构的德治,将是一种高于法治的社会治理形态,它在表现方式上将以合作治理的形式出现,或者说,德治是超越了法治又包含着法治的新的治理文明类型,是依据道德的治理。对于这种治理类型而言,作为依据的道德,也是需要得到法律支持的,这种道德甚至会在一定程度上以法律的形式出现。但是,在这里,法律将不再是我们在工业社会的历史阶段所看到的那种普遍性的和从属于形式合理性的法律,而是包含着道德内容和拥有着道德性质的法律。也正是在此意义上,我们说德治是法治的完成了的形态,其根本性质是由道德原则和伦理精神所决定的。但是,“德治”一词是对这种社会治理类型性质的定义,而在表现形式上,或者说,在治理行为的特征上,则是以合作治理的形式出现的,因而我们也将这一治理类型称作为合作治理。合作治理亦如以往的各种社会治理类型一样,也需要得到规则的支持,也必须将治理活动建立在规则规范的前提下。

我们知道,人的活动中包含着自发的行为和自觉的行为。自发的行为或者受到非理性的因素支配,或者受到外在压力的驱使,因而自发的行为又可以分为攻击性的和回应性的行为。一般说来,在个人那里,“行为”与“行动”是同义词,而在群体乃至社会那里,行动是由群体、组织等发出的,是以个人行为的总和的形式出现的。对于个人来说,引发他的行为的非理性因素主要是情感、情绪、欲望等,虽然这些因素可能是由于某种外在性的条件所引起的,但是当它以人的行为去加以表现时,则是以攻击性的冲动等形式出现的,往往会置一切规则于不顾。事实上,在这种行为发生的时候,就已经构成了对一切规则的挑战。另一类自发行为则是由某种外在压力引起的,表现为心理学所说的那种“刺激-反应”行为,是在遭遇到了某种外在压力时做出的直接反应,是在未经理性认知和策略性谋划的条件下对外在压力做出的回应,其中可能包含着人的恐惧、激愤等情感。这种“刺激-反应”行为的出现也不会顾忌规则。

人的自觉的行为一般说来都具有理性的特征,是人在面对问题时作出了理性认知后做出的行为选择。人的一切自觉的行为都包含着对利害的理性权衡、行动方案的设计以及对预期结果的期冀等内容。在具有自觉性的行动过程中,规则是在行为发出时必须考虑的因素,就这种行为是自觉的而言,本身就包含着对规则的自觉。在人的社会活动中,自觉的行为显然优于任何自发的行为。尽管从结果上看自发的行为也可能导致积极的结果,而自觉行为也可能并不总能达成人的预期,但是,包含着理性内涵的自觉行为一直是人们所推荐的。所以,在社会治理过程中,人们是不愿意看到任何自发行为的,而是希望一切社会治理活动都包含着理性的自觉性。事实上,在人的行为通过组织等形式而被整合成共同行动时,都无一例外地被要求消除其非理性的特征。群体、组织等所开展的共同行动之所以能够获得理性的特征,是因为这种共同行动中包含着规则,是因为共同行动拥有了系统化的完备规则,而共同行动中的行动者又能够遵从规则。规则本身就是理性的产物,如果一个群体、组织能够在规则的规范之下开展行动的话,那么,这种行动也就是理性的。

哈贝马斯从认识论的角度解析了自发行为与自觉行为的主体。他认为:“认识的自我关系当中的自我与作为自发行为的始作俑者的‘自我’不是一回事,但它尽可能地与后者保持密切联系,因为它是(在回忆中)被共同行动而不是客观化的他者自我的视角所把握住的。”[2]201在迄今为止的几乎所有共同行动中,如果说包含着自发行为的话,都可以看到认识关系中的那个理性的自我在向自发行为的“自我”作出了妥协所致。共同行动本身应当是理性的,只有在共同行动中的理性不够坚定的情况下,才会伴生自发行为。然而,就现实而言,共同行动中的自发行为却比比皆是。对于社会治理而言,不仅在权治体系的运行中存在着自发行为,而且在极度推崇规则的法治体系的运行中也随处可见自发行为。这说明,尽管认识关系中的理性自我在理论上得到推崇,但在行动中往往是很难保证理性自我能够完全驾驭自发行为的“自我”的。正是由于这个原因,在社会治理过程中,自发行为的“自我”凭着直觉冲动和激情去开展行动是一个司空见惯的现象,而规则往往因这种行为而受到破坏。

近代以来,人们在科学追求中总是试图从共同行动中去解读出其理性的一面,也总是试图赋予共同行动以理性的内容,而且是通过规则和制度去规范共同行动的,努力通过规则和制度去增强共同行动的理性特征。相应地,自发行为及其主体往往受到了轻视,被斥之为非理性,甚至会受到有意无意的排斥。但是,如果说这种自发行为中除了包含着欲望和利益实现的冲动之外也包含着道德直觉的话,则是需要加以辩证地解读的。事实上,在高度复杂性和高度不确定性条件下,我们应当给予一切包含着道德内涵的自发行为以足够的重视,甚至可以从自发行为出发去构想其转化为共同行动的各种可能性,从中去发现合乎经验理性标准的转化机制。在我们看来,首先是需要让认识关系中的自我确立起合作理性的观念,让科学理性包含在合作理性之中和服从合作理性,那样的话,就能够使“认识关系中的自我”与“作为自发行为始作俑者的‘自我’”合为一体。这样的话,其实是排除了自我的分裂,让自我成为拥有了合作理性的行动者,让他的每一个行为都具有道德的内涵。一个拥有了合作理性的行动者,是能够以道德行为去参与合作行动的,而且他可以通过这种行为赋予共同行动以理性的特征。当然,在作为个体的行动者这里,他的道德行为也会表现出自发行为的特征,而在实质上,他的行为是基于道德冲动作出的,而不是基于欲望等情感冲动作出的,所以也属于理性行为。也就是说,这种自发行为只是在形式上具有自发的特征,而在实质上则是包含着合作理性的,是理性化的行为。就这种行为与规则的关系来看是合于规则的,因为行为主体所拥有的合作理性和道德决定了他愿意遵从共同行动的规则,而且会对规则作出道德化的自由裁量,使规则的功能得到最大可能性的发挥。

在社会学的意义上,“理性”一词本身就意味着人的一切社会活动都需依规则而行,社会治理活动更是如此。当然,农业社会历史阶段中的权治属于一种弱规则的治理模式,因为这种主要依靠权力的治理会强烈地感受到规则总是碍手碍脚。但是,这并不意味着权治不需要规则。事实上,在这种依靠权力而开展社会治理的实践过程中,也是需要通过规则去对官员的行为进行规范的。严格说来,权治仅仅意味着最高权力可以不受规则的规范,而一切分有这一权力的具体权力则必须受到规则的规范。然而,从历史上看,最高权力无非是由皇帝(国王)所掌握,而这个最高权力的执掌者如果不想落个“昏君”或“暴君”的骂名,也需要最大可能地使权力的行使合于规则,尽可能避免自己的情感、情绪、欲望等对权力的行使产生影响。

应当承认,与现代法治相比,权治带有明显的非理性色彩,权治模式中的权力运行本身,就包含着突破规则限制的冲动。因为,在一切存在着权力和权力发挥作用的地方,规则都是对权力的约束。就权治是依靠权力而开展社会治理的活动和行为模式而言,对规则的强化必然会使权力的功能大打折扣。所以,每一个掌握并行使权力的人,在主观上都会存在着不愿意接受规则的问题。事实上,权治属于统治阶级的治理,是统治阶级掌握权力和行使权力的活动,权力与规则都体现了统治阶级的意志,它们之间具有同质性。假如说权力和规则之间有什么区别的话,那也只是可以把规则理解成统治阶级整体利益以及长远利益实现的途径,而权力则是由统治阶级中的个人所掌握和行使的。当权力的行使服务于统治阶级的整体利益和长远利益要求时,是不需要刻意地追求与规则相合的,规则只是用来防范那些对统治阶级整体利益和长远利益构成挑战和破坏的权力行使行为的。所以,在社会治理过程中往往表现出统治者可以根据自己的意志去决定是否需要规则和在什么程度上运用规则。正是由于社会治理具有这一特征,我们说权治表现为一种弱规则的社会治理过程。

但是,无论是权治还是法治,都需要得到规则的支持,需要在规则的框架下运行。当权力与权力所有者、权力意志与权力的行使之间统一的时候,对规则的要求相对要弱一些；随着权力与权力所有者、权力意志与权力的行使之间相分离的时候,就表现出了对规则的较强的要求。这可以说是权力与规则关系的一般原理。至于这一原理在合作治理中会有什么样的表现,则是一个在全球化、后工业化进程中需要认识和解决的问题。我们认为,合作治理中肯定存在着权力,因为合作治理在某种意义上会更加突出人的共同行动的价值。也就是说,后工业化进程中所呈现出来的社会高度复杂性和高度不确定性意味着个人在解决社会问题方面会显得力量极其微弱,甚至根本不可能以个人之力去解决任何社会问题。所以,一切社会问题的解决,都需要通过共同行动。在共同行动中,行动者之间行为上的协调和配合,既对规则也对权力提出了要求。虽然合作治理中的行动者更多地是依靠道德的力量去自觉地整合他们之间的关系并求得行为上的一致,而且这种道德整合力量是以共同行动的任务为依据的,但是在对任务的认识和把握上,在行为的相互配合上,仍然需要得到规则的支持。如果考虑到个人在对规则本身的认识和把握上也会存在着差异的话,也需要通过权力去调整人们的行为。我们就必须承认,权力与规则都将是合作治理中的基本构成要素。

2　集权与民主治理中的权力与规则

在谈论近代以来所建立起来的社会治理体系时,人们经常使用集权与民主的概念来加以定性,事实上也确实存在着这两种形态的社会治理体系及其运行方式。但是,与农业社会的社会治理体系相比,近代以来所建立的社会治理体系无论是以集权的形式存在还是以民主的形式出现,在其背后都包含着权力与权力意志相分离的内涵。这是因为,人民主权原则得到了普遍承认,人民被认为是权力的最终拥有者。在这个历史阶段中,如果说在政治权力方面还存在着一些争论的话,那么在管理权力方面则是没有争议的。也就是说,在政治权力方面,人们可以争辩说民主意味着“人民当家作主”,是“人民的统治”,因而会将政治权力说成是统治权力,而在具体的社会治理过程中,特别是由行政部门行使的权力,则是以管理权力的形式出现的,执掌权力和行使权力的人并不拥有权力。其实,随着现代性的社会治理体系的建构,逐步实现了从统治向管理的转变,即便是政治,也包含着管理的内涵,是服务于管理的需要的,在根本上是基于人民主权的原则而去开展政治活动的。人民主权原则毕竟是理论上的设置,是以观念的形态出现的,它与权力的实际执掌和行使之间存在着不一致。正是这种不一致,决定了权力的执掌和行使可以集权或者民主的形式出现。

一般认为,集权是对人民主权原则的背离,而民主则较好地体现了人民主权原则。但是,如果我们看到权力的执掌和行使是存在于管理过程中的,是以不同的方式去贯彻人民主权原则的,也就不能说民主一定优于集权,即不能说民主就一定会在社会治理过程中有着比集权更为优异的表现。当然,从现实的社会治理情况来看,集权的治理中经常性地发生与人民主权原则不相一致的行为,而民主的治理过程则较少出现这种情况,以至于人们常常对集权抱持怀疑的态度,而对民主则表示更多的青睐。其实,在这种不同的表现背后,所包含着的是规则能否得到遵从的问题。在集权治理中,执掌和行使权力的人的确会因为权力而生成一种傲慢,从而表现出对规则的轻蔑。而在民主的治理中,不遵从规则的行为会更多地招致公众的直接反弹,所以在社会治理过程中,努力使权力的执掌和行使与规则的要求一致,这种与规则的一致也往往是官员自我保护的手段。由此可见,集权的治理与民主的治理之间的差异主要体现在能否遵从了规则方面,即是否使权力的执掌和行使得到了规则的规范。如果能够保障权力的执掌和行使切实得到了规则的规范和约束的话,那么在集权的治理与民主的治理之间去比较优劣,可能是无法形成确切的答案的。对于人民主权的原则来说,它们都无非是作为手段而存在的,都是在权力与权力意志相分离的条件下运行的。从现实表现来看,人们都不难发现,在某些社会问题的解决方面,集权优于民主,而在另一些社会问题的处理方面,民主又是优于集权的,关键的问题是要保证权力的执掌和行使被置于规则的规范之中。

集权治理与民主治理都是建立在权力与权力意志相分离的条件下的,集权治理中的权力运行是因为不能得到规则的有效规范才变得声名狼藉。但是,人们往往并未明确地意识到这一点。在现代民主语境下,即使集权治理体系处在良性的运行过程中,也会受到诸多诟病。而且,一些来自集权体系中的声音也会努力宣称自己是民主的,如果能够说自己正在准备民主化或正在致力于民主化的话,那就已经是非常诚实的了。相反,在民主的治理体系中,从来不会存在着肯定集权的声音,从来也不认为集权治理中有可以学习和借鉴的因素。这是因为,在近代史上,集权治理为人类造成的诸多灾难性的破坏而让人心有余悸,而集权治理所带来的一切灾难又都是从不遵从规则和破坏规则开始的。我们已经指出,对于现代治理而言,无论是集权治理还是民主治理,都是建立在人民主权原则下的,而且都建立起了完备的规则体系,只不过民主治理能够保证规则得到有效的遵从,而集权治理却不能做到这一点。正是这个原因,人们在集权治理与民主治理之间进行比较时,更为推崇民主治理。其实,集权治理与民主治理各有所长,如果能够相互学习和借鉴的话,是能够实现对社会治理的优化的,甚至可以造就出一种新型的社会治理模式。

应当承认,在民主治理体系及其运行过程中,较为直观地反映出了权力与权力意志的分离。现代社会中的几乎所有集权治理体系也基本上可以说是把人民主权作为建构原则来加以接受的。无论一个国家的治理体系达到了何种程度的集权,却没有公然声明权力不属于人民的。相反,一个治理体系越是高度集权的,就越倾向于强调人民主权,以求通过这种声明去获得合法性。所以,可以认为,集权治理体系在理论上也认同权力与权力意志的分离,至少是包含着这一规定的。但是,集权治理体系在运行中往往不能体现出权力与权力意志的分离,表现出权力的实际执掌者和行使者占有了本来属于人民的权力。这个时候,权力的执掌者和行使者往往是用自己的意志置换了人民的意志,从而演化出了滥用权力、以权谋私等问题。从我们上述的分析中可以看到,在民主的语境下,要想让民主治理向集权治理学习和借鉴什么东西的话,那是不可能的,因为意识形态的因素决定了人们不可能这样做。相反,如果让集权治理向民主治理去学习和借鉴的话,则是人人乐意为之的事情,因为在民主的语境已经覆盖全球的条件下,不再存在着意识形态的障碍了,哪怕是心理障碍也都消除了。然而,从现实情况来看,这种学习和借鉴却没有发生。也就是说,我们所看到的往往是,要么抛弃集权治理而转型为民主治理,要么口头宣称实行民主治理而实际上则依然坚守集权治理。之所以会存在着这种状况,并不是集权治理不愿意向民主治理学习和借鉴,只是应当学习和借鉴什么,没有搞清楚。其实,答案是包含在治理体系的开放性之中的。

当社会治理体系是建立在权力与权力意志相分离的基础上时,它所拥有的规则能否得到遵从,是由其开放性所决定的。关于这一点,昂格尔对社会运行的一段论述也是适用的。昂格尔说:个人“加入与离开的自由,其另外一个基础就是生活社群的这样一个需要:向着这样的一种社会存在形式而努力,在这种存在形式中,支配会逐渐消失。但是,违反一个人的意志而被迫加入一个群体或者保留在它之内,将会从属于另外一个第二次序的支配,这种支配会破坏群体之内的社会关系。就团结来说,如果它是通过对个体性所施加的限制而建立的话,那么它就不能满足合意型理想”[3]402。集权治理体系中所存在的就是“第二次序的支配”,因为它的开放性不足,进入或退出这个体系都有诸多限制,即使是由个人自己作出的决定,也会出于利益的、名誉的等诸多考虑,而不是反映其志愿。因而,当个人处于这个体系之中时,他每日所考虑的是利益的实现、地位的提升等,甚至会在一切可能的地方运用权力去谋取私利。虽然这个体系中存在着完备的规则,但是他的自我谋划往往被放在比规则更重要的位置上,如果这个体系中存在着潜规则的话,而这些潜规则也为他提供了利益实现的可能性,那他更愿意去利用潜规则,即更乐意于接受“第二次序的支配”,而不愿意受到正式规则的约束。事实上,民主治理之所以被人们认为优于集权治理,其奥秘就在于民主治理体系是一个开放性的体系,虽然在个人主义的理论视角中,进入和退出这个治理体系的人也有着个人利益的谋划,但是这个治理体系却能够以其开放性而使个人拒绝“第二次序的支配”,并更愿意接受规则的制约。

显然,集权治理表现出了与开放性的不兼容性,几乎所有集权治理体系都倾向于封闭,即使通过改革去打破封闭和追求开放,一旦因开放而导致了既有秩序式微的迹象,就会立即重归封闭。在某种意义上,可以说集权治理是建立在其体系的某种封闭性的基础上的,一旦走向开放,这个体系就会遇到无法承受的莫名压力,甚至会陷入恐惧失序的恐慌之中。然而,在社会治理体系不具有开放性的情况下,就会陷入两种规则的博弈之中,一方面体系的运行要求每一个执掌和行使权力的人都必须遵从正式规则；另一方面每一个执掌和行使权力的人又都更乐意于接受非正式规则(潜规则)的支配,而且接受非正式规则支配往往是一种常态现象,正式规则的强化往往是以一场又一场“运动”的形式出现的。所以,当一场强化正式规则的运动得以开展的时候,执掌和行使权力的人受到威慑,但往往是消极应对,一场运动结束了,一切又回复如常,正式规则依然得不到遵从,无法发挥其应有的功能。这就是集权治理体系总是陷入权力与规则的死循环之中的原因所在。

在集权治理体系中,无论是对正式规则的强化还是执掌和行使权力的人对非正式规则的接受,都是以支配的形式出现的。或者说,集权治理必然会以支配的方式去表现自己,而支配又是对自由的压抑。其实,支配在任何意义上都是反自由的,更不用说予人以自主了。所以,近代早期的启蒙思想以非常坚决的态度反对任何形式的支配,只不过在其后的社会治理过程中因为管理的需要而保留了支配,甚至是无处不使用支配。应当说,民主治理体系因其开放性而能够在一定程度上弱化支配行为及其过程,而集权治理则无法做到这一点。如果我们把社会治理体系看作为组织,或者说,如果我们从组织的角度来看问题,就会发现集权治理的封闭性和民主治理的开放性都是可以还原为组织的封闭与开放的。集权治理的封闭性其实是组织的封闭性,由于组织是封闭的,组织成员的同质性就会显得较高,权力无非是在同质群体中的分配。一般说来,一个同质性群体拥有着共同的习俗、道德和价值观念,这些因素能够对权力的执掌和行使作出规范,因而对规则的依赖性较弱。但是,随着市场经济的发展和个人意识的觉醒,也因为社会的异质化环境的影响,组织成员的同质性被消解。这个时候,习俗、道德以及价值观念对权力的规范力减弱,从而需要求助于规则。然而,集权治理往往在权力规范的转型过程中出现了规范断裂的情况,以至于权力无法得到有效的制约。具体地说,一方面,组织成员的异质化使原有的规范不再能够发挥作用；另一方面,规则体系即使被建立起来了,也不能够有效地发挥作用。因而,权力的滥用、以权谋私等问题就会显得格外严重。同时,我们还需要看到的是,集权治理会保留着原有的惯性,特别是组织的领导层会有着把权力与规则对立起来的冲动,在要求通过规则来制约权力的呼声已经变得非常强烈的时候而敌视规则。这是因为,在组织中,规则意味着确定性,集权主义者和投机主义者都仇视规则,对他们而言,只有当组织中存在着不确定性的时候,他们才有机会,才能将机会转化为权力、利益等。

与集权治理相比,民主治理是建立在社会异质化的基础上的,在组织的意义上,治理体系的开放性决定了它随时都会接纳各种各样的异质性因素。或者说,民主治理体系本身就是建立在社会异质化的条件下的,组织成员有着充分的自我意识,而且这种自我意识是以职业意识表现出来的。也就是说,从事社会治理活动只是一种职业行为,是通过开展职业活动去谋取个人利益的,而不是像集权治理那样要求执掌和行使权力的人把个人的职业活动与一个社会的或人民的事业联系在一起。所以,民主治理必须求助于规则,要求权力的执掌和行使都严格地得到规则的规范和控制。其实,就民主治理表现为法治而言,是强调了以法律形式出现的规则,民主治理对规则表现出了高度的依赖性,没有规则也就不可能设想什么民主治理。由此可见,集权治理因为强化了人民主权原则而弱化了权力执掌和行使的规则规范,而民主治理则是通过制度的设计去把人民主权原则加以内化的,是把执掌和行使权力仅仅看作是组织成员的职业行为的,因而要求他们严格遵守规则。

3　合作治理中的权力与规则

合作治理既需要规则也需要权力,或者说,规则和权力也依然是合作治理中的必要因素。但是,规则和权力在合作治理中的运行和表现又不同于在权治和法治模式中的状况。就合作治理中的权力而言,不仅会进一步地实现与权力所有者的分离,而且会出现权力所有者消失的状况。也就是说,随着人民主权原则在后工业化进程中得到了充分实现,关于权力的归属问题也就得到了彻底解决,也就不再存在权力归谁所有的问题了。结果,权力的执掌和行使都会因具体情况而定,会因共同行动的具体需要而决定由谁执掌和由谁行使。可以想象的是,合作治理中的权力是与专业性的权威联系在一起的,共同行动所面对的任务都会表现出很强的专业性,专业方面的权威是执掌和行使权力的前提。另一方面,共同行动的任务在每一次出现的时候,也都具有新的性质和特征,这又决定了权力的执掌和行使不是稳定地与具体的人联系在一起的,而是表现出随机性变动和转移的特征。既然权力的执掌者和行使者是随机变动的,也就对执掌和行使权力的规则提出了很高的要求,以保证无论是谁执掌和行使权力的时候,都能够得到规则的规范。但是,合作治理中的规则又不会像法治中的规则那样追求严谨性和明确性,而是以原则性规定的形式出现,会具有很强的弹性,能够保证执掌和行使权力的人的道德具有充分发挥作用的空间。

现代社会治理虽然被要求打造成民主治理模式,但它是通过官僚制组织而得以开展的。而官僚制组织自身的“基因”缺陷又决定了它并不能够保证规则得到充分的遵从。也就是说,在官僚制组织这里,当组织目标与组织成员个体目标发生冲突的时候,组织规则就很难得到遵从,组织成员先是以个体的形式逃避规则和破坏规则,后来逃避规则和破坏规则的行为相互传染,就会成为一种普遍现象。在这种情况下,组织的每一项任务的执行都会变得不尽如人意。为了保证组织目标的实现,就必须建立起严格的监督程序。也许监督程序以及监督行为在一个时期内使组织成员执行任务的状况得到了改善,却并没有从根本上解决目标冲突的问题,没有消除组织成员逃避规则和破坏规则的根源。随着监督程序的强化,组织成员的抗拒心理和抵触情绪也会得到不断强化。不仅执行任务的主动性荡然无存,而且在一切可能的地方和时机中都会通过破坏任务的执行去表达不满和发泄情绪。可见,监督程序以及对监督活动的强化,只能把组织引向更糟的境地。然而,民主治理是依靠规则的治理,它在规则得不到遵从的情况下,就必然会通过监督的途径去强化规则,以至于陷入一种恶性循环之中。在低度复杂性和低度不确定性条件下,这种强化规则的做法并未显现出严重的消极后果,但在高度复杂性和高度不确定性条件下,对规则的强化则使行动者的手脚被束缚住了,无法因应复杂情况而做出及时反应,从而使社会治理显得被动甚至失灵。

在思索高度复杂性和高度不确定性条件下的人的行为时,我们把视线集中在了人的能动性之上,这实际上是近代以来一直追求的目标。正如哈贝马斯所指出的,“涂尔干把社会个体化理解成使得个体具有自己个性的能动性的增长；但是,他只能根据特例来描述这些能动性,有了这些特例,个体便和他所处社会背景中的普遍性区别了开来。随着时间的流逝,这种与相对同质群体规范之间的区别便导致了群体规范的多元分化。但是,新的规范并未因多元化而失去其先验的普遍特征；个体遵守它们,一如过去崇尚完全分化的生活方式的行为方式。只是,过去的偶然性变成了一种本质；个体主义本身则成了另一种新的制度”[2]171。之所以涂尔干需要根据特例来描述个体的能动性,是因为他在把个体化与职业化联系起来考察的时候,看到了规则和纪律；规则和纪律的社会化和普遍化又造就了整个社会共有的同一性规则体系,形成了普适于每一个个体的制度；个体遵守和服从规则,在这种制度和规则体系的框架下生活和行动,不被允许逾越雷池。因而,除了某个具体的个体在规则和制度的框架下也会表现出一定的主动性之外,在一般的意义上,个体并不拥有主动性和能动性。总的说来,当人从农业社会的同质性群体中解放出来后,人的能动性就是人的发展和社会建构的目标,然而社会建构与人的发展走向了截然不同的两个方向:人的发展希望摆脱各种各样的束缚；而社会建构则要求规则至上。结果,社会建构主义取得了胜利,以至于人的自由主张也需要被纳入到社会建构主义的理论解释框架之中。在工业社会的低度复杂性和低度不确定性条件下,人的能动性的丧失并未对社会发展带来明显的消极影响,可是当我们面对高度复杂性和高度不确定性时,人的能动性的意义便显得非常重要。所以,在后工业化进程中,呼唤人的能动性将是一切理论获得的重心所在,而且这也是与近代早期的思想一致的。

由此可见,民主治理需要建立在某些规则的基础上,比较而言,合作治理对规则的要求要弱得多。但这绝不是向集权治理的回归,因为只要是集体行动,都必须得到规则的支持。但是,就合作治理是发生在高度复杂性和高度不确定性条件下的一种新型的治理模式而言,既需要得到规则的支持,又不能拘泥于规则。在合作治理这里,规则作为人的行为的外在性规范还需要得到人的内在力量的响应。我们可以设想,合作治理中的人的行为将更多地是从人们的合作信念中获得力量的,作为规则的外在性规范力量仅仅是一种补充因素,而且更多地表现在协调行动方面。同样,如果认为合作治理表现为合作制组织的行动的话,我们也会看到它对权力的需求也会减弱。由于权力的执掌和行使提出了用规则来加以规范的要求,一旦权力需求呈现出弱化的趋势时,也同样会减弱对规则的要求。所以,合作治理将会因权力的去势而不再像民主治理那样不断地强化规则。事实上,对于合作治理而言,合作制组织中的权力去势所留下的空场将会由行动者的影响力来填补。民主治理是通过官僚式组织实现的,虽然民主的理念包含着对权力的诸多怀疑,而在治理过程中,在求助于官僚制组织的时候,又不能不承认权力和仰仗权力。因为,官僚制组织总是表现出注重客观性设置的布设,无论是规则体系还是程序以及流程,所提供的都只能说是一架尚未发动起来的性能良好的机器,能够使这架机器动起来的则是权力。所以,才形成了通过规则制约和规范权力的方案,同时又需要通过权力去赋予官僚制组织以动力。正是权力与规则,构成了一对矛盾。当人应用了权力、行使了权力,整个官僚制组织体系也就运转了起来；如果这架机器能够平稳地运转,又必须对权力加以限制,即求助于规则而对权力加以制约和规范。

高度复杂性和高度不确定性条件下的合作治理将表现出策略上的灵活性、行为选择上的随机性等在很大程度上来源于行动者的变通,这种变通可能会表现为一种不是对规则的严格遵从,但在实质上又是恰恰合乎规则的要求的。用学术概念来表述,这种变通也可以称作是“权变”。但是,它并不是权变理论所描述的那种组织因应环境的要求而变,而是有着更为广泛的含义,也是在行动者的角度所看到的变。这种“变”所谋求的是“通”,而“通”则界定“变”,即服务于承担任务和实现组织目标的变,而不是出于组织成员个人利益实现之目的的变。在合作治理这里,变通是个原则,也是一个过程。虽然变通需要通过行动者——也许可以溯源到或归结为个体的行动者——来加以表现,但变通是发生在合作行动过程中的,是受到合作行动中的各种各样的因素所制约的。变通本身就是要摆脱和超越制约着合作行为的各种各样的因素,同时变通又表现为合作行动的多元互动,因而它必然受到各种各样的因素的制约。这样一来,变通本身就不应被看作是一种行为,而是持续进行中的过程。

参考文献:

[1]米歇尔·福柯.词与物——人文科学考古学[M].莫伟民,译.上海:上海三联书店,2001.

[2]哈贝马斯.后形而上学思想[M].曹卫东,等,译.南京:译林出版社,2001.

[3]昂格尔.知识与政治[M].支振峰,译.北京:中国政法大学出版社,2009.