论洪水危机的恢复管理

曾 越

(广东水利电力职业技术学院，广东 广州 510635)

1.洪水危机及恢复管理

1.1 洪水危机

洪水灾害自古以来一直是人类的最大威胁之一，根据联合国救灾协作局统计，15 种主要自然灾害中，洪水所造成的损失和人身死亡高居首位。洪水规律与水文气象规律有关，而由于水文气象的随机性，洪涝灾害具有一定的突发性，易形成洪水危机。

1.2 洪水危机的恢复管理

［美］罗伯特.希斯(Robert Heath)在《危机管理》中提出4R 管理模式，包括如何减少危机情景的发生 (Reduction)、如何做好危机管理的准备工作(Readiness)、如何应对危机事件 (Response) 以及如何从危机事件中恢复(Recovery)等四个方面。按照4R 模式，洪水危机的管理包括事前预防管理、事中应对处理和事后恢复管理。

恢复管理是洪水危机管理工作中的重要内容，一方面可以为各级政府部门提供一个挽回部分损失、纠正混乱的机会，帮助我们处理了解掌握重建的成本;另一方面可使我们从中汲取危机教训、总结经验，从危机中学习提高。

2.恢复管理的主要内容

洪水危机给社会和人民带来巨大的损失，如损耗大量的社会物质财富，摧毁水利工程设施，危害人们的生命安全，给受灾人们人的心理带来难以恢复的阴影。洪水危机的恢复管理的内容主要包括善后工作、水毁基础设施重建和灾后心理重建。

2.1 善后工作

善后工作目的是尽量挽回灾害造成的损失，迅速恢复人们正常的生产生活秩序，包括救灾救济、卫生防疫和灾后总结工作。

救灾救济工作包括核查灾情，统一发布灾情;组织、协调救灾工作，解决好灾民的吃、住、医的问题;对受灾群众进行过渡性安置。卫生防疫工作是减少洪水危机间接人员伤亡的重要保障，措施有:加强水源管理，确保水体质量和饮用水卫生;严格粪便管理，以防污染周边环境和水源;加强食品卫生监督，严把食品卫生关;搞好室内外环境卫生;消灭苍蝇、蟑螂、蚊子、老鼠等“四害”，防止传染各种疾病。灾后总结工作是对管理的各个环节进行评估，科学、客观总结工作中的经验教训，内容包括有:汛情、灾情调查;洪水管理效益评估;表彰和奖励在抢险救灾中有立功表现的个人和单位。

2.2 水毁基础设施重建

洪水危机可能引发溃坝、决堤或暴雨山洪地质灾害，水淹、水冲毁生产生活设施，基础设施严重损坏，水利工程遭到破坏。灾后要有计划地开展水毁基础设施重建工作，迅速恢复基础设施的功能。特别是与生活生产密切相关的基础设施如通信设施、交通设施、供水供电设施，必须要尽快恢复，以保证受灾地区恢复正常生活的基本需求。

2.3 灾后心理重建

在洪水危机的恢复管理中，要充分认识到心理重建的重要性，做好受灾群众的心理援助工作。洪水危机过后，相关部门应向受害者或社会公众提供心理重建服务，帮助人们从危机的阴影中尽快走出来。具体内容有:政府、民间和家人多方支持;为需要群众及时提供心理咨询;在灾区大力开展心理恢复的宣传教育;管理部门拟定长期心理重建计划并付诸实行。

3.恢复管理的策略

3.1 影响恢复的因素

(1)洪水危机的范围和破坏程度。涉及面广、强度大、破坏程度大的洪水危机，恢复起来会较慢，其恢复的难度相当大。

(2)可用资源状况。洪水危机事后恢复需要大量的人力、物力和财力，社会可用资源的状况影响到危机事后恢复的程度，可用资源越充裕，恢复越快。

(3)对洪水危机的预防情况。预防工作做得到位，计划准备充分，在洪水危机发生前做好财产和群众转移工作，减小了受冲击区的损失，那么恢复起来就较快。

(4)获得大众的支持程度。人们对恢复工作支持的程度越高，对灾后的恢复和重建工作充满信心，那么恢复就越快。

(5)主管部门的管理水平。洪水危机后的恢复工作千头万绪，管理水平的高低直接影响恢复的快慢。

3.2 恢复管理策略

对要恢复的项目确定重建方式和标准，也就是恢复的预期效果和政策。是要低水平恢复基本功能，还是重新规划超越洪水危机前的水平?例如对受破坏的水利工程重新规划设计，提出各种可能性方案(如在原址重建或重新选址，是恢复到原有设计标准还是超过原设计标准)，考虑地区的发展需要，分析政府在恢复与重建工作中需要投入的人力、物力，进行经济比较论证出最优方案。并根据可利用资源情况和政府的规划，制定恢复计划的短期目标和长远目标。

4.恢复计划

4.1 恢复计划的重要性

恢复计划是洪水危机应急预案的组成部分，它能确定灾后的恢复目标，以及采用什么方法和措施，并提供控制的标准，减小不确定因素的影响。恢复计划能给主管部门指明方向，明确各部门的职责和分工，避免重复建设和减小资源浪费。当然洪水危机事后恢复计划不是一成不变的，在洪水危机事件得到有效的控制后，根据实际的危害程度和损失情况，在危机后评估的基础上有针对性的修订完善恢复和重建计划，提出更为可行和更为完善的恢复计划。

4.2 制定恢复计划的要求

(1)事前要有评估。制定恢复计划前要对危机发生的后果进行评估，包括物质损失和可用资源情况。为恢复计划提供基础数据，提高恢复计划的可行性。

(2)明确策略计划。管理部门要针对水危机冲击范围的情况明确恢复目标，做出目标策略计划，为恢复计划提供总体指导思想。

(3)优化资源配置。由于资源有限，应根据恢复内容的重要性来配置资源。突出重点，不要面面俱到，充分发挥有限资源的作用。

(4)部门合作协调。恢复管理部门与反应管理部门要协同作业，在向反应管理部门提供的任务中一定要包括可能管理恢复的人员的有关信息，同时恢复管理者也要了解反应管理部门采取行动的情况。信息的沟通使各部门能够协调工作，减少重复工作，降低工作成本。

4.3 恢复计划的内容

(1)计划编制依据

1)相关法律法规，如《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《中华人民共和国河道管理条例》、《水库大坝安全管理条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》。

2)当地发展规划。

(2)危机评估

在恢复计划中，危机评估主要是事后评估，包括两方面内容。一方面对水危机的影响范围、受灾人数(人员伤亡)、破坏程度、造成的损失和潜在影响进行评估;另一方面对可用于恢复资源的评估，包括资金、人力、物力和财力。

(3)行动步骤和技术

确定恢复步骤，并清楚每个步骤的细节，明确各个反应管理部门在其中的职责和作用。保证反应管理部门之间能够信息畅通、互相沟通。制定具体的技术恢复方案，使反应管理部门能够顺利完成各项步骤。

(4)进度安排

根据现有资源情况，制定合理的进度计划。进度计划快了，各反应管理部门难以完成任务，影响情绪，同时会造成公众对政府恢复能力的怀疑;进度计划慢了，恢复工作迟迟不能完成，同样会造成公众对政府的不信任。

(5)投入分析

分析政府在恢复与重建工作中需要投入的人力、物力。5.结语

各级人民政府应当加强对洪水危机的恢复管理工作，加强领导、组织和协调，根据洪水危机的发生范围、强度大小、受灾程度等实际情况，迅速确定恢复策略，制定恢复计划，加大人力、物力和财力的投入，保障善后重建工作有力、有序、有效地开展，积极、稳妥恢复灾区群众正常的生活、生产、学习、工作条件，促进灾区经济社会的恢复和发展。

［1］罗伯特·希斯.危机管理［M］.王成，宋炳辉，金瑛译.中信出版社，2004

［2］卢涛.应对突发事件能力［M］.人民出版社，2005

［3］赵成根.国外大城市危机管理模式研究［M］.北京大学出版社，2006

［4］［美］劳伦斯·巴顿.组织危机管理.北京:清华大学出版社，2002

［5］刘新立.风险管理.北京:北京大学出版社，2006

［6 付湘，王丽萍，边玮.洪水风险管理与保险.北京:科学出版社，2008

［7］王义成.世界洪水管理理念与实践.北京:中国水利水电出版社，2007

［8］国家防汛抗旱总指挥部办公室.防汛抗旱行政首长培训教材.北京:中国水利水电出版社，2006

［9］蒋伯杰，曾越，李杨红.洪水危机应急管理预案编制和处理技术.北京:中国水利水电出版社，2009