美军战场后勤保障承包商模式

毛亚龙，赖 伟，苏永东，车文刚

(1.后勤工程学院 研究生管理大队 重庆401311;2.后勤工程学院 科研部 重庆401311;3.66477 部队 北京102202)

美国作为世界强国，其军队后勤保障模式也代表了世界军事后勤保障变革的趋势，对其进行研究，不仅可以增进相互了解，而且对我军军队体制改革，特别是后勤体制改革具有一定参考价值。战场承包商，就是与军队签订合同后，将战场部分任务承包下来独立或协助军队完成任务。战场上出现承包商，最早文献记录可以追朔到16 世纪马丁·范·克列威尔德的《战争与后勤》，书中指出:“早期的指挥官们意识到，除了靠抢劫以外，还得有别的办法给他们的军队供应补给品，比如利用随军小商贩来做到这一点，这些商贩靠给军队提供补给品赚钱。”从此，承包商就成为美军战场上重要的参与者，数量也越来越多。在伊拉克战争中，美军承包商保障人员与作战人员比例已接近1∶2。有媒体形象地形容美军承包商是“上管天，下管地，中间管空气”的“超级保姆”，保障范围涉及运兵送货、征兵培训、翻译保镖、看监审讯、后勤补给、形象包装及其他琐事。然而，“唯利是图者”“死亡批发商”“金钱同盟”“国家耻辱”也是对承包商的另外一种称谓。那么，承包商究竟是弊大于利，还是未来军队发展趋势，还需从美军使用战场承包商的动因和效果来分析判断。

1 美军使用战场承包商进行后勤保障动因分析

由于美军军费削减和军队裁减，现役后勤保障面临前所未有的挑战，美军逐步增加承包商数量，以此摆脱当前面临的困境。

(1)吸收社会保障力量，缩小现役保障队伍，提高精锐部队战斗力［1］。“我们有必要让士兵去削土豆吗?”这是美国第21 任国防部长拉姆斯菲尔德的一句名言。越战期间，在大型复杂和尖端装备特别是一些关键技术工种的维修方面，美军采取向驻越美军派遣“制造商战地服务代表”的办法，以帮助解决战场上复杂尖端装备出现的问题。美军还从洛克希德公司、利尔·齐格勒尔公司、动力电子公司雇用由生产设计专家和技术工人组成的“战地服务代表”。初次使用新装备时，向越南派遣了由生产厂家专家或专业技术人员组成的新装备使用训练队，在战场上取得了不错的效果。战后美军总结到:“利用承包商增加或补充军事部门的力量，是切实可行的办法”。进入21 世纪以来，美军持续而有计划的裁军主要是缩小部队的“尾巴”(保障机构)，增加部队的“牙齿”(战斗机构)，国防部不断压缩后勤人事费和基础设施费用，造成后勤力量日趋不足，而现代高技术战争对后勤保障的要求却越来越高。要填补后勤力量的空白，实现减少员额的同时提高保障效能，最有效的途径就是使用战场承包商承担大量日常性的保障任务，军队则集中精力增强核心保障能力。美军的一项调查研究数据显示:不使用承包商，以旅战斗人员4 500 人计算，需要军队保障人员9 750 ～10 500人，如果雇佣5 000 名承包商人员，旅后勤保障人员需求量将减少到约5 500 人。很明显，军队“牙齿”与“尾巴”的比例由1∶2 变成了1∶1，这样就可以把由承包商替换下来的军队保障人员从洗衣做饭等大量琐碎的保障任务中解脱出来，部署到更加关键的核心岗位上，同时也可以满足精简军队后勤保障人员的裁军要求。

(2)军民资源共享，降低保障成本。美国国会于2011 年通过《预算控制法案》，要求五角大楼在未来10 年将国防部总开支削减4 870 亿美元，而且事实证明近几年他们正在逐年削减军费，这就迫使他们不得不考虑采用一种更加节约的保障模式。

一直以来承包商是否更省钱备受争议。从表面来看，战场承包商的花费确实不低，陆军士兵的年平均收入为5 ～7 万美元，战场承包商人员的军饷是他们的2 ～3 倍，而且越靠近战场危险地带收入越高，但是综合考虑其他费用，情况就不同了。承包商的费用是明码标价，清清楚楚写在合同上的，到了战场才有，越往前线越多，不上战场则基本工资很少，而士兵却不同，不管本土驻防还是海外部署收入差别变化不大，如果把战场轮换考虑进来的话，这种比较就变成了1 名战场承包商的军饷与1 名战场士兵外加1 ～2 名本土士兵军饷之间的比较，再加上士兵福利(如奖金、分居补助、人身保险)、对家庭的保障、战区保障(人事管理、交通费用)、退伍老兵福利、服役期教育、部署前训练，以及士兵阵亡抚恤金等等，显然承包商更划算［1］。

承包商的综合实力也不容忽视。美军的战场承包商大多活跃于全球大型跨国公司，分公司或合资公司有可能遍及数个国家，能够在全球范围内调动合资伙伴向作战地区征集所需资源，有些甚至在敌方国内，他们拥有比军方更加先进的工作流程和成本管理方法，能根据不同的客户需求迅速扩充或压缩保障队伍，拥有更加迅速的融资渠道，始终掌握最先进的商业经营方法，因此比军队更具优势。美军曾估算过，花6.38 亿美元保障士兵完成的任务，交给承包商只需支付4.62 亿美元，而且还方便。

(3)采取多种保障途径，减少战场保障风险。后勤防护能力相对薄弱，所以常常成为敌方火力打击的重点之一。承包商的优势在于它不属于军事机构，暗地部署和战争物资储备行动的影响力要比军队小很多。2002 年9 月，美军就开始向伊拉克附近运送兵力和物资，将近20 万的兵力输送和数以百万的物资运输活动中，有相当比例是依靠承包商完成的。伊拉克战争爆发后，美军充分利用海湾地区石油资源优势，雇佣科威特承包商为伊拉克美军供应燃料，不但解决了由本土运输所带来的时间和经济问题，还能利用地方人员身份的隐蔽性进行保障活动。在伊拉克战争中，美军就曾利用一支由阿拉伯人组成的运输队，安全通过由伊拉克非法武装分子控制的危险地带，向前方美军输送保障物资。

2 美军战场承包商暴露出的问题

(1)承包商在战场特殊环境下可靠性问题。与军队不同，承包商属于商业组织，虽有合同对其进行约束，却没有像命令一样具有强制执行力，在承包商生存受到威胁时，极有可能将合同内容抛到脑后，无法完成保障任务，后果不堪设想。《国会记录》中提到:“尽管承包商人员历来愿意进入战争地带工作，并被证明是可靠的，但是如果冲突真的爆发，仍不能确保受雇在平时服务的必不可少的非军队人员愿意继续留在潜在的战争地带。”［2］

(2)承包商与所保障部队的融合问题。将一个民间商业组织与正规军队在战场上融合为一个整体确实是一大难题，这类问题在美军战场上已多次暴露。由于战场形势变化，军队需要做出临时任务调整，而承包商依旧按照原先合同履行，导致军队得不到及时的保障;战场指挥员不了解合同内容，要求承包商履行合同以外任务，遭到承包商拒绝;士兵与承包商员工之间经常出现矛盾，里克·萨寇恩雇工说:“跟美军士兵一起工作时，他们会因工资差异愤愤不平，并处处打打压承包商。”2005 年5 月，一位名为马特雷切的承包商和他的19 名同事，就在费卢杰因被美军怀疑是恐怖分子被抓捕。在大狱中，美军不容他们申辩，在胡乱折腾了3 天后，他们又被无缘无故地释放［3］。

(3)军队过分依赖承包商问题。美军越来越多地使用承包商的同时，也在思考一个问题，承包商是否能够召之即来?在平时也许没问题，但在他们生命受到威胁时，情况就不一样了。2007 年的一份统计数据显示，自伊拉克战争打响以来，已有917 名美军承包商身亡，还有超过1.2 万人受伤。据报道，不少承包商已经开始为招募不到足够的员工发愁。美军内部有人呼吁:承包商作为力量倍增器与军队实力相结合，并不能取代军队保障力，一旦在敌对环境中承包商不能执行或拒绝执行保障任务时，军队必须拥有应急计划和后备力量来继续实施保障行动，而且必须明确在一些事关战争成败的核心保障领域，不能使用战场承包商。

(4)后勤军官和士兵职业发展问题。广泛使用承包商可能会对后勤军官和士兵的职业发展产生影响，如果由承包商代替受过训练的或有能力的军队单位来提供战场后勤保障，就会使高级后勤军官和士兵失去解决实际问题的机会，降低他们的专业技术水平，减少工作经验的积累，而这些对后勤军官和军士素质的提高来说是至关重要的。

3 美军提高战场承包商保障效率的主要措施

(1)层层筛查，优中选优［4］。对于承包商的选择使用，美军有一整套完善的决策机制，主要有以下几个步骤:一是承包商资质认定。并不是所有承包商都可以和美军签订合同，美军有一套完整的承包商选择制度体系，包括中央承包商注册系统(CCR)、产品审核(合格产品目录(QPL)、合格制造商名录(QML)和合格投标商名录(QBL))、承包商以往业绩评估制度，以及被禁止、中止或不合格承包商名录(EPL)，并将每年被选定承包商前100 名在国防部网站予以公布，经过层层筛选，最大程度排除不可靠承包商。二是联邦政府对承包商内部人员的审查。审查内容包括:承包商人员是否符合在作战地区工作的体力和健康要求;是否符合与国际旅行和在国外工作有关的法律和行政要求，包括持有护照以及在某些情况下持有当地通行证等;是否符合在作战地区工作的特殊训练和资格要求。三是联合作战司令部的联合采购委员会对可用承包商的最终选择。联合采购委员会一般会根据战场环境和当地物资资源，从多家可选承包商当中衡量挑选，主要考虑本战场中可能最急需的物资有哪些，哪一个承包商保障方式能满足此次战场保障需求，美军认为实力最强的承包商不一定是最合适的选择。

(2)多方举措，确保可靠。美军经过长期探索实践、总结经验，主要采取以下措施确保其受雇承包商的可靠性:一是加强战场承包商的风险评估。对凡是由承包商担负的战场后勤保障项目进行严格的审核，特别是对可能存在的风险做出正确判断和预计，并制订规避风险的计划和应急方案。二是给予承包商战场安全保障。作战司令部门派武装人员对在战场前沿、战场重点区域，以及担负重要后勤保障任务的承包商进行安全保护，确保承包商人员和物资安全。三是强化合同管理。战场指挥员与承包商没有直接指挥关系，承包商按照合同进行保障，没有义务听命于指挥员，而合同是二者联系的纽带，抓住合同才是关键，为此美军建立了详细的合同管理制度，由陆军器材部、国防合同管理局等部门实施管理，并在各级指挥机构中设置专门的合同事务官，负责按照任务要求解释、执行和修改合同。美军在军官基础培训中将签订合同作为必修课，要求战场的每一位指挥员和后勤人员都必须熟知合同内容。四是加大对战场承包商违约和违法犯罪问题的惩治力度。如《特殊海上与领土管辖条例》《军事人员治外法权管辖法案》和《军事审判统一法典》等条例法规中对承包商不当行为均有明确惩治规定。

(3)加强沟通，消除隔阂。一是通过实兵演习提高双方协同度。如“增补计划”“大西洋决心”“灵敏雄狮”“协同努力”等实兵演习中都有承包商参加。二是对承包商进行军事化专业培训。据美国《武装部队审计员》杂志2002 年冬季号报道:美国国防资源管理学院对为政府工作的承包商人员进行为期4 周的培训，开设业务经营、后勤、人力、采购、财务管理等专业，目的就是增进双方了解，以便在战场上能够密切协同。三是双方机构预留“对接口”。美军在指挥所安排承包商代表，主要履行合同制订、调整、管理以及其他协调工作，对应承包商内部也有军队合同管理人员，职责除合同管理相关工作外，还担负协调与监督职责。

(4)权衡利弊，有限使用。承包商保障过去及将来都会是军事行动的组成部分，关键是找准承包商保障与部队保障(现役、预备役和陆军部文职人员)的各自优势所在，科学合理使用承包商，在提高保障效率的同时把不可靠因素降到最低。美军认为承包商保障模式确有其优势所在，但并不能绝对化，对承包商要“有限使用”，不能完全依赖，承包商保障模式只是一种辅助手段，健全军队后勤保障体制才是重点。

［1］ Kilbride John D. Benefits of using battlefield contractors［J］.Army Sustainment，2010(4):23-24.

［2］ 佩乔尔斯基.美军后勤外包的利与弊［J］. 黄文寿，译. 外国军事后勤，2013(5):45-46.

［3］ 赵利军，于洋. 承包商:美军后勤的左膀右臂［J］. 环球军事，2007(6):40-41.

［4］ 周静，吕彬，程享明. 美军承包商以往业绩评估研究及启示［J］.装备指挥技术学院学报，2008(3):48-52.