从军人统治到民主：给缅甸的启示

全球对于民主化进程构成要素的认知都是相似的，包括竞争性的多党体制、广泛的普选权、自由而公正的选举等诸如此类的要求。对于民主改革家而言，一些特殊的任务多取决于民主转型的初始政体类型。初始政体是绝对的君主专制，还是共产主义，亦或是军事独裁，都会对将要进行的改革产生巨大的影响。本文聚焦于军事独裁类统治，关注从军事统治下转型成功后的民主巩固问题：如何将统领一国的军队转变为一个民主的军队，使之成为民主政权的拥趸并忠诚地为民主服务。

如今，泰国是世界上唯一一个完全处于军事统治下的国家，但是全球也有一类国家，军事权威掩藏在选举威权主义的幕后，主导着国家的政治力量。最典型的是埃及和巴基斯坦，这篇文章旨在分析当下正在从军事独裁统治下脱离进入转型危险期的国家，比如斐济，特别是缅甸。在笔者最近对缅甸的访问观察中，一些反对派人士感叹说，2011年由军官开启的尝试性、部分性的政治空间开放是容易被逆转的。

这就产生一个问题，即一个军事政权从政治领域的撤退能否实现真正的不可逆转。毕竟，即使是在一些成熟的民主政体当中，军人也会倾向于去干涉政治，甚至用他们的武器挑战文官政府。两种情况可以防范军人这样做：（1）他们对文官政府做出服从的承诺；（2）政权有能力建立一套控制体系，从而能有效地组织军事将领参与政治。因此，民主改革者在军政问题上既要培养支持民主政府的官员，同时也要建立一套制度体系防止军权对政治的入侵。

军官在两种情况下会倾向于放弃政治权力：一是当他们的统治变得不称职、不那么受人欢迎，将要被更有效的政治反对派取代时（像1974年的希腊和1983年的阿根廷）；第二种情形是军事精英有意识地将政权过渡给平民政府，而这么做一般又出于以下4类原因：（1）军事精英有带领全国人民实现转型目标的自我意识；（2）军事精英认为如果持续介入政治参与可能会损害他们在社会和制度上特权；（3）军事精英正经历“统治疲软”（governance fatigue）期，厌倦了政治责任，希望退到幕后；（4）军事精英需要兑现他们之前的承诺，进行自由和公正的选举及全民投票，并且要尊重人民投票的决定（像1983年的土耳其、1987年的韩国和1990年的智利） ①。而对于缅甸军队，Tatmadaw（从字面上理解，即皇家军队），依照目前的情形，并不能归为上述某一类型。

最近几十年，世界上有几十个国家开始军事统治的转变，他们的民主转型各有不同，但都展示了最新的民主政体是如何将昔日处于统治地位的军官置于文官控制之下。这里，笔者主要关注的是韩国（1987-2003）、泰国（1992-2006）和印度尼西亚（1998-2008）。笔者将目光集中在东亚和东南亚军事政权崩溃伊始，因为研究这些案例对于缅甸的民主活动家来说有指导性意义。上述3个国家，包括缅甸在内，军事统治的历史痕迹都非常明显，军官将军队视为国家的缔造者和政权的保障者。通过对这些案例的观察，让我们得以评估3种不同的转型范式，并思考在军事政权的转型过程中哪些行为可能会误入歧途以及这些行为走偏的原因。

韩国：尽善尽美

经过1961年一场流血冲突后，南韩（随后被称为韩国）就处于军事统治之下，这种情形一直延续到1987年。1987年中期，为了顺从大规模示威游行对民主化的需求，政权重新开启与反对党就新宪法的谈判，以及同意修改宪法回应对直选总统的呼吁。卢泰愚（Roh Tae-woo），一个温和派的将领，作为民主正义党（Democratic Justice Party）的候选人，赢得了1987年12月的选举，也收获了第三方反对力量的支持。军队在这次权力转移中持和平态度，主要原因是卢泰愚说服他们相信自身地位不会受到威胁。尽管卢泰愚不是很多韩国人民期待的新鲜力量，但他成为转折期的一个重要人物，成为国家民主化中不可或缺的角色。

卢泰愚提拔了他在士官学校的老同学，巩固自己的权威并且扫除了军队中潜在的反对势力。军官不仅占了卢泰愚内阁中将近1/5的席位，而且他在任期内也没有开展其他主要的军事改革。即便如此，在卢泰愚执政的5年里，议会对国防支出的监督大大增强，保证了军事将领从政治上脱离出去。1988年议会选举中有3个反对党派赢得了可以匹敌民主正义党的席位，民主化取得了进一步发展。与此同时，冷战结束后的北朝鲜变得更加孤立无援，让韩国的政治家和活动家能够更专注国内民主化建设。

1992年，前民主活动家金泳三以压倒性胜利当选。在他的任期（1993-1998）内，韩国的民主化进程取得巨大进步。金泳三整肃军队、改组国防部以及用民主派人士替换有潜在威胁的军官，成功削弱军队对政治的影响力。

金泳三在改革之初就提出一个包罗万象的政治和经济议程，第一个目标针对的是武装部队。他在与一些高级军官的接触当中获得他们对于改革提议的支持。他充分利用军事力量中的地域情节，靠着自己同乡庆尚南道的将领们和釜山军官的势力，在军事阵营对立中保持中立。金泳三的一项主要成就是摧毁了军队中传统政治影响的轴心——“一心会”（Hanahoe）。作为一个秘密军事集团，一心会成员多来自1955年韩国陆军士官学校第十一期。金泳三撤换了千余名高级军事将领，改组了前50名高级将领，禁止一心会成员从事发展活动。

1996年，金泳三成功地逮捕了卢泰愚及其前任全斗焕，和另外13名军事将领，并以大规模的贪污罪、1979年兵变罪和1980年镇压光州起义的叛逆罪对他们进行公开审判。这些做法在几年前都是不可想象的，同时，金泳三还削弱了总参谋部和国防部的权威，消除了军事政权长期以来的影响力，并且为文官政府对军事力量的控制提供制度化保障。金泳三在任期间，国防安全的法律和组织基础进行了彻底改革。立法机关修订法律将国防安全司令部置于议会的监督下，并且重新修正了上级命令到实际政府执行的关系。军方自主权减小，而政府在国防和安全政策制定过程中的角色得到增强。

胜利的基础

有几个因素促成了金泳三对韩国军政关系的成功改革。首先，他寻求广泛而有力的公众支持。其次，一个致力于制度改革的公民社会支撑了金的举措，并且阻隔了军事改革引发的抵抗。第三，一个具有向心力和专业性的军队欣然接受了文官政府的监督。第四，韩国外部安全威胁的降低给韩国营造了一个有利于民主改革和军事权威撤退的结构性条件。 ①最后，金泳三改革发生在韩国经济强劲增长的阶段，这使得他有权批准高规格采购预算用，以安抚经受大刀阔斧改革的武装部队。

韩国民主巩固事业在金泳三下一任金大中（Kim Dae-jung，1998-2003）时期基本完成。与其前任有所不同，金大中没有开展一些激进的军事改革。他在安全事务方面最大的突破是引入“阳光政策”，为处理与北朝鲜的关系提供新的基石。这一举措明确了，要通过降低北朝鲜带来的不安定因素来提升韩国的整体安全。哪怕保守党都对外交政策上的这一巨变持强烈的反对态度，军官却出人意料地表现出一种理解性的沉默。军事精英们遵照金大中的指示，极为克制地回应了北朝鲜对韩国水域的海事挑衅。

同时，金大中采取民族和解政策。在他上任后仅4天，就特赦了在金泳三时期入狱的军事领导人，以示一种全国性和解。他选贤任能，在干部任命上并不歧视“一心会”的旧成员，同时也避开了任命时的地区性偏好。但是我们也要牢记是金泳三对军事改革的决心和改革的彻底性，才为其后任者提供了这样的机会——对军队做出宽宏大量的表态。

金大中在位期间，立法机构积极参与到全国性安全议题的制定中，非政府组织（NGO）也在防务问题的公众讨论上变得更为重要。2001年，金大中建立了一个基于全国性安全问题的总统咨询机制，以增强文官政府的控制力。这个新兴国家安全委员会的组成包括了总统、统一部部长、外交大臣、贸易和防卫大臣，还有国家情报机构的主管以及负责国家安全和外交事务的高级总统秘书。

毋容置疑，韩国是一个民族构成单一并且经济繁荣的国度，这一点，有别于本文将要讨论的其他国家。尽管如此，韩国在将军事力量置于文官控制之下的经验仍然对于包括缅甸在内的国家有所帮助，它树立了一个“黄金标杆”，其他国家可能无法效仿，但仍需要这样一个接近完美的预期目标。

那么是什么促成了韩国的成功经验呢？韩国总统同时具备了指挥和管理军事力量的权力。和其他一些发达的民主国家的做法一样，国防部要对大政方针制定者、管理层、组织领导人和公共外交人员负责。所有的国家公务人员都从属于国防部长。联席会议的参谋长负责处理与军事有关的事件以及执行政策。在发生自然灾害时，地方和全国性官员可以向军队寻求帮助。在国家紧急状态下，总统和议会必须事先达成一致，然后由总统宣布全国进入紧急状态，让国防部长调动军队。

韩国的立法机构——国民议会，已逐渐成为更加独立和有影响力的机构，在监督武装力量和影响有关国家安全政策的制定和实施中都扮演者更加活跃的角色。在国防问题上，议会是一个全方位的参与者，参与制定、审查和监督国防部的预算，议会的投票对这些问题有最终决定权。但是，由于国防部内部拥有一个成熟的审计部门，因此也没有任何证据表明军队内部的基金存在问题。军队不存在恶劣欺诈问题的另一个原因在于，韩国的职业军人有合理的高薪制，可以让他们享有中产阶级的生活方式。法律明令禁止军官在退役后为国防机构和公司工作超过5年，这些都是要经历民主巩固的国家在转型后学习的模范。

泰国：军官离开……又回来

从1932年开始，泰国经历了几十场政变图谋，其中至少有12场成功了。从1989年到1991年，60%的泰国国会上议院（参议院）成员都是有军职在身的人，而46名部长中的11名是由军队中退役的。泰国的民主化进程始于黑色五月事件，在1992年5月对群众起义的残酷镇压后，泰国皇家陆军（RATF）失去了他们的社会影响力和政治资本。这场抗议的导火索源于1991年2月团结正义党、民族党、社会行动党、民众党和公民党组成了五党联合政府任命素金达·甲巴允（Suchinda Kraprayoon ）为政府总理，因为素金达并非民选总理，反对党和群众随即就举行了大规模的抗议活动。“黑色五月”后的短短几天，由RATF支持的军政府被迫辞职，一个将近十年（1992-2001）的民主化进程由此展开。

起义后的几个月内，阿南·班雅拉春（Anand Panyarachun）领导的临时内阁（1992 年5月-1992年12月）完成了以往难以想象的任务：阿南替换了牵涉到1992年大屠杀行动的高级将领，从军队的总司令到底层军官都来了一个大换血。空出来的席位由有能力胜任但不那么热衷于政治的军官担任，这一举措促使RATF向更专业化方向发展。

立法方面的第一批行动是通过了一项宪法修正案，限制总理当选议员，这样就阻止了军官直接进入政坛。然后又限制了225个由皇室任命的议员的权力，包括限制他们发起反对政府的提议，表决对政府的不信任案等，从而进一步阻止了军事精英从立法机构撷取控制权。此外，一些赋予武装部队在危机时有超越宪法权力的基本法，或被废除或被修改。

随后川立派的两届政府（1992-1995&1997-2001）都试图重新理顺与军队的关系，具体做法是通过减少军队在精英任命和政策制定当中的影响，削弱军官在制定外交政策中的特权，以及阻止有实权的官员在内阁和参议院中同时任职。退役军人在参议院的代表席位也大大减少了。1997年金融危机使得川立派二度出任总理。他再次将国防责任揽到自己的总理职权当中，推动军队走向多元化的改革，遏制他们的独立性。

尽管取得了上述成就，军队依然是泰国政坛的轴心力量，很大程度上是因其从来没有完全去政治化，只是“假装有意愿去接受这些限制和规则，而本质上他们没有被改革所触动”。 ①文官政府未打算取得RATF的让步，而事实也是如此，他们没能消除军方的政治影响力。皇家军队一直在国家安全政策中占据主导地位，部分是因为立法机构未能建立有效的国防安全委员会，还有部分是因为国民议会和政府缺少熟悉防务知识的专业人才。

这些短板，反过来，迫使文官政府依赖于RATF的建议，意味着政府仍然需要向军队臣服并且寻求其支持。军队内部改革的失败是因为没有动力驱使他们执行这些改革措施。更具体来说，一旦军队发现政府有计划要提高效率和削减握有实权的军官时，就选择巧妙地避开它们。与此同时，军队将与自身计划相匹配的改革付诸实施，比如军事节流，从而展示出一种顺从的形象。

2001年1月，作为泰国最成功企业家之一的他信·西那瓦（Thaksin Shinawatra），带领他的泰爱泰党（Thai Rak Thai）赢得了大选的胜利并出任总理。在他信时代，消减中的军事政治力量复燃起来。他恢复了武装力量一些旧的特权，同时又给予他们新的特权，试图借此将武装力量纳入囊中。最重要的一点是，他增加了军事开支，很快批准了2005-13的采购计划。尽管RTAF在立法机构中的议席仍然很少，他信任命85个军官出任总理内阁大臣的咨询官，抚慰了RTAF上层官员。

他信对武装力量的影响没有持续很长时间，主要是因为他自身的缘故。一方面，他向RTAF做出很多妥协姿态，另一方面，为了充实自己的支持力量不断干涉军队内部晋升程序，这一点激怒了很多军官。他信要么是没有注意到，要么是选择忽视军队精英的深层不满，他继续委任自己的支持者甚至是亲戚出任RTAF的高级职位。这些危险的举措最终不仅摧毁了他信的政权，也摧毁了泰国的文官统治。2006年9月，他信境外出访期间，在经过几个月的公众抗议、混乱和政治操纵后，军队上演了一场不流血的政变。这场针对总理的流放发生的根本原因在于，他信长期对晋升机制的干涉，以及他执意重塑军队领导权的活动。 ②但同时，这场政变也得到商业团体、知识分子、社会活动家和媒体的支持。

重掌权力之后，军官们再次获得了在政策制定和执行中的地位，垄断了与他们利益最为相关的政策领域（国家安全和外交政策），并且他们对媒体自由实行管制。军政府一直到2007年7月都禁止政党活动和示威游行，同时，他们建立新的全国立法议会，军队和警察在其中占有重要席位，并通过了由军队精英起草的新宪法（替换1997年宪法）。自此以后，又有3个民选政府下台，两个是迫于军事政变的压力，最近的一次是2014年5月，泰国又一次陷入军事统治的深渊。 ③

印度尼西亚：意外惊喜

1998年2月，受亚洲金融危机的影响，加上苏哈托执政33年来腐败的泛滥，最终酝酿成一场大规模的抗议活动，这场骚乱仅在雅加达一地就造成超过千人的死亡。苏哈托在与政治家和军事领导人谈判后，于5月辞职，副总统哈比比（Bacharuddin Jusuf Habibie）接任总统职位。1999年6月，印度尼西亚举行了40年以来的第一次自由选举，3个月之后，新的立法机构产生一位民选文官总统——阿卜杜勒拉赫曼·瓦希德（Abdurrahman Wahid，任职时间1999-2001年）。

后苏哈托时代的总统有意致力于在各个层面改善文官政府与军队的关系。然而，他们也仰仗与军事将领的个人关系，并且在很大程度上委托他们重整军队。或许有人会因为有限的文官参与而指责印度尼西亚的国防改革，但我们也可以认为政治领导人远离这场军事变革的做法是明智的：军官自身有制定和实行变革的权利，军队力量赢得这场改革的“所有权”，因此更容易认同和遵守规则。即便如此，这场改革也是在曲折中前进，折射出广阔政治发展层面上的波动。 ①

在哈比比17个月的任期内，军政关系有了显著的变化。他与三军总司令维兰托（Wiranto）以及其他军队领导人的私交，平抚了军队对于改革的不满情绪，这些精英主动决定做出去政治化的努力并且转换自身角色。其中最重要的一项是，警察从军队中正式分离出来，中止了军事强人转向文职的途径，军队的政治影响力已经全面下降。此外，军人在立法机关中的固定席位也减少了，军官为先前一些践踏人权的越轨行为道歉，一些臭名昭著的官员被免职。2000年，军队的名称由印度尼西亚共和国武装部队（Republic of Indonesia Armed Forces，ABRI）改回原来的印度尼西亚国民军（Indonesian National Armed Forces），这是一项具有重要意义的象征性举措，代表军方上层承认了军队的政治中立性。

在瓦希德时期，国民军的政治地位进一步下降。瓦希德挑选了一位文官担任国防部部长，在军队高级职位上任命改革派，并且支持起诉侵犯人权的军官。对他自身政治生涯最具破坏力的一环是，其持续不断地介入到军队的晋升机制当中（这样的错误也是泰国他信下台的原因）。概而言之，在瓦希德时期，军政关系由于他对国民军内部事务的干涉倒退一步，因为他的介入给了军队领导人重申政治影响力的借口。

瓦希德的下一任是开国总统苏加诺的女儿梅加瓦蒂·苏加诺·普特丽（Megawati Sukarnoputri，2001-2004)，她深陷资助她当选的军事将领的泥潭当中。作为回报，她成为军事将领们在总统府最信任的朋友。她委任一些已退役军官出任管理层的关键职位，其中不乏对改革持怀疑态度的人。可以说，苏西洛·班邦·尤多约诺（Susilo Bambang Yudhoyono）是梅加瓦蒂最重要的人事任命。犹多约诺是来自国民军改革派的一位退役中将，是负责安全和政治事务的统筹部长，确保国内稳定和文官政府对军队的控制。梅加瓦蒂从制度上削弱国防部的权力，减少军队与行政机关的机构间的联系，她没有依赖个人与高级军官的私人关系。这类举措产生的结果，加上其他一些在政治和制度上的让步，却使得文官政府对国民军的控制大大减弱，相应地，军事自主权急剧回升。

梅加瓦蒂之后，犹多约诺赢得选举接任下一届总统，这样的结果是军方高层不愿意看到的。也许是因为他与军队精英关系相对较弱，在犹多约诺的任期（2004-2014）内，国防部和国民军方面的主要改革很少得到执行，但印度尼西亚的军政关系有了显著改善。在犹多约诺时期，立法机关更加自信，尽管全是文官的武装部队委员会仍不能全方位审查监督军事开支。但许多非政府组织机构和政府智库的兴起促进了公众在防卫和安全问题上的讨论，对军队建设也始终保持警惕态度。尽管如此，立法机构直接咨询这些防务专家的建议并非是一项普遍做法。在犹多约诺的总统任期，军队的政治特权进一步被削减：未经选举的军官不能再担任议会席位，大使职位不再由军事上活跃的人员担任，军事法庭要服从最高法院。犹多约诺成功改善士兵的条件，采购一些大件武器，并且分化了军队上层宗派林立的状况（但没有干涉高层的晋升机制）。一些在梅加瓦蒂时期严格保密的军事机要，也变得更加公开透明。

尽管印度尼西亚的军人政治在民主化过程中取得了一些成就，但仍有一些遗留的问题。国民军的首领向总统直接负责，而不是向国防部负责，国防部中军官的比例也仍然大于文职人员。军方上层在有关国家安全政策的制定中依旧起主导作用。很多军官也没能对之前犯下的践踏人权的行为负责。也许其中最严重的问题是，国民军在国家经济建设中的介入，其政治影响持续渗透到村庄、乡镇和城市地区。

后苏哈托转型启动时，社会充斥了来自政治、经济等各类不稳定因素。基于此，对传统政治角色——武装力量的妥协是为了保证民主化的进程不流于倒退。如果一味地维持国民军的低预算，同时又禁止其经济活动，这等于拿走士兵的生计。印度尼西亚的军官同意大幅度减少他们的政治角色以及其他特权。他们本可以因为经济利益的损失忍无可忍地发动某种抗议或叛变，如果这样，那这个国家新生的民主政权就难以幸免于难。军队精英对政治现状保持满意，但是和谐的军政关系是建立在后续的寻租行为之上，尽管寻租的规模较小。当国防支出可以维持国民军的活动，使其不再依赖于外部收入来源时，这才是让军队撤出经济领域的最佳时机。

总体而言，印度尼西亚后苏哈托时代是一个惊喜的和平。 ①有很多分裂的挑战，但国家没有解体。族际间关系，尤其是印尼核心族群和财力雄厚的华人群体之间偶尔的紧张没有爆发出来，占据人口多数的穆斯林社会也没有激进化。相反，印尼的案例表明，在一个多民族和多宗教的社会中，渐进式政治改革和精英主导型妥协可以防止极端化的危险，并且导向整个宪政改革，最终，在恰当的时机，促使民主巩固。即使军官的政治角色已经大幅缩水，他们不仅失去叛变的欲望，且也逐渐接受在印尼政坛中的地位，除了少数瑕疵，印尼已经或多或少与民主的军政关系相匹配。2014年7月的总统大选，又产生了一位有力的文官政治家佐科·维多多（Joko Widodo），巩固了我们的评价。国民军在2014年选举中没有起到什么重要作用，这一点最能佐证国民军在当下政治格局中的新地位。

该做的与不该做的

对于民主活动家来说，最要紧的任务是，一旦当军方规则显现出一些漏洞，就要引导其退出政坛。如果军队同时监督经济领域或者是直接参与商业活动时，那就有必要将其从这些领域清除。民主的军政关系要建立制度化框架保障，文官政府能在行政和立法层面力压军权，两者关系处于平衡当中。转型时期，审慎的民主派应当想到政变、政治干涉和武装力量中不满情绪点燃的叛乱，并做好应对的准备。尤其是在保留一定政治影响力的国度，军官们希望从新政权那里得到一定的让步，比如政治上的发言权（特别是在国防、安全和外交政策的制定上）、过去罪行的免责权、专业领导的自主权、富有的军事开支以及对这些开支的分配权。对于一个成功的民主转型来说，要有一支充满启发和鼓舞的领导力量。在上述3个案例中，韩国和泰国有幸分别由金泳三和川立派来掌舵。在印度尼西亚的情况中，即便没有富有卓见的领导人（并且经济基础比韩国要差很多），如果关键的政治人物能够明白他们政治环境提供的可能性和各类限制，民主化也能前行。

建立一个清晰明确的制度框架，为武装力量提供一个透明的政治氛围，这些是民主派努力的关键性目标。宪法对和平时期、战争时期和国家紧急状态时期的界定应当清晰。现役、储备和退役的武装人员可行的政治活动也需要清晰地界定：他们能够投票，加入政党，参与政治联盟以及竞选么？能接受的政治行为要有明确的规定，违反的后果也必须制定。公开性能降低不稳定因素，巩固军人的信任，并杜绝阴谋和造谣。

从军事统治脱离出来的民主转型，迅速和剧烈的改变是不可取的，因为它们可能会不必要地激怒某些因政权改变而失去权力和特权的阶层。循着一个渐进式的方法，崇尚建立联盟以及做出愿意妥协的姿态通常来说更为稳妥。在那些武装力量下台后仍然享有一定政治权力和人民尊重的国家来说，这一点尤为重要，不要与之进行不必要的抗衡，比如设计过快的改革来削减他们的自治权和津贴。拒绝一些必要的妥协或者是在一些无关紧要的事情上削减军官实力可能会使他们疏远，而这些人本可以顺从文官政府的控制。换句话来说，策略性的妥协可以巩固文官政府对武装力量的控制，增进民主巩固。

议会在国防和安全问题上的大力参与与民主的军政关系有直接的关联。因此，加强立法机构的权力——增加国防委员会的权力以及鼓励其在有关武装问题上做出实质性贡献，应该作为民主活动家优先考虑的事项。在减少军队在议会中席位的问题上，民主派不能做出任何妥协。但是，给立法机关太多制约武装力量的权力可能会导致一种制度安排上的不平衡。赋予立法机构对军队的主导权可能会制约政治决策，压制了武装力量在民主政权中的能力，他们本可以作为民主国家后备力量，以及在军事联盟中扮演一个活跃和积极的参与者。

民间独立的国防专家、NGO和聚焦于安全议题的记者们也可以为民选官员和公众提供有关军事问题的帮助。各方的参与能够鼓励透明，并促进社会、国家和武装力量间的相互信任。媒体的自由不仅是民主军政关系的前提，没有新闻自由，民主不能得到巩固。在学校和军事类院校以及学术机构，学生、学员和候补军官都应当意识到武装力量在民主国家和社会的角色。国家应该从公民接受小学教育时起就灌输一种理念，即军队的作用仅限于保护他们免受国外侵略，在自然灾害发生时为他们提供救助，如果有可能，协助国际维和行动。

在保证军队的服从及合作上，国防改革的次序问题影响深远。与改革派高级将领商讨细节，研究国家改革信号释放的顺序问题，这些都有助于达成一个机构间和解的政治氛围。受政府咨询委托的军事精英更容易取得改革的所有权，即使他们不赞成每一个细节，但也好过那些从一开始就被排除在外的人。国家应当监督武装力量高层人员的提拔，但政治家不应该干涉基层一整套规则的晋升体制，他们也不能干涉军事教育、军事训练和专业性问题，除非这些与基本的民主价值相违背。

对于文官政治家来说，明智的政策是高调表明他们对军队的认可，比如出席军事庆祝活动，授予国家的勋章，以及给予士兵荣誉称号。国家和社会在维持武装力量多寡的问题上也需要做出适当的牺牲。将军官边缘化，在外交政策和防务问题上回避他们的意见是不负责任的，也是一种公共资源的浪费。军方除了保卫国家免受外来侵犯外还有很多重要的角色，比如监督和控制国家的领空领海，在自然灾害中给予帮助，为国际提供人道主义支援和赈灾援助，以及参加国际性维和组织的行动。这些活动可以增强军人的存在感，提高他们的公众形象。

缅甸：艰难之路

缅甸民主人士面临的困境比韩国、泰国和印度尼西亚当年面对的要艰难百倍。Tatmadaw，国防军作为缅甸的军事势力，拥有很长的当政时间（自1962年），它在政治和公共生活中取得压倒性政治权力，而且与上述3个案例相比，它对于国民经济的渗透和对社会的控制比其中任何一个国家都要严重。缅甸的腐败问题也非常普遍，渗透在政治、社会和商业往来等每一个方面。根据透明国际2014年的清廉指数，缅甸在175个国家中排第156位。 ①数十年以来，军官几乎将这个国家与外界隔离开来，外国政府、NGO组织和公司都难以进入并提供援助。1988年和2007年起义反映了在军政府几十年残酷镇压和抑制后，反对派已经分化并无力从政权中得到妥协。像印度尼西亚案例中展示的那样，一个联合的反对派可以极大地削弱军官抵御改革压力的能力。不幸的是，缅甸反对派高度分化，有城市中的知识精英，有传统的社会活动家，也有学生运动领袖，还有基于民族、宗教身份认同的团体。

自2010年以来，军政府开启了一些有限的政治和经济改革，至少根据其支持者的话，是“公开性许诺建设一个‘现代发达的民主国家’”。 ②然而，民主活动家认为这些改变是容易逆转的，这些改变反映的是军事将领们在逃避外国经济制裁和国际封锁时的利益需求，而不是出于其对民主化的热情。 ③对缅甸民主派来说，唯一现实的道路是联合分裂的反对派，形成一个实质性的联盟，团结边缘化少数民族，耐心而坚定地向军官们施压，寻求更深层的改革，直至完全自由和公正的选举成为这个国家命运的裁决者。

缅甸民主化改革已经持续了4年，但军方力量仍然主导缅甸的政治和军事，而且很难看到它会自己放弃权力。事实上，军事将领们计划的是把缅甸转变成一个政治上有限开放的国家，为继续统治披上合法性外衣，这样宪法也能保护其政治地位。 ①这一计划执行得相当好，以至于他们已经成功拖延了关键性改革，外界对此略有微词。2008年宪法保护了军方免受以往错误行为的指控，限制反对派领袖昂山素季（Aung San Suu Kyi）竞选总统的资格，以及为缅军Tatmadaw保留了25%的议会席位。鉴于批准宪法修正案需要议会75%的票数，这就为保障军方权威设置了一个名副其实的“宪法陷阱”。（回想到泰国和印尼的军事政权也是为其自身保留了立法席位，但韩国没有这样做。）

缅甸反对派的一线生机来自于政权的三大领导人——上将和国防军总司令敏昂莱上将、总统吴登盛以及联邦议会人民院院长瑞曼（后两位都是退役军官）。他们在联邦巩固与发展党（USDP，主席是瑞曼）是否应该由军队支持这一问题上持不同的意见，主要分歧在于是否要维护政府军的利益。军队倾向于追随总统的改革举措，但在最近几个月，敏昂莱表达了更坚定的政策立场，尤其是在与少数民族的停火谈判上。 ②吴登盛似乎与敏昂莱均认同，缅甸“尚未准备好”削减军队在立法机构中的地位，然而巩发党（其成员必须竞争当选总统）寻求修改宪法修正案（第12章第436条）的支持，正是这一条规定要求最少有75%的票数才能修改2008年宪法。 ③以上3个人参选的可能性都极大：吴登盛有可能在2015年末再执牛耳；瑞曼早就表态要参选；敏昂莱，在最近的一些采访当中，拒绝排除自己参选的可能。

对于政府军，泰国的政治规则具有明显的吸引力，敏昂莱也于2014年5月泰国政变后对曼谷的访问中公开称赞了泰国的军官。 ④对于实用主义的缅甸活动家而言，尽管印尼转型的结果不是那么完美，却是一个值得效仿的例子。印尼经历了16年民主改革，但2014年的总统选举也仍面临着民主逆转的威胁，这些都发人深省。 ⑤缅甸如今的情况比印尼1998年的情形更具挑战性。务实的缅甸改革家应当做好长期斗争的准备。 ⑥鉴于缅甸独立前的历史，政府军长期在政治和经济领域的主导地位，以及这个国家民主派的单薄力量，我们有足够多的理由去质疑军官在可见的将来是否能从政治上撤退。

（原载于《民主》（Journal of Democracy）2015年第2期第26卷）

世界与中国研究所、苏州大学老挝-大湄公河次区域国家研究中心助理研究员　项 皓　译

Zoltan Barany, The Soldier and the Changing State: Building Democratic Armies in Africa, Asia, Europe, and the Americas, Princeton: Princeton University Press, 2012, pp. 39-42.

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See Donald Horowitz, Constitutional Change and Democracy in Indonesia, New York: Cambridge University Press, 2013.

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See “President Rejects Constitutional Reform Dialogue”, DVB Multimedia Group, 20 January 2015; and “Myanmar Not Ready for Reduced Military Role in Parliament: Army Chief”, Channel News Asia, 20 January 2015.

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See Marcus Mietzner, “How Jokowi Won and Democracy Survived”, Journal of Democracy, no. 25, October 2014, pp. 111-125.

See, for instance, Kyaw Yin Hlaing, ed., Prisms on the Golden Pagoda: Perspectives on National Reconciliation in Myanmar, Singapore: NUS Press, 2014.