长江经济带发展中的水利支撑作用

陈 进

（长江水利委员会长江科学院，430010，武汉）

一、长江经济带发展的重要意义

2014年9月，国务院发布了《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，同年的中央经济工作会议再次指出，国家实施“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略，长江经济带成为国家三大重点战略之一。随后，国家有关部门开始编制长江经济带发展的总体规划和相关专项规划。

长江经济带发展的主要目标是以黄金水道为依托，开展4个方面的工作：①推动贯穿我国东、中、西部协调发展，驱动各区域产业转型升级，推进产业从东部向西部科学有序地梯度转移，大力发展现代制造业、高技术产业，服务业也需要升级发展。②建设现代化新型城镇体系。长江经济带(沿长江)的城市布局在我国是比较密集的，已经有三大城市群——“长三角城市群”“长江中游城市群”和 “成渝城市群”，此外还有安徽的“皖江城市带”、湖南的“长株潭城市群”、湖北的“1+8”城市圈等省级城镇体系，由大城市到中等城市到小城镇，构成现代化的城市网络，推进城镇化发展。③建设改革开放的新高地，更大程度地推进改革开放，从西部向东部开放，从长江向世界开放。④加强生态文明建设，把长江经济带发展成为我国生态文明的示范带，变成绿色的长江、健康的长江和美丽的长江，为我们子孙后代留下青山绿水、碧水蓝天。

作为先期完成的专业规划——《长江经济带综合立体交通走廊规划》已经发布，其主要目标是打造一条以长江为依托的综合性交通走廊，内容包括建设长江黄金水道，提高长江的航运能力，实现江河联运、江海联运，使整个长江的运输能够通江达海。通过实施一系列重大工程建设，如交通枢纽、物流中心、航空运输、机场建设、铁路和公路(如沿江高铁、沪昆高铁和高速公路)等，围绕长江黄金水道建设一条贯通东中西部的快捷高效的综合性立体交通运输体系，形成水陆空联运体系，推动长江经济带区域间的经济社会的深度融合和协调发展。

长江经济带建设需要水利部门的大力参与和支持，同时也将极大地促进我国现代水利和民生水利在长江的发展，为长江防洪抗旱体系建设、水资源开发利用和节约保护、三峡等大型水库群联合调度、江河治理和流域综合管理等提供巨大的发展机会。当然，长江经济带发展不仅给水利带来巨大的机遇，也带来一些挑战和问题，需要认真研究，如水利部门及流域机构如何支持长江经济带建设，如何抓住机遇促进水利事业的发展和流域综合管理体制的完善，如何与其他部门协调解决经济带建设中面临的共同问题等。

二、水利在长江经济带发展中的作用

长江经济带发展毕竟是以水系、水道为纽带的跨区域经济社会发展战略，涉及水行政主管部门大多数职能和技术工作。水利服务于经济带发展是全方位的，主要支撑作用体现在以下几方面：

1.及时准确地提供水情、工情等信息服务

从自然条件看，长江是我国第一大水系，其中流域面积大于1万km2的支流有45条，河长超过1 000 km的支流有6条，长江流域有我国五大淡水湖中的4个，水系和水网发达，江湖关系复杂。长江水资源总量近1万亿m3，占我国总量的1/3以上。从已建工程来看，长江流域已建成三峡、南水北调中东线等一系列大型水利枢纽工程，修建水库5.16万多座。长江干支流通航里程7.1万km，占全国内河航道总里程的56%，其中Ⅲ级以上航道3 920 km。水利部门有能力为长江经济带发展提供准确的水系、水文、航道、水利工程及江湖关系演变等自然和涉水工程基本信息，是水利服务于经济带发展的基本任务。这些基本信息也为流域防洪、供水、灌溉、航运、水力发电、水土保持、生态环境保护和流域管理等提供技术支撑。

2.水质安全和供水保障

长江流域水资源总量中地表水占98%以上，不仅流域内4.3亿人口的生活和生产用水依赖长江的地表水，而且南水北调工程实施后，中原、华北和山东半岛等地区数千万人开始使用长江水，所以，保障长江水质安全和提供足够的水源是水利支撑长江经济带发展最根本的任务。这就需要继续实行包括“三条红线”及考核体系在内的最严格的水资源管理，科学利用、调度和管理好长江的水资源，满足长江经济带发展和流域内外的用水需求。

3.保障防洪安全

虽然三峡工程投入运行以来，长江中下游防洪形势大为改观，但遇到超过百年一遇洪水，长江中下游防洪形势依然严峻，仍然需要使用分蓄洪区；而且每年长江流域局部地区或者支流都有部分江段发生超标准洪水和山洪灾害，所以，保障流域防洪安全不仅是保护人民生命财产安全的需要，也是保障城市群发展和长江沿线航运、码头、铁路、桥梁等基础设施安全的需要。保障防洪安全是水利支撑长江经济带发展最重要的工作。

4.保障水系和江河关系的连通和畅通

保证长江水系畅通和江湖连通是水利直接服务于黄金水道建设的重要工作。长江水系上已经建设了大量的水库和闸坝，虽然多数水利枢纽都考虑了通航设施，已经大大改善了所在河流和库区的航运条件，但也有少数闸坝建设时没有考虑到航运事业的发展速度和规模如此之快，影响到江湖连通和航道畅通，这就需要水利人科学规划、建设、调度和管理水利工程，保障黄金水道的畅通。

5.维护健康长江

绿色、健康和美丽的长江不仅可以为经济带发展提供良好的环境，而且可以为自然生态系统维护和资源可持续利用提供保障。长江经济带发展已经抛弃传统的产业转移模式，不能将沿海即将淘汰的“三高”产业或者落后产能简单地向中西部地区转移，需要充分考虑国家主体功能区和生态功能区的要求，升级式地向中西部实施产业转移。这不仅需要更严格的环保准入条件，而且要更多地发展高新技术产业和现代服务业。长江上中游的碧水蓝天不仅是大众创业的环境条件，也是产业转移和城市化发展的必然要求。因此，严格的水资源管理、水土保持与生态修复等是水利部门保护健康长江永恒的任务。

三、面临的主要问题

长江经济带发展不仅面临巨大的机遇，同时也面临一些问题或者挑战需要解决。自然的长江及其水资源千百年来变化缓慢，水系、水质和水量较大变化都在百年以上尺度，并呈现出周期性的变化。这种自然的水文周期特点形成了长江水系独特的生态系统和江湖关系，而经济社会发展对于长江水资源开发利用的需求在几年或者十几年之间迅速增加，如何处理好长江缓慢的自然演变与巨大的开发利用需求关系，给水利人提出了更新、更高的要求。例如：更高标准的黄金水道建设和维护要求，与长江泥沙冲淤和河道演变、河道采砂和江湖演变如何协调；传统产业转移的需求与严格的环保准入门槛如何匹配；中西部地区城市化建设需要，与山区稀缺的土地资源、脆弱的生态系统和有限的环境容量如何相适应；东部发展现代服务业和高新技术不仅需要带动中西部的发展，而且需要优化本地的土地资源，改善三角洲地区河网和湖泊的水环境，并需要为上中游生态环境保护、水源涵养提供必要的生态补偿等方面的支持。在气候变化背景下，未来长江流域同全球其他地区一样，面临着极端洪涝干旱事件增加的风险，流域内外人民对于改善长江生态环境的愿望越来越强烈，这些都是水利面临的挑战和问题。

经济带发展与长江保护和管理之间存在几个亟须解决的难题：

①长江流域虽然水资源总量丰富，但一些支流和局部地区经常出现干旱缺水问题，如鄂北及汉江、洞庭湖及荆南四河地区、滇中地区、湖南衡邵和江西赣南等地区，太湖、巢湖和滇池等大型湖泊及城市周边湖泊水体富营养化问题，部分地区的季节性、工程性、水质性缺水问题。因此，保障各地区有足够、安全的水依然任务繁重。

②长江中下游岸线大量利用，但使用效率不高，洲滩开发利用需求较大，与长江行洪、堤防安全和河岸生态屏障带的保护存在矛盾。例如仅长江干流就有生产性码头泊位4 036个，其中万吨级泊位389个，平均7 km 1个，有亿吨级大港10个，各地区港口和航运发展存在无序竞争，缺乏统一、高效的利用。

③“三高”产业转移和城市化发展与长江水资源保护矛盾日益突出。沿江数万家化工产业、20多万艘船只保有量及排污量隐含着巨大的突发水污染事故风险。

④金沙江航道及支流航道延伸工程量大，未来货运需求具有不确定性。三峡大坝过坝能力不足，荆江河段冲淤变化大，碍航问题突出，下游深水航道维护成本高。

⑤长江水库数量多，防洪、抗旱、发电、供水、灌溉、航运和生态调度需求多，水库联合调度技术和管理难度大。

⑥长江部分支流和两湖地区堤防尚未全面达标，已经规划的分蓄洪区建设滞后，防御特大洪水的能力仍然不足。这些问题都对流域综合管理提出了巨大的挑战。

四、对策建议

解决好长江经济带发展面临的问题，主要对策措施有技术对策和管理对策，其中管理方面更为重要。

1.建立长江经济带发展一体化管理体制和协调机制

经济带发展涉及长江沿线11个省（直辖市），同时涉及国家发改委、交通部、水利部、环保部、工信部、农业部、住建部等多个部委，必须推行统一和协调的发展规划和实施方案，充分发挥各地区资源、环境和经济社会发展优势，建立科学、高效和可行的一体化发展管理体制和协调机制，以便流域各地区之间形成统一的经济社会发展规划，进行合理的产业布局、分工、合作和产业转移。要为经济发展要素的自由流动和各类经济主体的合作、竞争提供良好的政策环境和发展条件，培育统一开放的大市场，实施错位发展，避免同质化竞争。建议成立以国家发改委牵头的跨省（直辖市）的协调机构，建立部省级联席会议制度。

2.完善流域综合管理的体制和机制

在流域管理层面，对长江防洪、供水、灌溉、航运、水土保持和生态建设、旅游、水力发电等，需在水法等涉水法律法规指导下，完善流域管理与区域管理相结合的体制，特别需要建立水利、交通、环保、农业、城建等直接涉水事务部门间的协作机制。对于涉水工程规划、建设、运行、管理和生态环境保护中的科学技术问题，要开展联合攻关，统一进行规划同意书、项目可行性研究、环境影响评价、防洪影响评价、取水许可、排污口设置、水土保持方案等行政许可，建立高效、协调的涉水工程审批机制，减轻基础设施建设和企业的负担，保障长江经济带发展战略安全、高效地开展。

3.建立共享的基础信息平台

对于气候、水文、水质、水生态生物、梯级水库、重要水利工程调度运行，及航道、船舶行驶、岸线利用、码头、水陆交通等，要建立统一的综合信息监测、业务服务信息系统，并向流域及社会及时提供相关信息服务，建立统一的水文、水质、信息流和生物流等信息发布机制。制定基于监测数据基础上的跨行政区和跨部门的综合考核方法，定期对相关地区或部门进行经济发展、生态环境保护和监督管理等方面的绩效考核。

4.建立跨部门涉水事务技术问题的联合攻关机制

建立联合攻关机制，有利于解决长江经济带发展的技术难题。例如：将流域面源污染控制、沿江排污总量控制、流动污染源（如船舶排污）管理与城镇水源地保护、沿江水域水资源承载力、水功能区管理相结合；将大型水库调度、堤防管理、河道采砂与岸线利用、航道维护相结合；将城市水系修复、防洪排涝、海绵城市建设与湖泊治理、景观建设相结合；将各地区、各部门独立的信息系统和业务系统互联互通，使之与现代大数据系统建设和共享平台建设相结合等。

5.建立长江经济带统一投融资机制和生态补偿等机制

长江经济带的基础设施建设、产业转移、生态环境保护及流域管理能力建设都需要大量资金，因此所涉及省（直辖市）要建立统一的项目投融资平台和水权、排污权交易平台，并推进跨地区生态补偿机制的建立，以提高水、土地、矿石、森林等自然资源使用效率。

6.建立防洪、抗旱、突发水污染、地质灾害、海事事件等应急处理机制

长江经济带发展必然促进经济社会活动的增加，从而可能会增加突发自然灾害或事故的概率。在加强流域综合预防措施基础上，必须建立统一的突发涉水灾害、水污染和涉水事故应急处理机制，保障经济带发展在安全、和谐的环境下进行。

7.建立社会、企业、公众共同参与经济带发展的机制

经济带的发展不仅依靠国家和各级政府，也十分需要社会、企业和公众的参与，发挥政府、市场和社会多方面的积极性。国家正在推动“大众创业、万众创新”行动，长江经济带发展中需要在基础设施建设、水利工程建设和环保产业等方面推行PPP模式，流域生态环境保护和综合管理中更需要公众的广泛参与，这些要求都为社会、企业和公众参与经济带发展提供了机会。