从“APEC蓝”浅谈我国的环境治理——以庇古和科斯的经济学理论为视角<br/>

从“APEC蓝”浅谈我国的环境治理——以庇古和科斯的经济学理论为视角

2015-08-15顾庆琪，崔金云

扬州职业大学学报 2015年2期

顾庆琪，崔金云

(1.苏州大学，江苏苏州 215006;2.扬州大学，江苏扬州 225002)

2014年11月在北京怀柔召开的APEC(亚太经济合作组织)会议可谓举国关注，这不仅由于会议本身的议题与中国的发展规划息息相关，会议期间北京上空的蓝天也分外引人注目，网友戏称为“APEC蓝”。会议期间，北京市虽然经历了两次不利的气象扩散条件，但空气质量仅1天轻度污染，其余11天均为优良天，PM2.5日均浓度值平均降低 30%，与2013年同期相比下降了55%［1］。从数据以及各类有关报道看，卓有成效的雾霾治理与政府的提前规划、积极管制、企业和公民的积极配合是分不开的。尽管APEC已经过去，但“APEC蓝”的诞生过程及其凸显出的环境治理问题值得人们进行后续的思考与探索。

1 我国环境治理的显著特征和困境

1.1 我国环境治理的显著特征

1.1.1 政府强力主导

我国环境治理一直以政府为主导，而这种主导体现在立法和执法的方方面面。改革开放“以经济建设为中心”的治国方针实施后，以经济建设为第一要务的观念渗透入立法，以1989年《环境保护法》第四条为例，其“使环境保护工作与经济建设和社会发展相协调”就可见一斑。2015年初实施的新《环境保护法》对二者进行了位置上的调换，规定了“使经济社会发展与环境保护相协调”，这其中蕴含着环境保护工作者和公民、社会团体的努力，但这样的改变更多的是基于近几年我国政府对环境保护的态度转变，所以立法中的调整证明了政府对环境保护和治理的重视。

1.1.2 公民参与度低

英国学者戴维·赫尔德认为，参与型民主有利于推进人类发展，强化行政效率感，培养公民对公共问题的关注。而国家环保总局公布的关于我国公民参与环保活动的数据报告显示:在各类环境保护活动中，我国公众低度参与比例65.9%，高度参与比例仅为8.3%［2］。可以看出，我国公众对于环境事务的关注度并不高，公众参与的行政效率感也就无从谈起。

1.2 综合因素下的治理困境

上述两个特征的综合作用，直接或间接地使得我国的环境治理方式存在欠缺，这主要体现在以下三个方面。

1.2.1 成本高昂

尽管政府强力主导治污问题，省却了私人之间的谈判成本和企业内部的行政成本，但政府却付出了行政成本，这种成本有时是十分可观的。以“APEC蓝”为例，其人力物力的投入虽然使空气在极短时间内得以改善，但以大量的资金投入和GDP的短时间停滞为代价，无疑入不敷出。如果政府长时间处于此种超负荷的状态，对于政府自身的发展也是有百害而无一利的。

1.2.2 治理手段欠妥

政府在治理环境时需要有足够的信息用于成本和效益的研判以作出决策，公众的低参与度，导致缺乏足够可靠的信息来源，政府因而无法获得足够多的有效信息［3］。如此，政府在制定各种规范性文件时，如补偿、罚款的规定就会有失公允，而这样的有失公允对于公民、企业、政府之间的互动以及产生的社会影响是不利的。

1.2.3 治理的低效率

在治理效果上，如果政府投入大量的成本，在短时间内也许效果显著。但从长期来看，由于政府无法使自己长期处于超负荷的状态，必然会导致污染回潮，治理懈怠，这是一种低效率的体现。另一方面，由于缺乏公众的积极参与，政府无法及时掌握污染的现状和突发情况，而政府对环境问题的反应滞后，使之只能侧重于事后的污染治理，这也是一种低效率的体现。同时，在资金有限的情况下，政府没有更多的资金对其他领域进行投资，从而在总的资源配置上显示出低效。

2 环境治理困境形成的原因

结合APEC期间我国对雾霾治理的方式以及环境治理问题上一贯以来的特征，笔者认为导致现阶段我国环境治理困境主要有以下原因:

2.1 “理性经济人”的趋利性和中国传统思想的融合

亚当·斯密在《国富论》中假定人都是利己的，而且在面临两种以上选择时，总会选择对自己更有利的方案，即“理性经济人”［4］。马歇尔在其《经济学原理》中首次关注“外部性”问题［5］，简单来说即一个主体的行动和决策所产生的结果并不完全由其本身承担，而使其他主体受益则为正外部性，受损则为负外部性。作为公共资源的环境，是最容易导致负外部性产生的。

传统思想的渗透主要体现在“官本位”和“中庸”思想上。“官本位”思想今天依然存在，即“臣民意识和盲从心理，不敢表达自身诉求以及盲目顺从”［6］，政府主导公民生活，制定发展规划，这种观念久而久之形成了政府与公民之间双向的认同。而另一传统思想“中庸”在现代人的思想中则逐渐演化成为“事不关己”和“枪打出头鸟”的方法论，使得看似与自己切身利益无甚关联的环境问题无人问津。

2.2 立法文件和制度设计的缺失和不可操作

尽管公民意识和政府行为的缺漏有其必然性，但通过制度的协调可以有效地进行调整从而得到多方利益的均衡［7］，法律和制度的价值在于其可操作性，而其可操作性又依赖于规范之完备、详尽。

我国在空气质量上的立法文件主要是《大气污染防治法》的七章66条，囊括了总则、法律责任以及附则的全部条款。虽然目前新修订的《环境保护法》一定程度上改变了以往“宜粗不宜细”的原则，但有些条款还不够细化，如新《环境保护法》68条对于公益诉讼的规定，对原告资格、立案以及环保组织的运行资金和如何保证其独立性等问题，提出的具有操作性和指导性的解释建议还不够详细，使得公益诉讼的实施困难重重。

3 治理手段和机制构建的理论基础:庇古和科斯的经济学理论

3.1 庇古对于外部性问题的理论概括

虽然庇古在其著作《福利经济学》一书中，并没有明确提出“外部性”的具体概念，但他却通过论述，提出了自己解决外部性问题的方案。庇古对使得社会福利最大化的推演逻辑概括为:社会福利的最大化与国民收入的增加和贫富差距的合理调整相关，增加国民的收入则必然需要社会产量的增加，社会产量的增加则必须依靠生产资料的合理配置，而实现社会生产资料的最合理配置就必须确保边际社会净产量价值与边际私人净产量价值相等。在著作的第九章“边际社会净产量与边际私人净产量之间的差异”中庇古又指出，在现实社会中，边际社会净产量和边际私人净产量之间总是必然地存在差异，而这种差异的根源来自于经济学对于完全自由竞争市场和理性经济人的假设。

通过庇古的论述，我们可以了解其所说的关于私人利益与社会利益两者的背离，以及个人行为对于他人或社会产生的效应，所带来的社会总的效应和“外部性”的概念是不谋而合的。对此问题他也提出了解决办法，即政府的干预。他认为政府应对正外部性行为给予补贴，对负外部性行为给予税收和罚款，这可以很好地解决上述提出的自利性决策导致的社会净产量和私人净产量之间的差异［8］。

3.2 科斯对于外部性问题的理论概述

科斯在《社会成本问题》的第一部分开门见山地指出了对于负外部行为所致损害普遍采取的征收相应金额税款的措施(即“庇古税”)不合适。在接下来的论述中，他引导人们不仅要站在“污染受害者乙”的角度来看待主体甲伤害乙的权益问题，也应当认识到“避免乙的损害会使甲遭受损害”，所以真正的问题是“是允许甲损害乙，还是允许乙损害甲”［9］，即站在中立的立场上关注问题的相互性。科斯先后建立了零交易成本模型和正交易成本模型，以此探讨在完全自由竞争的市场情况下如何达到社会资源的最优配置。在《社会成本问题》的第三到第五部分，科斯论证了在零交易成本的情况下，无论产权归谁，不需要政府的任何干预，仅仅通过双方的私下协商和自由谈判，就可以达到最有效率的结果;而在对于正交易成本模型的考察中，科斯认为政府对初始产权的分配以及法院的判决会对资源的配置效果产生影响，政府需要在权衡各方成本的情况下规定好初始产权的配置，其他的交给市场调整，也能达到资源的有效配置。这在后来被斯蒂格利茨等经济学家总结为“科斯定理”［10］。

3.3 手段的对比分析

关于庇古与科斯的理论及其带来的一系列方法论的对比，学界已有诸多考量，就不作赘述。参照两位经济学家的理论，仅就本文所提到的我国在环境治理上存在的问题进行探讨。

3.3.1 基于政府的分析

在政府职能的设定上，庇古更倾向于政府在治理外部性问题上采取一种主动的态度，预先对各项事务进行评估后确定收税或补贴的额度;而在科斯看来，由于市场的调节和配置，企业和个人之间可以通过内部的协商和交易，达到庇古所希望达到的结果，而此时政府要做的就是排污权的初始分配问题。

基于政府的角度，庇古的理论更易被接受，这一点在我国治理环境的问题上也得到了体现，因为作为主体，政府本身尽管具有行政职能和社会公共服务的特征，但其本身向外的扩张性和趋利性会使得其追求更多的收益，而税收即是最好的收益方式。

3.3.2 基于公民的分析

庇古和科斯理论的前提都是完全竞争的市场，这在现实生活中是一个难以达到的标准。手段的选择会在不同程度上影响公民的参与和积极性。庇古的理论以国家干预为主，这就必然导致市场中其他主体在干预下受其所制，服从其安排，其能动性和交易的积极性都会受到限制。科斯的理论是通过私人协商解决排污权问题，鼓励人们在既有产权配置的情况下，合理自由地交易转让，而这种转让无疑也会加大个人对个人、个人对企业的监督，从而加强参与度和对环境问题的敏感度。

由于自由协商带来的选择性和利益更大，企业和个人更倾向于科斯手段的运用，同时由于自由协商的确立，更多利益相关人的涉及会使得更多的社会主体牵涉其中。

3.3.3 基于成本的分析

庇古的理论由于其假设政府可以获得足够多的信息，使其做出最优分配决定，所以其治理外部性的成本主要来源于政府的行政成本。但在现实情况下，行政成本的高昂自不待言，政府用于收集信息、汇总和筛选信息的支出也是十分惊人的，而这些成本支出所获得的信息是否足够多、足够可信并帮助其做出最优配置的决定，却是存疑的。

3.3.4 基于信息的分析

在庇古和科斯的假设中，政府或法院要作出最优配置的决策或是根据实际损失作出最公正的判决，就必须掌握足够多的信息。但是，现今我国存在的状况是政府和公民信息的双向缺失，公民无法了解环境污染的严重程度，政府也无法了解全部的污染信息，法院也就无法从当事人处获得客观准确的数据并做出公正的判决。

在我国，政府干预是主要的治理手段，如果政府部门所获信息不够及时详尽，就会在实践中作出不科学、不合理的决策，从而对社会造成不良影响，甚至侵犯了当事人的利益，使得社会效益和私人效益都与最初目的背道而驰。

4 优化我国环境治理路径的现实思考

结合两位经济学家的理论和我国环境治理现状，如何优化环境治理的手段，笔者提出以下几点建议。

4.1 加强政府监管，完善市场调节机制

我国地理风貌、生态环境的多样性导致了环境问题的复杂性，这就需要政府部门加强监管和督查。政府的普遍干预必然会导致其干预成本的增加，所以建立健全的市场调节机制很有必要。自由协商、排污权交易等制度的进一步完善，可以使交易的当事人真正在协商过程中走出政府的行政干预，为社会节约更多的成本。当然，现阶段由于制度不够完善，公民环保意识普遍不高，政府干预是非常必要的。

4.2 促进政府、公民、司法机关之间的良性互动

4.2.1 进一步完善信息披露制度

无论是庇古还是科斯的理论，信息的完备性都至关重要。信息披露的完善可以使公民、法院掌握更多的信息，从而使公民在谈判或诉讼中提出更具体且切合自身利益的诉求，法院才能在判决中真正体现公平性和客观性。对政府而言，这也加强了环境问题社会监督的强度，分担了自身的义务和压力，使环境治理进入良性循环。

4.2.2 重视环境案件判决的社会影响

在媒体、互联网发达的今天，法院的判决公开、判决书上网已经成为常事，重大的环境案件更是牵动着国人的思绪。在这种情况下，法院的判决对于政府、公民行为的引导性就凸现出来，其判决结果对后来人的警示，也会逐渐渗透入政府、公民的观念中，从而形成某种价值导向。这就要求法院谨慎对待其受理的每一个环境案件，摈弃一切外来因素干扰，站在公正、客观的立场给出判决。

4.3 贯彻公众参与原则

4.3.1 加强环境保护思想的启蒙

任何意识的启蒙，对于人们今后行为的养成和观念的塑造都是至关重要的。日本在中学教科书中添加了关于环境的修习单元，使得国民心中从小就根植了环境保护的种子，这提高了全民关心环境保护环境的行为意识，也减少了政府在环境治理方面的阻力。而我国从小学到高中的课本，体现保护环境理念的篇章并不丰富。

4.3.2 注重环境公益诉讼制度的完善和可操作性

在法律明确的今天，各级政府如何实施，各级法院如何贯彻才是至关重要的。同时，制度本身的设计也要具有可操作性，比如主体资格的问题，早在2005年12月3日《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的文件中就提到支持“社会团体”进行环境公益诉讼，2010年6月29日，最高人民法院印发的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中提出“环境保护行政部门”可以提起环境公益诉讼，2015年新《环境保护法》及其司法解释对主体也进行了规定，据民政部统计，这样的组织全国有700多家。这样的主体设计，尽管相对明确，但是否合理，比如资格限制的严宽程度还有待商榷。同时，主体的确定是否能使得诉讼有效提起，这和主体的性质、资金来源，还有诉讼所需要的资金支持都是密不可分的。在这些方面具有可操作性的文件尚未出现。

4.4 树立因时制宜、因地制宜的灵活理念

尽管世界各国在环境治理方面，对庇古和科斯的理论都有所借鉴，但其治理手段、治理对象及其倾向性和侧重性，是根据本国具体情况及时调整的。

4.4.1 治理重点的变化

从APEC期间的措施以及事后的统计数据看，工业废气和机动车的尾气污染是现阶段的主要污染。如何有针对性地治理，并在我国产业结构不断变动的情况下，根据污染的来源制定切实可行的办法，显得尤为重要。

4.4.2 治理手段的变化

改革开放“以经济建设为中心”的治国方针，促进了我国的经济发展，但同时也带来了环境严重污染的问题。发展经济学中的库兹涅茨曲线，形状为倒U型，反映的是社会经济的发展和环境污染程度之间的关系。从该曲线上看，在工业化时期，环境污染的程度与人均GDP的增加成正比，而后期两者呈现反比。分析人士指出中国还处在该曲线的前期阶段且“离拐点还有一定的距离”［11］，现阶段如果再放任“黑色 GDP”的产生，一旦达到拐点后，我国产业结构不合理的问题会更加明显。现今，民众和政府应当积极转变观念，在发展经济的同时加强环境污染的预防和治理。