缅甸的政治改革与民族和解?--必要的澄清及成效

2015-08-15杨祥章

南洋资料译丛 2015年3期

关键词：吴登盛缅甸少数民族

主要观点推介：

在吴登盛政府的领导下，缅甸的政治开始取得重大进展。随着今年大选的临近，缅甸的政治改革与民族和解摇摆不定。为避免出现这种情况，必须就民主改革达成明确的一致，确保所有民族和政党的权利和参与。

宪制改革与国家和平至关重要，自由、公正的大选是推进政治改革的动力。现有的各种议会制进程和停火谈判无法为全体公民提供政治路线图，必须在国家层面开展具有包容性的政治对话。改革要能促进公平与合作，不排除新的社会和政治部门。

政治经济权利在缅族和少数民族间分配不公将继续加剧冲突。尽管有的地区实现了停火，但有的地区战斗还在继续，加深了不信任，并带来人道主义灾难。不能强行采取军事措施解决问题。如果少数民族的不满情绪和愿望能得到重视，政治和经济改革必将是和平的基石。

欢迎国际援助支持缅甸的社会和政治改革。但鉴于援助项目的多样性，要以关键的政治问题和最脆弱的群体为援助重点。仅靠接触和能力建设无法找到解决问题的办法，一个占支配地位的政府和军队体系并不代表民众，反而会导致持续冲突和国家失败。

缅甸政治进入了一个关键但充满不确定性的时期。 ①毫无疑问，自2011年吴登盛总统领导的准文职政府执政以来，缅甸改革带来了令人乐观的罕见变化。引入了议会制，释放了众多政治犯，并启动了经济改革，政府和少数民族领导人间的和谈有望实现全国性停火。作为对缅甸积极变化的回应，西方国家减少了对缅甸的制裁，其领导人也频频访问缅甸。

但对许多缅甸公民而言，好消息就此戛然而止。随着今年至关重要的大选进入倒计时，改革势头不再以及掩藏在社会政治变化背后的现实为缅甸拉响了警钟。吴登盛政府执政已有4年，但军队和商业精英仍然大权在握，土地侵占及其他形式的经济剥削依旧普遍，民族冲突在数个地区继续存在。一系列事件表明军方领导人重拾强硬手段：谋杀了一名记者， ②“无意间”杀害了23名少数民族士兵学员， ①少数民族穆斯林继续逃离家园， ②射杀一名抗议中资铜矿项目的妇女， ③以及既得利益对进一步改革的阻扰。 ④

如果说这些是必须从国家转型的大局面来理解的暂时挫折，缅甸还有希望。 ⑤但这样的行径让那些处于政治变革前沿的群体深感不安。人们对今年大选前出现更大变化的预期下降，开始质疑缅甸新政治体系的本质和包容性，以及它是否能实现缅甸民众追寻的和平与民主。缅甸中部的学生在2月和3月抗议教育改革被武力镇压后，这样的忧虑迅速加深。 ⑥与此同时，7万多民众因政府和反对派武装在掸邦果敢的交战而逃离家园。 ⑦

缅甸新政治时代的开篇即将完结。各方领导人继续宣称愿意通过和解与对话寻求解决途径，这是积极的一面。但相互不信任也在加剧。政治形势掺杂着不确定和混乱，削弱了全国各地民众和社区为共同事业携手合作的能力。

缅甸中央政府的许多行动已然成了公共关系和高压政治的混合物，掩饰着军方支持的精英要继续掌控国家大权的决心。如果这种趋势继续下去，缅甸可能会失去数十年来实现民主改革与全国和平的最佳机遇。吴登盛政府可能成为缅甸军队主导的政府失败扩大化的标志——尽管是以新的形式，而不是成为缅甸迈入政治包容、人权发展和国家进步时代的起点。

随着大选的临近，至关重要的是要采取行动建立信心，确保继续走致力于全国和平与民主治理的道路。这意味着要有涉及所有少数民族的政治协议、和平与改革。如此紧要的步骤绝不能拖到明年，让同样的政府和不具有代表性的精英再度掌权。必须对缅甸变革的希望和包容性进行前瞻。在这样一个瞬息万变的世界，缅甸的民众和国际社会都期冀民主改革能带来真正的持久和平。

一、政治形势

与此前的国家转型一样，复杂的政治形势是国家协议和凝聚力的一大障碍。在军政府数十年的统治之后，吴登盛政府上台并没有预示着国家政治走向简单化和问题得到解决的新时代。与此相反，吴登盛政府上台后不久，就面临半个多世纪以来最多变、最不确定的国内局势。随着2011年缅甸国家和平与发展委员会（简称和发委，SPDC，前身是国家恢复法律和秩序委员会）向吴登盛政府移交政权，装满过往危机和新挑战的潘多拉盒子被打开了。

缅甸是亚洲最具民族多样性且饱受冲突之苦的国家之一，可以预见过渡期会有许多困难。正如跨国研究所2011年2月所写的，“包容是实现民族和解长久以来的需求”。 ①但是，认识到这些挑战并没有使国家和平与改革的努力变得容易。和发委下台4年后，新一轮大选的前景使许多潜在的挑战浮出表面。以下是6个关键领域的挑战：

第一，尽管吴登盛总统最近承诺要向联邦制转变， ②但依然没有达成全国性协议，也不能确保所有民族和政党共同决定缅甸政治变革的发展方向和进程。

第二，缅甸的3支主要政治力量未来的地位或角色还不确定，包括亲军方的巩发党（USDP）和军人、以民盟（NLD）为代表的亲民主党派，以及1948年缅甸独立以来数量前所未有之多的民族组织——包括武装组织、参选政党和社区组织。

第三，尽管有关修宪的讨论仍在继续，但尚不明确2008年宪法将被如何修订，甚至是否会被修订。

第四，只要缅甸国内还有地方在继续交战，在大选前实现或维持全国停火仍将受到质疑。同时，有8万多人被迫背井离乡的边境地区急需人道主义援助。 ③

第五，社会环境绝非一成不变。作为对当前紧迫挑战的回应，社区行动、社交媒体和公民社会发展势头正盛，而且时常带着不满情绪。

最后，佛教徒和穆斯林之间的关系依然紧张，并可能导致动荡。以穆斯林为主的临时身份证持有者没有大选投票权。 ④在新的政治时期，佛教徒民族主义兴起，成为一支不可预测的重要社会政治力量。

这些紧张关系和变动构成了有争议和分歧的政治舞台。虽然和发委交出政权激发了重要的社会和政治活力，但在新政府体系下，由于军队及其裙带商业或家族利益和过去一样常享有特权，政治变革主要是自上而下的。与此相反，亲民主力量和少数民族群体仍然被排除在国家治理和决策的诸多领域之外。这反过来使得政治改革与民族和平进程颇受关注。

显然，未来几个月可能发生许多事情，并且每天都会有新头条，因为各方都想在当下的争论中发出自己的声音。例如，在其新年致辞中，吴登盛总体称赞缅甸的“新政治文化”，承诺“2015年大选将是缅甸独立以来首次所有政党都可以参加的自由公正的大选”。 ①昂山素季在决定民盟参加大选前反而有所迟疑，认为改革“停滞”了两年。 ②与此同时，由于边境地区的武装冲突还在继续，全国停火协调委员会（NCCT）主席乃汉达（Nai Hong Sar）警告称，少数民族和政府间“信任消减”。 ③在此改革真空中，往往是社区组织对国家发展面临的从和谈与选举监督到妇女权利和环境保护等问题最直言不讳（参见下文的“公民社会”）。

这些不同的观点在支离破碎的政治舞台上得到反映。据官方统计，缅甸尚处于和发委为迈向“有纪律的民主”而制定的路线图 ④的第七步和最后阶段。因此，缅甸的领导人非常不情愿对2008年宪法进行大改。该宪法使缅甸处于亲军队政府的管理下。最明显的是，立法机构25%的席位为军人保留，关键部门，如国防、内政和边境事务的部长也由总司令指派的军人担任。此外，2008年宪法第六条第六款为军队保留“国家政治领导角色”；第二十条第六款明确规定，军队“主要负责保障宪法”；第四百三十六条规定，只有获得超过75%的代表同意才能进行修宪，保障了军队的控制权。 ⑤

如此充满政治目的的宪法存在很多问题，过去4年来表现日益明显。新宪法没有满足全国人民对民主权利和代表性的要求，另辟对话途径以加快和平与改革步伐的呼吁也以失败告终。相反，现役和退休的军官通过应对充满冲突和多样性的局面，再次展示了他们留在国家政治中心的能力。吴登盛总统就职后，缅甸的非政府组织数量的增加确实出人意料，包括参选政党、少数民族组织、商业组织和社区组织。但目前这样的变化并没有威胁到军队对国家政治的主导。《伊洛瓦底》杂志的觉佐莫（Kyaw Zwa Moe）认为“缅甸的民主”“不过是将军的命令”，引发了许多民众的共鸣。 ⑥虽然目前尚未确定，但从长远来看，可以通过政治程序修改2008年宪法，回应当前的诸多批判和需求。由于政府领导人试图让反对派对自身的需求看不到希望，过去一年来缅甸改革变得更加复杂。联邦选举委员会选定在10月末或11初举行大选。但对许多民众来说，挑战并非是谁将赢得2015年大选，而是能否带来更深远的政治和民族改革，这样的变革是在投票前还是在投票后？

2015年3月，民盟暗示将参加2015年大选，“民地武”和政府向签署官方的全国停火协议迈近。但这些决定并非要接受现有政治体系，而是要改变它。在此变化发生之前，缅甸的民主宪政新时代不过是海市蜃楼。

二、政治对话

太多的争议使缅甸修宪的政治前景乌云笼罩。主要议题包括联邦制、国家全面和平、经济和教育改革、军队的作用以及保护民众生计的土地权。 ①与此同时，争议的双方开始就国家政治开展对话。

第一，在选举政治中，内比都新立法机构中的人民院（下议院）和民族院（上议院）进行了开放性讨论——如果不是迅速改革的话。相比之下，立法机构的第三个层级——14个省邦的立法机构，普遍没有取得类似成绩。 ②

第二，在冲突地区，不同力量间的各种和谈慢慢形成了民地武和政府全面停火的共同目标。

缅甸政府取消了和发委时期对个人和媒体的诸多限制；民盟通过2012年补选进入议会进一步促进了对话；大部分少数民族反对武装与政府签订了停火协议。不同组织的代表和社会各界间的会议司空见惯，这在以前是受到限制的。毫无疑问，这些致力于包容性对话的措施是最具进步性的变化之一。过去数十年在军政府统治下，国家与社会的关系不是代表，而是抑制。

尽管取得了一些进展，但目前国家改革协议仍未达成，议会制与民族和解还处在不同轨道。为此，不同利益集团为克服政治障碍寻求各种途径，举办各种论坛。例如，“代表比例制”寻求在立法机构中实现更好的政治和民族平衡，得到不同政党的支持，但也遭到一些反对。自奈温将军和军队1962年政变上台后就被视为禁忌的“联邦制”也日益受到推崇。 ③然而，这样的理念目前还没有对改革产生影响。

在此背景下，对政治变化的大多数讨论都聚焦于一个更基本的问题，即如何“重写”或“修改”2008年宪法。 ④它有两个部分尤为被视作进步变革的阻碍：第五十九条第六款禁止有外籍直系亲属的候选人竞选总统（即昂山素季），第四百三十六条确保了军队对修宪的控制权。 ⑤

面对这些绊脚石，反对派尝试在宪法之外寻找推进改革的办法。譬如，去年民盟和88和平与开放社会组织（88 Generation Peace and Open Society）召集了一次请愿活动，征集了近500万签名，呼吁修订2008年宪法第四百三十六条。民盟随即提出由吴登盛总统、人民院议长吴瑞曼（两人均曾担任将军）、总司令敏昂莱和昂山素季召开四方会谈，就修宪细节进行磋商。 ①昂山素季曾解释道，“我不认为只有议会才有责任修宪，每个人都有责任这样做。” ②

然而，修宪运动迄今并未使对话向前推进。相反，它似乎使政府的反应更加复杂。去年10月，在美国总统奥巴马访问缅甸的前夕，吴登盛总统召集了一次简短的“高规格”圆桌会议，包括昂山素季在内的14个人参加。 ③随后，14人圆桌会被联邦议会建议的修宪“六方会谈”取代，在四方会谈的基础上增加了民族院议长钦昂敏和一名少数民族代表。 ④但吴登盛总统在2015年1月12日又召集了48名代表召开会议，使得“六方会谈”触礁。一名参会议员出人意料地表示同意继续研究修宪提案。虽然仍需超过75%的议员投票通过才能修宪，但这使得修宪的不确定性进一步加深。 ⑤

最终，由于反对派抱怨政府采取拖延战术， ⑥3名具有军方背景的政府主要领导人在发言中澄清修宪取得了进展。总司令敏昂莱警告道，国家还没有做好在议会中“减少军队作用”的准备，因为“缅甸是一个年轻的民主国家”。 ⑦联邦发言人瑞曼指出，“六方会谈”获得了联邦议会的批准，将会继续召开，“缅甸的法律由最强大的组织制定。” ⑧吴登盛总统重申，修宪只能通过议会进行，同时必须通过全民公决。 ⑨从本质上讲，2008年宪法中的条款强化了议会程序的首要地位。

然而，这些声明并没有消除改革的不确定性。数日后，因议会允许以若开邦北部穆斯林为主的临时身份证持有人员行使投票权，佛教僧侣威胁要进行大规模抗议。 ⑩就修宪进行全民公投的可能性因此受到质疑。临时身份证持有者大部分自认为是罗兴亚人。这个群体的困境是缅甸最具争议的政治问题之一。 ①佛教徒民族主义运动领袖维拉杜（U Wirathu）发表公开声明，请求总统、议会和选举委员会撤销临时身份证持有者的“白卡”。 ②缅甸政府很快就做出了让步，宣布在5月底前撤销临时身份证。事实上，超过100万人将被剥夺公民权。

随着大选的临近，如此多不同行动带来的结果是，不管政府领导人是否有所作为，选举日的逼近并没有使各方就修宪的内容和时间表达成一致。相反，在许多民众看来，政府早早开始了竞选准备，控制国家领土，将巩发党和军队视作国家和政治改革的守护者，与2010年大选的情景相比并无两样。

说华语的果敢地区冲突再度爆发后，吴登盛总统颁布了戒严令。如此严厉的举措罕见地使军队赢得了缅甸社会和媒体的称赞。 ③民众的上述担忧加剧。在2008年宪法下首次使用紧急状态法令，敏昂莱将军声称军队开展的是捍卫国家主权的“正义战争”。 ④

缅甸中部学生对教育改革的呼吁扩大到多个城镇，引发了人们对政治气候倒退的担忧。各方都清楚，学生往往是引发缅甸政治抗议的催化剂。内政部长哥哥中将（Lt-Gen. Ko Ko）指责学生是被政党和外国组织利用的“傀儡”和被操纵的“极端分子”。 ⑤对此，民主教育运动委员会（Committee for Democracy Education Movement）的一名领导人叶因觉（Ye Yint Kyaw）称，如此言论表明准文职政府和其前任军政府一样，总是试图抹黑公众运动、政党和学生。 ⑥随后，警察对勃坦示威学生的镇压震惊了世界。在仰光街头抗议学生中再度出现的帮派人员让人想起和发委时期的“隼亚勋”（Swan Arr Shin）。 ⑦但吴登盛总统不愿道歉，他告诉BBC，军队开启了改革并“在协助我国民主的繁荣”。 ⑧

舞台已被精心设置。目前，大选似乎一定会举行。3月初，吴登盛总统4年来第六次会晤昂山素季。随后，民盟表示正在考虑参加今年的大选。但许多挑战会影响今年大选的结果。去年联邦选举委员会（Union Election Commission）取消了议会的补选， ⑨民盟和少数民族政党联盟曾抵制2010年大选。但从目前的趋势看，如果投票是自由公正的，民盟及少数民族政党联盟还有赢的机会。在此背景下，未来几个月的政治局势会更紧张，因为各方都在寻求发挥优势。缅甸的民主未来处于险境中。

三、民族和解对话

类似的程序不确定性在继续破坏民族和谈进程，而且民族和解在2015年最初的几个月似乎也失去了动力。吴登盛政府改变了过去和发委进行一对一谈判的模式，致力于达成“全国停火协议”（nationwide ceasefire agreement，NCA）。然而到目前为止，尽管获得众多国际支持，且各方和谈意愿明显，但开展包容性的和谈依然困难。未来几个月，少数民族边疆地区的变化对缅甸改革路径的影响将不亚于大选。

鉴于缅甸民族冲突由来已久，不敢期望局势快速好转。许多方面的斗争相互关联，很难单独进行理解。目前的和谈属于缅甸1948年独立以来的第三轮全国和平磋商范畴。 ①但仍存在一些根本性的缺陷。譬如，没有将政治改革框架与和谈相联系；继续沿用历史上的“分而治之”策略；吴登盛总统和参与实战的军队指挥官意见分歧明显；和谈事务主要由政府附属机构缅甸和平中心（Myanmar Peace Center，MPC）负责，但它是一个以缅族人为主的技术团队，没有谈判的权力。

这样的结果是冲突悖论。当军队指挥官在资源丰富的缅北追求“军事第一”的策略时，政府官员似乎走上与其他地区少数民族势力谈判的道路，其中一些——尤其是克伦民族联盟（Karen National Union，KNU）——此前从未与缅甸中央政府实现真正的停火。事实上，过去4年一些现象出现了颠倒，东北边境地区从相对稳定走向了冲突，而东南边境地区自1948年缅甸独立以来首次尝试与政府和解。虽然签署了新的停火协议，但在基本的政治和经济问题上取得的进展甚微，许多群体难以信任政府的和谈倡议。 ②

与此同时，还要看到阻碍和拖延并非政府独有。20多支少数民族反对势力的意见和能力存在差异。例如，2011年以来，由12支已停火或尚未停火的少数民族力量组成的民族联合联邦委员会（United Nationalities Federal Council，UNFC）结成了主要的少数民族阵线。但一些重要力量没有加入民族联合联邦委员会，包括最强大的佤联军（United Wa State Army，UWSA）和复兴掸邦委员会（Restoration Council of Shan State/Shan State Army，RCSS，又称南掸邦军，SSA-S） ③。

为尝试解决这些分歧，16个少数民族组织于2013年成立了全国停火协调小组（Nationwide Ceasefire Coordination Team，NCCT），与前少将、总统办公室昂敏部长（Aung Min）领导的联邦和平工作委员会（Union Peace Working Committee，UPWC）展开谈判。随后，全国全面停火协调小组和联邦和平工作委员会共同成立了一个联合工作委员会，负责起草全国性的停火协议，有意在下阶段的讨论中增加议员和军队代表——这是关键的民族诉求。 ①军方官员最初提议将2014年8月1日作为完成最终协议的截止日期， ②但时间继续推后。经过7轮谈判，全国停火协议七易其稿，意见分歧从最初的112条陆续减少到“8条”、“4条”， ③直到2015年3月31日，谈判代表宣布就全国停火协议“草案”达成一致，待各组织领导人批准后有望在五六月正式签署。 ④在召开少数民族领导人峰会前，各方对停火协议草案进行仔细推敲。一名全国停火协调小组的代表谨慎地表示，“这只是一个开端，而不是突破。” ⑤

这些曲折表明，通往和平的道路上有许多障碍，要采用一些替代方法努力加快停火协议的正式签署。政府官员尤其希望全国停火协议能在大选前签署。最为明显的是，在1月份召开的48方会谈上，吴登盛总统提及引入除全国全面停火协调小组与联邦和平工作委员会之外的“第三方力量”。 ⑥2月12日的联邦节庆祝活动开始前，缅甸提出了包括6条款项的“临时协议”或“和平与民族和解承诺书”的新概念，承诺国家实行联邦制。协调者私下督促少数民族领导人在吴登盛总统任期内达成全国性协议，给人的感觉是大选后新政府的对话意愿会消减。但是，这样施压对少数民族反对派领导人不起作用。联邦节上只有东南边境地区的4支少数民族力量与政府签署了承诺书。 ⑦

一些令人不安的事件让反对派更加谨慎。首先，存在需要吴登盛总统批准的协议不如等到下一届政府再敲定的打算，这似乎也证实一种猜疑，即全国停火协调小组和联邦和平工作委员会的和谈不能代表幕后的巩发党-军队的意见。因此，只有小部分少数民族领导人认为有必要签署临时或单独的承诺书，其他人则认为多此一举，甚至会中断包括所有群体在内的全国停火协议进程。其次，只有特定的民族联合联邦委员会成员受邀参加联邦节庆祝活动，政府的真实动机受到质疑。还需要注意的是，敏昂莱大将缺席了当天的活动。

第三，吴登盛政府执政期间，虽然其他地区的和谈取得进展，但克钦、果敢、德昂和掸邦境内战火重燃，带来了巨大的痛苦并加剧了不信任。因此，实现持久和平比匆忙签订协议更为重要。 ①第四，自去年11月政府军炸死克钦邦23名军校学员以来，时有军队在缅北的军事行动和侵犯人权报道，包括涉嫌在今年1月奸杀2名基督教老师。 ②事实上，关于联邦节的消息被淹没在果敢冲突又起后重大人员伤亡和成千难民逃离家园的大量报道中。 ③这样的负面报道只能让人更担心在政府承诺和谈的同时，政府军则在推行“消耗战”。

最后，少数民族最大的忧虑是经过几十年的努力和无数和谈，政治对话和政治改革依然得不到保障。因此，缺乏政治承诺的停火协议不是可靠的进步，而是潜在的陷阱，可能会成为外部政治和经济利益集团加剧渗透少数民族地区的掩饰。接受目前的政治制度意味着被宪法层层束缚，有意义的对话也将成为空谈。

因此，少数民族领导人对军队坚持推行包括尊重2008年宪法在内的“六项和平原则”感到不安。他们认为这六项原则可能破坏未来的政治谈判。 ④值得注意的是，民盟和其他有选举资格的政党都在努力反对宪法的挤压。同时，军方不愿对签署后的停火协议接受独立监督，并且实现全国停火向政治对话和改革过渡期间，制定透明的安全保障措施的进展缓慢。

目前，这种争议性问题在全国停火协议草案中没有得到解决。第七章第三十三节第八十六条，军队代表继续坚持“六项和平原则”。选择哪些民地武作为签约代表也有不同意见，政府确认了16支少数民族力量，而全国全面停火协调小组主张增加另外6支。 ⑤如果任何一方在正式签约前提出修订意见，实现全国停火还有可能推迟。不过全国停火协议的支持者认为协议草案实现了历史目标——联邦制、终结民地武“非法组织”地位和政治对话。而且停火协议草案试图扩大对话范围，将政党和其他有代表性的群体涵盖在内。钦族活动家Cheery Zahau评价它是“总统的里程碑，民地武的一大步”。 ⑥

全国停火协议和定于今年晚些时候举行的大选可能使缅甸处于历史变革的边缘。然而，前进的道路充满未知。虽然少数民族领导人认可吴登盛政府为民族和解做出了重大努力，但他们从以往的经验认识到停火协议随时可能被打破，或者导致更大的政治分歧，而不是实现1948年独立时政府承诺的自治和民族权利。事实上，最根本的问题也是和平进程最后需要解决的问题之一，即在停火“前”还是停火“后”开始政治对话。目前仅有一个政治对话框架，因此从本质上来说，是在停火后。

这个失败意味着，按照目前的趋势，2015年大选前不会达成政治协议，政治对话在2016年新政府上台前也不可能开始。 ①同时，鉴于克钦邦和掸邦的战斗还在继续，不能排除一些少数民族政党决绝签署任何“全国性”协议。正如克钦独立组织（KIO）首席谈判代表鲧莫将军（Gun Mao）最近所警告的，“签署停火协议并不意味着实现和平。” ②他表示，处理这个棘手问题的努力才刚刚开始。

因此，面对这些困难时不要忽视过去4年缅甸政治格局的变化。在受到军政府50年的审查和隔离之后，对民族改革的讨论不再被禁止，许多冲突地区实现了停火，人们普遍认为民族和解与改革是未来稳定和社会政治进步的核心。这也是国际援助者和外国政府的共识，它们开始投入巨资支持缅甸的和平与民主。但许多难题依然存在。在联邦节上，吴登盛总统对联邦制与和平做出了公开承诺：

“政府为签署全国停火协议一直不懈努力，与所有政治力量开展包容性对话，致力于发展和平的联邦国家，结束自独立以来长达60多年的武装冲突。” ③

缅甸人民希望这样的诺言在未来几年能够兑现。

四、主要社会政治力量

经过数十年的民族冲突和政治萎靡不振，缅甸的社会政治冲突频发不足以令人惊讶。但在新政治环境下寻求发展空间的主要社会政治群体主要有4方面的力量：巩发党-军人政府、亲民主政党、少数民族政党以及公民社会或社区组织。这4支力量在和发委移交政权时就已存在，在过去4年的政治变革中有了新的形式和方向，其相互间的关系和发展将对未来十年缅甸的改革产生重大影响。

（一）巩发党-军人政府

随着缅甸政府启动社会政治改革，国际社会对缅甸的看法发生了重大转变，过去4年间向缅甸提供了大量信贷。即使发生明显的危机，国际社会往往也会将其视为不应影响缅甸国家改革大局的例外。然而，尽管内比都过去几年的开放性有所增加，但缅甸政府的内部运作依然与和发委时期一样鲜为人知。

由于缺乏信息，外交界和媒体界普遍认为巩发党-军人政府领导层分为4派：致力于改革的总统派、巩发党领导下有一定独立性的议会、强硬的军人，以及改革派难以控制的商业利益集团。与此同时，对关键政策公共参与的研究通常由那些供职于缅甸和平中心（Myanmar Peace Center）与缅甸发展资源研究所（Myanmar Development Resource Institute）等为总统提供咨询的新机构文职专家承担，包括前政治流亡者。

虽然这些变化前所未有，新治理体系在许多方面都运作良好。这增强了大家对吴登盛政府领导缅甸走上和平与民主道路的信心。无论以何种国际标准来衡量，过去4年中大都市仰光的现代化变化都是显著的。去年11月，联合国秘书长潘基文再次因“缅甸在民主和改革道路上正在发生的重大变化”而称赞吴登盛总统。 ①

然而，随着大选临近，不确定性不断上升。因为这次大选将决定缅甸在下一个5年的改革路径。即便持续的进步延续到新的政治时代，也很难说缅甸政府目前的工作是包容性的或是为自己量身定制的。巩发党-军人政府领导人和普通百姓一样有此忧虑。同时，还存在许多根本性问题。经过军政府数十年的统治，军队难道会让投票像1990年那样，使民盟和亲民主政党赢得大选挑战现状吗？其他巩发党-军人政府领导人是否和吴登盛总统一样青睐联邦制？巩发党和军人官员在未来几个月将如何合作？而且，正如吴登盛总统所暗示的，大选能否在实现全国停火前举行？ ②

这些挑战不容小觑。自1962年军人政变夺权以来，军事政治领导人变动很小，主要由奈温将军（1962-1988年）和丹瑞大将（1992-2011年）执政。缅甸前军政府时期进行了大清洗或人事变动。最近一次是2004年，当时的情报局长和总理钦纽将军被逮捕和免职。但在大多数情况下，军政府领导人维系政权的一个关键因素是努力避免让相互间的分歧发展为利益冲突。与此同时，军人及其家属已经发展为一个重要的社会群体。他们主要是缅族人，在诸多生活领域占主导地位，而且在巩发党时期形成了新的强大经济团体，如缅甸经济控股联盟有限公司（Union of Myanmar Economic Holdings）和缅甸经济公司（Myanmar Economic Corporation）。吴登盛政府时期的经济透明度依然很低，军方支持的利益集团继续在许多经济领域扩张。 ③

问题是军人权威在多党民主制下该如何延续？目前，虽然丹瑞大将已退休，但依然活跃在内比都幕后，已退休或尚在职的军队领导人和国防安全委员会官员大多是由他任命的。随着丹瑞大将的影响逐步消退，人们都在猜测下届军队领导人的人选和政策。他们面临着继续推进宪政的重任。人们普遍认为吴登盛完成了建立新政治制度的第一项任务，但不大清楚他是否会在大选后连任。因此，其他3位退役或在役将军常被视作未来的派系领袖或总统人选： ④承诺议会改革的人民院议长兼巩发党主席吴瑞曼、具有政治经济影响力且作风强硬的退役军人吴昂当（Aung Thaung） ⑤以及现任总司令敏昂莱。 ⑥

但从这些人选难以看出，巩发党-军人政府领导人在未来几个月将把自己置于何种位置。鉴于政府去年暂停议会补选，反对派普遍认为如果面临不稳定或政治失势威胁，政府将推迟今年的大选。吴登盛总统最近关于联邦制和全国范围停火的承诺让许多市民备受鼓舞。但巩发党尚未有明确的声明，过去几个月发生的一系列令人不安的事件使人们的乐观情绪大打折扣，包括对学生和抗议群体的镇压， ①对种族歧视的明显支持，以及佛教徒主义者推动的宗教法。 ②

政府这些模凌两可的做法让人们更加担心巩发党-军人政府领导层已经做好以消减改革动力为代价的大选安全准备。昂山素季最近曾问道，“过去两年政府采取过重大改革措施吗？” ③掸族分析家赛万赛（Sai Wansai）怀疑，停火协议与军队攻势之间的矛盾说明“改革”派和“强硬”派并没有多大分歧，因为政府和军队一个“唱红脸”，一个“唱黑脸”。 ④从这个意义上说，政府正在享受双赢局面：既能打击国内的反对者，又赢得了国际社会对其改革承诺的好评。克钦独立组织（KIO）的鲧莫将军（Gun Mao）认为，军队的改革存在特有的挑战。“因为它本身是一个机构，而不是政党”，他说，“它不可能像政党一样放弃权力，做出改变”。 ⑤

外国分析家也对缅甸政府的意图有不同看法。例如，国际危机组织（International Crisis Group）认为，军队2011年以来已经真正走上民主过渡和政治经济放权的道路，而欧洲-缅甸办公室（Euro-Burma Office）则警告称，“任何试图摆脱军队在国家运行中作用的努力都会适得其反。” ⑥与此相反，哈佛法学院国际人权中心最近总结道，3名军队将领应对“战争和人权侵犯”负责， ⑦英国也就用纳税人的钱资助缅甸军人培训展开争论。 ⑧美国军事分析家蒂姆·海纳曼上校（Col. Tim Heinemann）称，将军队视作“改革动力核心”的人无法理解多民族国家缅甸这支完全不同的武力有何需求。 ⑨在他看来，“仅仅军队的专业化”就很可能对少数民族“继续剥削”，引发“未来更多的冲突”。 ⑩

综上所述，和发委下台4年后，缅甸不大可能出现统治国家长达半个世纪那样的军事强人，但巩发党-军人下任领导层尚不明确。随着大选的临近，真空状况不可能长时间持续。政府官员继续保证，军队将随着政治改革的成功推进和国家稳定逐步退出政治舞台，但目前交权或转变的程序尚未明确。明年，缅甸军队领导人可能会失去巩发党在议会中的主导地位。就像奈温将军领导的缅甸社会主义纲领党那样，丹瑞大将的巩发党在公众投票前将面临真正的生存考验。一年后，巩发党、军队和政府间的关系将大不一样。

（二）亲民主力量

2012年，民盟同意参加议会补选，使出杀手锏赢得了45个席位中的43席。民盟此举为其此前一直拒绝的2008年宪法和2010年大选提供了合法性。这反过来又为改善缅甸政治环境以及西方减轻对缅制裁铺平了道路。但是，民盟是否会赢得2015年大选或领导下届政府还很难说。人们普遍认为，如果投票像1990年大选和2012年补选那样自由公正，民盟将会赢得议会中的大多数席位。巩发党-军人很可能试图控制投票结果，2008年宪法将限制其他参选者获胜，民盟在政治阴影下存在了20年后，自身将面临如何成长为现代民族政党的问题。昂山素季很可能仍是名义上的领袖。

为了应对这些挑战，民盟重拾其早期战略的“民主群众运动”。昂山素季及民盟其他领导人继续到全国各地演说，与88和平与开放社会组织共同发起的修宪运动已成为民盟改革战略的基石。但从抗议运动政党向潜在的执政党转变并非一帆风顺。昂山素季因建议中资莱比塘铜矿项目继续开展而受到批评；全国民主力量党（National Democratic Force）从民盟分离出去的裂痕尚未修复；民盟似乎还不愿支持学生对教育改革的抗议。 ①这样的政治迟疑让人怀疑，一旦民盟未能在大选中实现既定的议会席位目标，是否会出现更激进的改革。人们经常抱怨，政党领导人“孤立”于公民社会之外。 ②前学生活动家敏津（Min Zin）认为，“许多缅甸人担心，以民盟为代表的反对力量没有注意到公众更多的不满。” ③

那么，或许最大的不祥预兆就是政党领导人在为少数民族权利发声时过于谨慎。民盟已经和在1990年大选中赢得议会席位、由8个政党组成的全国民族联合联盟（United Nationalities Alliance，UNA）恢复联系，就修宪的3个目标达成一致，以确保选举自由公正，呼吁政治利益相关者就恢复政治改革开展“真诚”对话。 ④但这并没有平息批评声。作为一个享有较高人权声誉的政党，民盟没有大胆谴责军队在克钦邦和掸邦的军事行动，以及在若开邦歧视穆斯林的行径和暴力行为。 ⑤

民盟官员辩称，他们手中权力有限，过去4年已经是在走政治钢丝，一边试图让巩发党-军人政府让步，一边为百姓代言。他们认为，民盟只有在大选中获胜，才能就政治和民族改革的本质问题进行谈判。与此同时，昂山素季极力呼吁“法治”。 ①但在私底下，民盟领导人也承认，为少数民族权利说话可能不利于民盟。反穆斯林“969运动”的领袖僧侣维拉杜（U Wirathu）曾警告，昂山素季担任总统会引发“混乱”。 ②过去3年，在社区暴力中有超过250人（大部分是穆斯林）死亡、14万平民（也以穆斯林为主）流离失所。 ③因此，历经25年的艰苦斗争后，民盟不得不考虑，在这些问题上的强硬表态可能会导致在大选中败北。

民盟将度过一段艰辛时光。胜利似乎近在眼前，但过去太多的失望不允许民盟盲目乐观。鉴于政治形势的不确定，民盟在宣布参加2015年大选前花了很长时间做准备工作，主要是推动修宪，同时不排除因修宪失败而罢选。 ④

但民盟领导人明白，再次抵制大选是高风险策略，会正中对手下怀。事实上，再度罢选民盟将会发现自己又回到政治荒野，而国家转型少了它也照样继续。根据改革进展，民盟现在打算参选，推动修宪。但民盟需要技巧和远见来推动未来数个月的政治趋势。正如昂山素季在今年独立日所说的，民盟需要“变得更聪明，以实现和平与发展”。但她也提醒道，实现该目标是“比斗争更艰巨的任务。” ⑤

（三）少数民族群体

缅甸当下的少数民族政治局势是几十年来最强势且最不可预知的。当前政治和民族运动的剧变堪比1948-1953年、1962-1968年和1988-1993年的变革。缅甸目前有100多个有竞选资格的团体或少数民族武装力量， ⑥以社区为基础的运动显著增多。不同团体和政党加强会晤，通常讨论的焦点问题都是联邦制与全国和平。就目前而言，这些组织的活动在很大程度上可以分为促进宪制改革的联邦议会制谈判或和谈两类。缅甸国家领导人认为这样的划分有碍政治进步。这种观点认为，占缅甸人口1/3的少数民族在过去的政治转型中被忽略，这样的事情不能再重演。

过去4年，有参选资格的政党组成了3大阵营：8个参加过1990年大选的政党组成了全国民族联合联盟（UNA），该联盟2010年曾抵制大选，与民盟走得比较近；民族兄弟联盟（Nationalities Brotherhood Federation，NBF）由15个政党组成，主要是在2010年大选中赢得席位的少数民族政党，今年参选计划增加联邦联盟党（Federal Union Party）；联邦民主联盟（Federal Democratic Alliance）规模较小，包括全国民主力量党（National Democratic Force）和其他以缅族人为主的政党，以及两个少数民族政党。

这种局面并非一成不变，既有频繁的联盟重组，出现新的政党，联盟间在改革具体事务上也会有意见分歧。例如，全国民族联合联盟希望在新联邦制下有8个邦（缅邦、钦邦、克钦邦、克伦邦、克耶邦/克伦尼邦、孟邦、若开邦和掸邦），而民族兄弟联盟呼吁建立由14个邦组成的联邦体系，根据1974年和2008年宪法进行划分。更具争议的是，由两个若开政党合并组成的若开民族党（Rakhine National Party）领导考虑若开邦佛教运动，反对自认为是罗兴亚人的穆斯林享有公民权。 ①但通常情况下，大多数政党主要寻求联邦或“联合”政治体系，反对目前的集权或“单一制”。全国民族联合联盟的发言人兼掸邦民族民主联盟（Shan Nationalities League for Democracy）主席坤通吴（Khun Tun Oo）称，“我们相信联邦制，为了它进行斗争，并曾为它而入狱。” ②

同样重要的是，缅甸新议会的亲联邦改革明显增强。目前，缅甸政治圈有20个以各种形式存在的民族力量，包括以邦为基础的、自治的以及在议会有席位的。 ③但巩发党-军人在立法机构中占主导地位，对中央及省/邦政府权力不足的担忧呈增长趋势。例如，非缅族人争取语言权的进展有限； ④2012年不受欢迎的土地法破坏而不是保护地方居民的权力； ⑤在联合国人口基金会（UNFPA）和国际援助支持下，以缅甸有135个“民族”为前提开展的人口和住房普查引发争议和抵制。 ⑥特别值得关注的是，虽然边境地区的冲突仍在继续，缅甸还是起草了《国家土地使用政策》，而这个政策不仅不能保护少数民族的权利，更没有阻止土地掠夺和环境破坏。 ⑦

为此，政府部门开始表示愿意就土地权、毒品问题和教育立法进行磋商。但尚不清楚官员们能听取多少意见，这使得民族政党呼吁更激进的改革。2月份，抵制过2010年大选的全国民族联合联盟决定参加今年的大选，以改变其成员党“不喜欢”或“不信任”的2008年宪法。 ⑧孟邦民族党（Mon National Party）中央执行委员奈觉温（Nai Kyaw Win）表示，“我们参加大选的目标就是能够修宪。” ①即便如此，一些全国民族联合联盟成员仍然认为，如果未来几个月政治环境恶化，也有可能抵制大选。 ②

民地武也注重通过实现联邦制寻找解决方案。目前，缅甸边境地区有20多个反对派武装组织，有停火组织，也有尚未停火的组织。此外，还有23个营的边防军（BGF），其中一些改编自停火组织；超过50支政府支持的其他民兵力量，部分由巩发党的立法机构成员领导。在此军事化背景下，许多社区仍普遍将克钦独立组织（KIO）、克伦民族联盟（KNU）和掸邦军（SSA）等老牌反对派武装组织视作民族运动的“母亲党”。其中几个组织在缅甸独立后的议会时期就成立了，并在边境地区建立了广泛的行政体系。在长期的斗争中，少数民族政治形成了两个主要群体：成立于1976年、寻求联邦制的民族民主阵线（National Democratic Front），以及以1989年脱离缅共的佤联军（UWSA）为核心的“人民联盟”力量。 ③

随着战略的历史性转变，两个群体中的多数成员在国家恢复法律与秩序委员会-和发委（SLORC-SPDC）时期都同意和政府停火，部分还参加了起草2008年宪法的制宪全国大会。但停火组织代表声称，他们的要求被边缘化或忽视。 ④与此同时，缅甸存在时间最长的民族力量——克伦民族联盟，从未与军政府就停火达成协议，而更愿意和缅甸联邦民族联合政府（National Coalition Government Union of Burma，NCGUB）及其他流亡活动家结盟。2009年和发委下令将所有停火组织改编为由军队控制的边防军，这增加了少数民族对政府的不信任。随后，为强行改编，时任政府军中将、现任总司令敏昂莱指挥在果敢地区发起了对缅甸民族民主同盟军（Myanmar National Democratic Alliance Army，MNDAA）的军事攻击。 ⑤如此做法只能让局势进一步恶化。由于主要停火组织继续反对改编，边防军战略被普遍认为是和发委“分而治之”的开始，它要确保巩发党-军人主导即将到来的政权变革。从本质上来说，接受边防军地位将从军事上削弱停火组织，但其政治诉求又得不到重视。

因此，吴登盛总统在2011年3月就职时，民地武对他的预期很低。但吴登盛的个人承诺成了过去4年来民族情绪变化和找到未来协商解决途径的一个关键因素。2013年7月，吴登盛总统在伦敦承诺要结束民族冲突，“我们的目标就是要从半个多世纪的军事统治和专制过渡到民主。” ⑥在此言论的鼓舞下，2011年以来，大多数民地武与缅甸政府达成了停火协议，国际援助者开始在冲突更激烈的地区开展援助项目，面对面协商的新文化扎下了根。

然而，过去一年和平势头已出现消退。虽然会谈通过了临时性的全国停火协议草案，但未就国家的未来体制做出政治结论。相反，相互指责将会带来严重后果。政府指控少数民族反对派意见反反复复，内部存在分裂。 ①少数民族反对派则对政府缺乏信任，过去4年中的一些关键问题使他们对政府积怨更深。2015年3月31日签署的全国停火协议草案再度点燃各方的乐观情绪。但经过几十年的冲突，建立信任显然将是一项长期任务。

少数民族的不满主要在社会、政治和经济3个领域。首先，吴登盛政府时期停火协议被打破，缅北的克钦邦、掸邦、勃朗（Palaung）和果敢地区战火重燃。和平进程受到重大挫折，引起广泛不满。如果军队认为可以赢得快速的军事胜利，他们的计划已经适得其反。克钦邦和北掸邦被认为是国家恢复法律与秩序委员会-和发委（SLORC-SPDC）时期最成功的停火区，20世纪90年代就出现了广泛的和平与市民社会倡议。但现在，战火导致人员伤亡惨重，人权受到侵犯，超过15万人流移失所，和平誓言成为空谈。为什么和平进程在缅甸其他地方推进时会出现这样的情况？这个问题需要认真解答。同样重要的是，即使在停火得以维系的地区，社区重建也几乎没有启动。少数民族边区许多百姓仍在极度贫困中挣扎，到国外寻找生计的移民源源不断。

第二，过去4年中发生的事情加强了人们这样的认识，即巩发党-军人精英绝大多数是缅族人，最关心的是少数民族边区的土地和自然资源，而不是当地百姓的权利。吴登盛总统因在其任内暂停克钦邦的中资密松大坝建设赢得了诸多赞誉。还没有达成政治协议，边境地区的土地掠夺和大型项目就出现激增，吸引了大量国际投资。这些项目包括从若开邦经掸邦到中国的油气管道、德林达依省土瓦经济特区、若开邦皎漂经济特区以及一批农业、水电和其他自然资源项目。 ②

缅甸改革带来的有利于人民群众的经济发展显然是受欢迎的。民地武也提高了对非正规商业征收的税率，如伐木。作为全球最大的毒品生产交易区之一，缅甸的毒品贸易引发了争议，包括亲政府集团在内的各方相互指责他人走私。 ③但通常人们普遍感觉，过去几年最重要的经济措施都受到政府或军队领导人家族的利益驱动。目前，军队控制着缅甸最大的商业企业和最挣钱的经济领域。 ④为此，认为政府在缅北的“军事第一”政策常常为商业项目提供保护的观点进一步加深，包括巩发党-军人有利益牵涉的玉石、农业和能源开发项目。一名克钦商业领袖称，“树种在我们的园子里，但我们却不能采摘果实。” ⑤

最后，随着对社会和经济的抱怨不断，不同背景的少数民族领导人——武装的、选举的或社区组织的——过去4年日益认识到，只有达成一份协议，确保所有民族参与包容性政治改革，才能为缅甸带来持久的和平与正义。未来几个月，希望最终达成的全国停火协议将成为重要的第一步，但真正的政治对话尚未开启，还存在许多争议。例如，虽然允许探讨联邦制，但难以想象军队领导人在近期会同意少数民族的“联盟军”要求。同样的，缅北的战斗还在继续，一些社区不会马上看到和平的曙光，特别是果敢地区。但即便困难重重，各民族领导人依然相信，只要能按照1947年彬龙协议的平等精神开展对话，问题最终会迎刃而解。缅甸正面临有史以来最佳的民族和解时机。

然而，各种警告越来越不容忽视。现有政治制度的运行越缺乏改革协议，少数民族领导人越担心他们的人民会被政府遗忘在身后。自民地武与政府开始停火已经20年了，他们怀疑不同的政府行为并不是所说的以改革为重点，因为政府的拖延有利于巩固军队在新政治时期的地位。鉴于在此前的政治改革中曾被边缘化，少数民族政党努力避免历史重演。改革要能促进正义与合作，而不是导致新的分裂和未来的不和谐。这一点至关重要。

因此，当“全国停火协议”这一术语成为关注焦点时，现在亟需整合各种就国家体制与和平而开展的改革对话进程。这两大事项的对话结果关乎缅甸的政治命运。但正如联邦和平工作委员会-缅甸民族联合联邦委员会（UWPC-UNFC）的一名少数民族代表最近说的，“他们已经将蛋糕切好了，等我们完成政治对话，一切都已经结束。” ①

（四）公民社会

缅甸过去4年最显著的社会政治变革，就是公民社会和社区组织扮演着越来越重要的角色。很少有研究关注这个变化带来的政治影响。但有证据表明，很多群体在希望与政治保持距离的同时，也相信自身的活动是支持和平与政治改革的一个重要因素。 ②因此，公民社会组织（CSOs）已经成为缅甸回应社会与人权需求、反映大众忧虑的最活跃力量之一。

缅甸是一个多元文化国家。动荡的历史反映了缅甸“弱国家、强社会”的社会-政治关系。 ③军事统治下，公民社会并没有消失，而是受到严格的控制和约束。独立后，文化和宗教团体中开展了许多社会活动。反常的是，在奈温时期，政府常常允许宗教团体参与社会公益活动，只要它们接受福音派教义。随着国家法律和秩序恢复委员会-和发委（SLORC-SPDC）时期开始停火，政府允许成立地方非政府组织，国际非政府组织也重返缅甸。公民社会实现了从最初的缓慢发展到后来的稳步扩张，见证了大众在2007年“藏红花革命”诉求表达和2008年纳尔吉斯热带风暴的人道主义救助。但是，安全和政府监管仍然存在问题。许多社区网络和社会活动家更喜欢低调处事。

只有在吴登盛政府执政后，公民社会组织才明显增加，发挥公众的作用。这已经成为缅甸改革环境的一部分。鉴于其多样化，很难在大的社会政治环境下概括它们的目标和意图。但对当前缅甸这个国家的任何理解都会涉及公民社会组织的利益。缅甸领导人和国际社会都承认，这是缅甸政治形势的一个显著变化。

大体上，公民社会组织主要参与社会公益事务，如克钦邦9个组织组成的联合战略小组（Joint Strategy Team）。但随着政治改革的推进，许多公民社会组织也为改革需求进行游说。例如，公民社会组织在最近几个月采取的一系列行动。50多个公民社会组织与联邦选举委员会举行会谈，讨论对大选进行监督； ①31个组织表达了对国家土地使用政策草案的担忧； ②180个组织呼吁议会放弃拟议中的会“破坏社会稳定”的民族宗教法案； ③25个组织与全国停火协调委员会（NCCT）洽谈如何推动改革的公平公正； ④超过6.1万人、131个公民社会组织和政党向政府请愿停止在萨尔温江上修建水电站； ⑤200多个组织签署了一份声明，声称在没有法律保护少数民族权利的情况下，不适合与欧盟签署投资协议； ⑥123个组织呼吁政府就克钦女孩Sumlut Roi Ja在士兵手中离奇失踪开展调查； ⑦54个公民社会组织和民族政党谴责政府军轰炸克钦独立组织的培训学校，并造成23名少数民族学员身亡； ⑧40多个公民社会组织呼吁就记者昂觉能（Aung Naing Kyaw ）在军队羁押期间死于掸邦进行调查。 ⑨

总之，缅甸的政治道路可能充满不确定性，但公民社会已经成为国家变革的一个关键因素和缅甸未来的一个重要路标。正如2013年的拉蒙·麦格赛赛奖（Ramon Magsaysay Award）得主Lahpai Seng Raw所言，“和平离不开民众。缅甸是一个属于社会群体的国家，不能由军人来主导发展。” ⑩

五、结论

缅甸正处于政治变革的关键阶段。未来几个月发生的事情将决定缅甸在21世纪的和平事业与政治改革。毋庸置疑，社会政治变革已经在过去几年起步，只要保持对话与和解的精神，缅甸的前景可期。但缅甸还有很长的路要走。随着今年年底大选临近而出现的各种警告不容忽视。现代化变革正带来新的社会问题，包容性和平尚未建立，政治紧张局势再度成为缅甸改革的障碍。

缅甸改革的不确定性也为国际社会带来挑战。2015年3月达成的全国停火协议草案获得了国际赞誉。 ①但联合国人权高级专员扎伊德·拉阿德·侯赛因（Zeid Ra'ad Al Hussein）最近发出警告，缅甸的改革被认为是“一个诺言与希望的故事”，但现在“似乎走错了方向，亟需重回正轨。” ②问题是国际社会在适应缅甸新政治环境时也面临挑战。20年来，西方政府和援助者推动缅甸改革的方式很简单，就是抵制和制裁。2011年以来，他们采取了新的接触策略，为缅甸提供各种援助和发展项目。但其他冲突分裂国家的经验表明，这样的做法不会使它们扮演有效角色变得容易。

归根结底，缅甸的政治未来必须、也将会由它的人民决定。精心选择的证据表明缅甸未来将和现在大不一样。问题是，在这个时刻，没有明确的证据支持缅甸的可持续和平与改革协议。缅甸多灾多难的历史并没有让人们对一个各民族都支持并参与的未来满怀希望。但是，如果民主过渡和冲突转化要想获得成功，缅甸领导人在未来几个月必须正视这些挑战。对全国停火协议、政治对话、修宪和未来几个月将举行的大选的展望为各方开展建设性合作提供了机遇。但如果他们采取新的手段去追求冲突和自身利益，国家失败和动荡将会继续。政治解决方案不能由任何党派强加给他人，只有通过缅甸各族人民共同参与才能达成。

（原载荷兰跨国研究所《缅甸政策简报》2015年4月，第14期）

云南大学博士研究生　杨祥章　译

本报告得到瑞典的资助，文章仅代表跨国研究所观点，不代表资助方的立场。

1989年，军政府将国名从“Burma”改为“Myanmar”。虽然在缅语中二者可以替换，但它们的使用已经成了一个政治问题。“Myanmar”主要用于缅甸国内和国际外交，英语国家并不常用。为保持一致性，本文一律使用“Myanmar”，但这并非政治声明。对于使用“ethnic”或“nationality”的讨论，参见《无意义的民族和无来源的数据：缅甸的2014年人口普查、身份和公民权》，TNI-BCN《缅甸简报》第13期，2014年2月。

《记者的妻子称，丈夫的遗体显示生前被折磨》，美联社，2014年11月6日。

Hnin Yadana Zaw和Nyein Nyein：《军方称对克钦军校的致命炮击属于“意外”》，《伊洛瓦底江》2014年11月20日；《少数民族青年在缅甸和平中心抗议对克钦独立组织的攻击》，《库兰东新闻》（Khonum thung News）2014年11月26日。

埃斯特·图桑：《忧虑加深致使出逃的罗兴亚人增加》，美联社，2014年11月17日。

《莱比塘枪击引发仰光抗议》，《伊洛瓦底江》2014年12月26日；大赦国际：《商业开放？：缅甸铜矿的共同犯罪和暴行》，2015年2月。

参见埃埃梭伦：《拖延修宪引发困惑和关注》，《缅甸时报》2014年11月21日；加布里埃尔·帕卢赫：《缅甸大选年军队依旧强大》，《美国之音》2014年12月30日；西莫·马尔托夫：《玉石贸易成为缅甸追去透明的困扰》，《伊洛瓦底江》2015年2月16日；全球见证组织（Global Witness）：《枪炮、亲信和农作物：军队及其政商密友如何共谋掠夺缅甸土地》，2015年3月。

参见让·马里·盖埃诺和理查德·霍西：《尽管负面新闻不断，缅甸依然在进步》，路透社，2014年11月19日；罗伯特·泰勒：《缅甸政治中的军队：终结者？》，东南亚研究院，《东南亚趋势》2015年第2期。

科林·欣谢尔伍德：《国际社会谴责缅甸警察镇压学生》，DVB，2015年3月9日。

盖伊·丁摩尔和凯丽·朗：《难民涌入中国》，《缅甸时报》2015年2月20日；瑙诺林：《总统办公室否认缅甸军队滥杀老街平民》，DVB，2015年2月23日；联合国人道主义事务协调办公室（UNOCHA）：《关于缅甸问题的人道主义公告》，2015年2月1-28日；林奈：《果敢：背景故事》，《伊洛瓦底江》2015年3月10日。

《缅甸的民族政治：解决问题正当时》，TNI-BCN《缅甸政策简报》第5期，2011年2月。

《吴登盛总统会晤少数民族武装组织和政党》，《缅甸环球新光报》2015年2月13日。

参见如联合国人道主义事务协调办公室（UNOCHA）：《缅甸：2015年1-12月人道主义援助倡议》，2015年2月6日；泰缅边境联合会（The Border Consortium，TBC）：《缅甸东南部的安保问题》，2014年11月。联合国人道主义事务协调办公室（UNOCHA）统计克钦邦和北掸邦有10万人流移失所，若开邦有13万人（主要是穆斯林）；而泰缅边境联合会估计缅甸东南部有40万人被迫背井离乡——主要是克伦人、克伦尼人、孟族人和掸族人。此外，泰国难民营中还有约12万缅甸难民，今年2-3月的果敢冲突导致7万多人逃离家园。

《缅甸在民族主义者抗议后取消临时身份证》，法新社，2015年2月11日；安德鲁·马歇尔：《缅甸取消临时身份证计划引发罗兴亚人高度紧张》，路透社，2015年2月17日。

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觉漂塔（Kyaw Phyo Tha）：《昂山素季称民盟尚未决定参选》，《伊洛瓦底江》2014年12月30日；保罗·穆尼：《昂山素季称：缅甸改革停滞，西方过于乐观》，路透社，2014年11月5日；安德鲁·马歇尔和西蒙·韦伯：《昂山素季表示可能抵制大选》，路透社，2014年4月3日。

《全国停火协调小组建议邀请新观察员参与停火谈判》，《缅甸十一新闻》2014年12月26日；Lawi Weng：《反对派：联邦节承诺未提及“少数民族领导人”》，《伊洛瓦底江》2015年2月13日。

参见钦钮将军的讲话：《我们坚信勾画的民主国家必须符合国家和人民愿望》，《缅甸新光报》2003年8月31日。

关于政府变化的分析，参见国际危机组织（ICG）：《缅甸军队：重返军营？》，《亚洲简报》第143期，2014年4月22日；厄尔韦·勒马约：《大选前的僵局》，国际战略研究所，2014年11月5日；泰勒：《缅甸政治中的军队》。

觉佐莫：《缅甸的民主：不过是将军的命令》，《伊洛瓦底江》2015年1月1日。

关于政府变化的分析，参见国际危机组织（ICG）：《缅甸军队：重返军营？》，《亚洲简报》第143期，2014年4月22日；厄尔韦·勒马约：《大选前的僵局》，国际展览研究所，2014年11月5日；泰勒：《缅甸政治中的军队》。

参见亚洲基金会和缅甸资源研究所：《缅甸的省邦政府》，2013年9月。

参见理查德·霍西：《缅甸选举制度向比例代表制转变？》，SSRC冲突预防与和平论坛，2013 年1月31日；图丹：《议员提出8条通往民主的途径》，《缅甸时报》2014年10月24日；大卫·斯坦伯格：《缅甸中意联邦制》，《日经亚洲评论》2015年2月26日。

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Yen Snaing：《抗议活动周拟反对白卡持有者享有选举投票权》，《伊洛瓦底江》2015年2月5日；贾里德·法里尔：《缅甸民族主义者威胁抗议罗兴亚人享有选举投票权》，路透社，2015年2月6日。

参见国际危机组织：《转型的阴暗面：缅甸针对穆斯林的暴力》，《亚洲报告》第251期，2013 年10月1日；国际危机组织：《缅甸若开政治局势》，《亚洲报告》第262期，2014年10月22日；巩固人权组织（Fortify Rights）：《政策困扰：结束歧视缅甸罗兴亚穆斯林的国策》，2014年2月。

Yen Snaing：《抗议活动周拟反对白卡持有者享有选举投票权》，《伊洛瓦底江》2015年2月5日。背景很复杂。若开邦社区的示威者主要是佛教徒，他们也认为，像2010年大选一样，巩发党想通过赋予罗兴亚人投票权来换取他们在投票时对本党的支持。参见汉娜·辛德斯特姆：《缅甸最喜欢的替罪羊》，《外交政策》2015年2月26日。

贾里德·费利：《缅甸军队因与华人叛军的战争赢得难得的赞扬》，路透社，2015年2月26日。

Saga Wah：《敏昂莱将军探访老街的伤员和难民》，《妙瓦底新闻》2015年1月16日；《老街游击战仍在继续》，《伊洛瓦底江》2015年2月23日。

《部长称学生是“傀儡”》，DVB，2015年2月9日。

同上。

人权观察：《缅甸警察用电棍对付抗议学生》，2015年3月11日。

约拿.费舍尔：《吴登盛：缅甸军队将继续在转型中发挥关键作用》，2015年3月20日；觉漂塔：《吴登盛接受BBC采访时不愿道歉》，《伊洛瓦底江》2015年3月24日。

瑞昂：《缅甸议员对取消补选反应不一》，DVB，2014年9月8日。

第一轮是奈温将军领导下的“缅甸式社会主义”军政府于1963-1964年开展的和谈，第二轮是国家恢复法律与秩序委员会-和发委（SLORC-SPDC）在1989年后开始倡导的停火谈判。早期的和谈可以参见马丁·史密斯的《缅甸：叛乱和民族政治》，伦敦：Zed书屋，1999年。

缅甸和平相关事件可参见布坎南、卡莱默、伍兹：《发展差距》；马丁·史密斯：《变革时代的民族政治》，载大卫·斯坦伯格主编：《缅甸：不断发展的政体》，博尔德：Lynne Rienner出版社，2015年，第135-57页；阿什利·索斯：《和平进程中的治理与政治合法性》，载《缅甸：不断发展的政体》，第159-90页；支持缅甸和平倡议（Myanmar Peace Support Initiative，MPSI）：《MPSI支持缅甸和平进程带来的经验与教训》，2014年3月；缅甸新闻国际：《评估缅甸和平进程：2014年参考指南》，清迈：BNI，2014年。关于缅甸和平中心，参见http://www.myanmarpeace.org。

关于民族联合联邦委员会内部差异的一个例子，可参见埃乃：《民族联合联邦委员会为克伦民族联盟设立2个最高席位》，DVB，2014年9月3日。

联邦和平工作委员会（UPWC）应坚持9名成员：军方、议会和政府各3名；《缅甸成立新委员会负责起草全国停火协议》，自由亚洲电台，2014年3月10日。

《军队呼吁8月1日前签署停火协议》，《缅甸十一新闻》2014年3月11日。

瑞昂：《全国停火协调小组代表称，停火协议还有4点分歧》，DVB，2015年3月26日。报道称，关键问题包括：军队事务、政治对话、政府要求指派自己的少数民族代表参与政治对话以及政治对话期间的转型进程安排。

昂拉吞：《缅甸政府和叛军签署全国停火协议草案》，路透社，2015年3月31日。

2015年4月2日的采访。

《缅甸吴登盛总统督促政治家签署停火协议》，自由亚洲电台，2014年12月1日。

全文参见《缅甸环球新光报》，2015年2月13日。少数民族签约组织包括克伦民族联盟（KNU）和从它分离出去的两个组织：克伦民族联盟/克伦民族解放军（KNU/KNLA）和平委员会与民主克伦慈善军，以及复兴掸邦委员会/南掸邦军。签约背景存在争议，由于同时提及缅甸和平中心与欧洲-缅甸办公室，不清楚此次签约到底是哪一方在推动。参见赛万赛：《临时解决方案：从单一文本谈判到和平承诺协议？》，S. H. A. N，2015年2月7日。结果，克伦民族联盟领导人拒绝签字。参见瑙诺林：《克伦民族联盟抛弃联邦节承诺》，DVB，2015年2月17日。

赛万赛：《缅甸和平进程：军队的强硬立场危害和谈》，S. H. A. N，2014年10月7日。

参见Saw Yan Naing：《谈判者称，攻击KIA是全国停火的挫折》，《伊洛瓦底江》2014年11 月27日；Ye Mon：《军队发警告反对谋杀指控》，《缅甸时报》2015年2月2日。学员来自民族联合联邦委员会的3个成员组织：若开民族解放军、钦民族阵线和德昂民族解放军，以及全缅学生民主阵线。

Echo Hui：《果敢空袭致数万百姓逃离》，DVB，2015年2月12日。还可参见第11页注释⑦。

参见迎迎：《掸邦、佤邦、勐拉领导人与吴登盛总统及军队总司令会谈》，《伊洛瓦底江》2014 年8月27日。这六项原则“呼吁少数民族组织‘诚心’开展和谈；遵守在和谈中的承诺；克制打破和平协议；避免加重百姓负担；接受法治；尊重2008年宪法。

约书亚·卡罗尔：《分析家不看好缅甸停火草案》，安纳杜鲁新闻社，2015年4月3日；《联邦和平工作委员会与全国停火协调小组领导人讨论全国停火协议最终草案》，孟族独立新闻社，2015 年4月2日。

Cheery Zahau：《总统的里程碑，民地武的一大步》，《伊洛瓦底江》2015年4月2日。

2014年9月，多位少数民族和全国停火协调小组领导人都向跨国研究所提及这种担忧。

昂昭：《签署停火协议并不代表实现和平》，《伊洛瓦底江》2015年3月27日。

《吴登盛总统在联邦节呼吁建立联邦制》，DVB，2015年2月12日。

联合国：《解读秘书长与缅甸总统吴登盛的会晤》，内比都，2014年11月13日。

Yen Snaing：《总统因称停火是大选成功的必要条件而遭批评》，《伊洛瓦底江》2014年10月2日。

参见全球见证组织：《壳牌开始扩张：缅甸油气的真正拥有者继续挺进》，2014年10月9日；昂昭：《缅甸军队以新面目示人》，《伊洛瓦底江》2013年7月12日；保罗·韦利泽：《缅甸公共部门位列亚洲最腐败之列》，《伊洛瓦底江》2014年12月3日。还可参见第11页注释③、④。

参见拉里·贾根：《缅语“僵局”怎么说》，《外交政策》2014年11月10日；吞吞温：《巩发党将缅甸领向何处？》，《缅甸十一新闻》2014年12月16日；丁扎昂访谈：《林奈：缅甸本末倒置》，密兹玛新闻社，2015年1月5日。

虽然未被视作总统候选人，但吴昂当在政府中长期扮演重要角色。去年，美国因“长期的暴力、压迫和腐败”将其列入黑名单。参见乔尔·谢克特曼：《新黑名单表明缅甸商业危机四伏》，《华尔街日报》2014年10月31日。

May Wong：《军队领导：缅甸尚未准备好削弱军方在议会中的地位》，亚洲新闻频道，2015 年1月20日；韦漂：《独家专访敏昂莱司令》，《缅甸十一新闻》2015年2月16日。

政治犯援助协会（Assistance Association for Political Prisoners）表示，缅甸2015年2月有213名待审批的活动家和159名政治犯。还可参见第11页注释⑥。

大赦国际和国际法学家学会：《缅甸：议会必须否决歧视“种族和宗教”的法律》，2015年3 月3日。

保罗·穆尼：《昂山素季称：缅甸改革停滞，西方过于乐观》，路透社，2014年11月5日

赛万赛：《缅甸和平进程：军队的强硬立场危害和谈》，S. H. A. N，2014年10月7日。

2014年9月11日的采访。虽然乐观的人认为改变终会到来，但鲧莫将军相信军队领导人会努力保持大选后对政府至少两年的控制。

国际危机组织：《缅甸军队：重返军营？》，《亚洲简报》第143期，2014年4月22日；欧洲-缅甸办公室：《政治观察》第1期，2015年1月3-9日，第5页。

哈佛法学院国际人权中心：《法律备忘录：缅甸东部的战争罪行及危害人类罪行》，2014年11月。

本·赖利-史密斯：《缅甸军队征用童军却得到13万英镑纳税人税款的培训》，《每日电讯》2015年2月15日。

蒂姆·海涅曼：《误读缅甸军队》，《亚洲时报》2015年2月11日。

同上。

参见安德鲁·本库姆：《昂山素季督促支持有争议的中资铜矿项目》，《独立报》2013年3月13日；埃乃：《民盟未“被邀请”参加政治会议》，DVB，2014年9月16日；玉韦：《学生倡议民盟采取法律手段反对教育活动家》，密兹玛新闻社，2015年2月3日。

参见约瑟夫·J·沙茨：《象征缅甸人权的昂山素季因反穆斯林暴力被批判》，《华盛顿邮报》2013年12月23日。

敏津：《缅甸年轻一代走上街头》，《外交政策》2015年2月9日；敏津：《缅甸公民社会能否再度找到自己的声音？》，《外交政策》2014年11月26日。

Nobel Zaw 和 Lawi Weng：《昂山素季和少数民族联盟同意推进3项议程》，《伊洛瓦底江》2015年1月19日。

参见约瑟夫·J·沙茨：《象征缅甸人权的昂山素季因反穆斯林暴力被批判》，《华盛顿邮报》2013年12月23日；埃里克·伦道夫：《屈服于轰炸的缅甸反叛者：昂山素季已经抛弃我们》，《独立报》2013年1月29日；蒂姆·休谟：《昂山素季对罗兴亚人保持“沉默”，“女士”已失声？》，美国有线电视新闻网，2014年6月1日。

西巴尼·玛达尼：《昂山素季：有力的法律体系可刺激经济发展》，《华尔街日报》2015年2 月15日。

萨奈·林和西蒙·洛夫尼恩：《煽动反叛的僧侣称：昂山素季担任总统将带来“混乱”》，《伊洛瓦底江》2013年11月28日。

参见觉漂塔（Kyaw Phyo Tha）：《昂山素季称民盟尚未决定参选》，《伊洛瓦底江》2014年12月30日；保罗·穆尼：《昂山素季称：缅甸改革停滞，西方过于乐观》，路透社，2014年11月5日；安德鲁·马歇尔、西蒙·韦伯：《昂山素季表示可能抵制大选》，路透社，2014年4月3日。

塔诺韦：《昂山素季呼吁民盟“变聪明点”》，DVB，2015年1月5日。

参见马丁·史密斯：《变革时代的民族政治》中的图表（载大卫·斯坦伯格主编：《缅甸：不断发展的政体》，博尔德：Lynne Rienner出版社，2015年，第135-57页）。

《若开联盟》，DVB，2014年3月9日；凯组：《若开民族党宣告将与联合国断绝一切往来》，密兹玛新闻社，2015年1月14日。

鲍西亚.拉里：《我们相信联邦制，为了它进行斗争，并曾为它而入狱》，密兹玛新闻社，2014 年10月30日。

除了根据1974年宪法7个主要少数民族设立的7个邦（钦邦、克钦邦、克伦邦、克耶邦、孟邦、若开邦和掸邦）外，2008年宪法根据少数民族人口设立了一些自治县/州（掸邦的德怒族自治县、果敢族自治县、崩龙族自治县、勃欧族自治县和佤族自治州，实皆省有那伽族自治县）。同时，为特定“民族”保留席位，使各省邦都有少数民族代表：缅族（5个）、克伦族（5个）、钦族（3个）、掸族（3个）、勃欧族（2个）、若开族（2个）、傈僳族（2个），阿卡族、茵达族、克钦族、可扬族、拉祜族、孟族和日旺族各1个。

参见海哥梭：《选举委员会让全国民族联合联盟不要参与学生示威》，密兹玛新闻社，2015年2月24日；萨曼莎·迈克尔斯：《缅甸的反叛教育家想从学校改革中得到什么》，《伊洛瓦底江》2014 年9月4日。

参见跨国研究所：《制定民主包容土地政策的挑战》。

《无意义的民族和无来源的数据：缅甸的2014年人口普查、身份和公民权》，TNI-BCN《缅甸简报》第13期，2014年2月；国际危机组织：《缅甸冲突警报：有风险的人口普查》，2014年2月12日。

跨国研究所：《制定民主包容土地政策的挑战》，第28-29页。

《全国民族联合联盟成员组织参加大选》，IMNA，2015年2月23日。

同上。

采访全国民族联合联盟成员，2015年4月3日。

历史背景参见马丁·史密斯的《缅甸：叛乱和民族政治》，伦敦：Zed书屋，1999年。

参见汤姆·克雷默：《不战不和：缅甸停火协议的未来》，TNI-BCN，2009年7月。一些参加了制宪全国大会的少数民族代表向跨国研究所表达了本观点。

参见汤姆·克莱默：《缅甸停火面临风险：果敢危机对和平与民主的影响》，TNI-BCN 《安全简报》第1期，2009年9月；林奈：《果敢：背景故事》，《伊洛瓦底江》2015年3月10日。

《吴登盛总统在查塔姆大厦（英国皇家国际事务研究所）的讲话》，伦敦，2013年7月15日。

参见瑞昂：《政府—少数民族会谈止步联邦协议》，DVB，2015年2月6日。

参见国际危机组织（ICG）：《缅甸军队：重返军营？》，《亚洲简报》第143期，2014年4 月22日；厄尔韦·勒马约：《大选前的僵局》，国际展览研究所，2014年11月5日；泰勒：《缅甸政治中的军队》；全球见证组织：《壳牌开始扩张：缅甸油气的真正拥有者继续挺进》，2014年10 月9日；昂昭：《缅甸军队以新面目示人》，《伊洛瓦底江》2013年7月12日；保罗·韦利泽：《缅甸公共部门位列亚洲最腐败之列》，《伊洛瓦底江》2014年12月3日。

最近的报告可参见托马斯·富勒：《缅甸重拾海洛因交易》，《纽约时报》2015年1月3日；梭严奈：《佤族叛军违抗政府命令，在掸邦重新毒品交易中心》，《伊洛瓦底江》2015年1月5日；Lawi Weng：《中国边境当地活动家反对毒品贸易》，《伊洛瓦底江》2015年1月21日；跨国研究所：《金三角出现反弹》，2014年6月；林奈：《果敢：背景故事》，《伊洛瓦底江》2015年3月10日。

参见全球见证组织：《壳牌开始扩张：缅甸油气的真正拥有者继续挺进》，2014年10月9日；昂昭：《缅甸军队以新面目示人》，《伊洛瓦底江》2013年7月12日；保罗·韦利泽：《缅甸公共部门位列亚洲最腐败之列》，《伊洛瓦底江》2014年12月3日。

麦克·戴维斯：《缅甸政府是否会兑现改革采掘业的承诺？玉石贸易将是关键考验》，全球见证组织，2014年12月2日。

2014年11月27日的采访。

参见伊戈尔·布泽拉维奇：《公民社会角色调查》，教育倡议，2015年1月；汤姆·克雷默：《公民社会抬头：缅甸变革与发展的机会》，阿姆斯特丹：跨国研究所，2011年。

参见乔尔·S·米格代尔：《强社会与弱国家：第三世界国家与社会的关系及国家能力》，普林斯顿大学出版社，1988年。

Nobel Zaw：《公民社会和联邦选举委员会探讨选举监督差异》，《伊洛瓦底江》，2015年2 月17日。

梭严奈：《少数民族公民群体关注土地使用政策草案》，《伊洛瓦底江》，2014年11月6日。

《公民群体呼吁缅甸政府放弃有争议的宗教、婚姻法案》，自由亚洲电台，2015年1月30日；《女性批判种族保护》，DVB，2015年1月30日。

梭严奈：《公民社会推动转型期的司法公正》，《伊洛瓦底江》，2014年11月24日。

Yen Snaing：《公民社会组织呼吁叫停萨尔温江大坝项目》，《伊洛瓦底江》，2015年1 月19日。

http://www.tni.org/declaration/cso-statementmyanmar-investment-treaties.

《123个组织要求调查军队拘留下的失踪事件》，克钦大地新闻社，2014年10月28日。