加快推进海南省城镇化建设的建议

党的十八大把推进城镇化建设作为推动我国经济持续健康发展一个重大举措，强调坚持走中国特色新型城镇化道路。全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦，要求我们准确把握城镇化规律，确立科学的推进新型城镇化的行动框架。因此，提高海南城镇化水平，转移农村劳动力，是优化城乡经济结构，促进经济和社会协调发展的重大举措。与其他发达国家或地区相比，海南的城镇化水平明显滞后，这直接影响到地区工业化程度和经济发展水平。

一、海南省城镇化水平的主要现状

城镇化水平是目前国际上通行的衡量一个国家或地区城镇化程度的重要指标。城镇化的测算，就是要对城镇在国民经济和社会发展中的主导作用进行识别。对比海南城镇化水平和其它一些社会和经济发展指标，海南人口城镇化呈现如下主要特点：

（一）人口城镇化进程加快，但总体水平偏低，中心城市的核心作用比较显著

据省统计局数据，海南省2014年城镇人口为485.71万人，城镇化率达到53.76%，比2000年第五次人口普查提升了13.09个百分点，比全国低1.01个百分点。在全国31个省市区中位居第 12位。但与上海（89.30%）、北京（85.96%）、天津（79.55%）、广东（66.18%）相比，海南城镇化水平明显偏低。海南省2013年城镇化率虽为52.74%，但是按照城镇户籍人口为计算标准，扣除农垦因素，实际的人口城镇化率仅为32%左右（我国2013年城镇化率达到53.7%，然而质量不高，真正“人的城镇化”只有34%左右）。

海南省是陆地小省，海洋大省，现有四个地级市，海口、三亚作为海南的两大中心城市，2014年集中了31.50%的人口，在经济发展中发挥了较大的核心作用，创造的GDP占全省的42.16%、固定资产投资额占49.20%、社会消费品零售总额占63.55%、吸纳的第三产业从业人员占50.38%，中心城市的核心作用比较显著。在经济发展的带动下，海口和三亚城镇化率分别达到74.17%、66.21%，稳居全省前列。可见，打造中心城市是推进人口城镇化的重要途径，在各项功能建设中更需发挥好中心城市的核心作用。

（二）海南省城镇化质量差，与经济发展不协调

海南省自建省办特区以来，随着人口迁移政策的放宽，其城镇化水平有了明显的提高。与南方几个省份相比，海南省城镇化水平仅仅次于广东与福建。以2005年统计结果显示，海南省城镇化水平达到45．20%，高出全国的平均水平42．99%。但这与海南省的经济发展水平和产业结构状况产生了直接矛盾，海南虽然是中国最大的经济特区，与其他的内陆省份相比，经济实力上存在着很大的差距，2014年海南的国内生产总值（GDP）为 3500．72亿元，除西藏、青海、宁夏以外，低于其它省份和地区。人均地区生产总值39101.96元，按当年年平均汇率折算为5365.49美元，与国内其它省份和地区相比，处于中等偏下的水平。在产业结构方面也不合理，第一、二、三产业分别占国内生产总值 23．1%、25%、51．9%， 与其它省份相比还存在很大的差距，第二产业发展明显滞后。这在一定程度上阻碍了海南农村劳动力的转移，使城乡经济良性循环受阻，严重制约海南省现代化城市建设的进程。海南城镇化水平层次低对海南省的工业化进程、经济结构的调整以及战略支撑点的建设都产生了较大的制约作用，阻碍了海南省经济的快速发展。

（三）城镇规模小，集聚能力较弱，区域人口城镇化进程不均衡

据省统计局数据显示，2014年，海南省18个市县中，100万人以上的大城市仅海口1个；人口在50-100万人的中等城市有4个（即儋州、三亚、万宁、文昌）；人口在50万以下的小城市（镇）有13个。不难看出，海南省不仅城市总数少，而且大城市缺位、中等城市偏少，规模等级不完整，结构体系不合理。据专家测算，如果要使小城镇的综合功能得到充分发挥，其人口合理规模应在10万人左右。但全省现有的204个行政乡镇中，总人口在8万人以上的乡镇仅12个，占5.88%。由于城镇规模过小，其经济效益和社会效益较差，城镇发展的集聚能力明显偏弱。同时，由于不同地区的地理环境、历史条件、自然资源、基础设施、科技实力、政策取向等因素的综合作用，也导致海南区域人口城镇化进程不均衡。从海南各市县城镇化情况来看，2014年仅海口、三亚、五指山高于全省水平；昌江、文昌、儋州略低于全省水平；白沙、乐东、琼中城镇化率最低，不足30%。

（四）城镇基础设施建设和规划落后，人口素质提升乏力

海南许多城镇尤其是小城镇对外交通不便，城区道路狭窄，功能混乱，基础设施建设滞后。镇容镇貌“脏、乱、差”随处可见。小镇人口中相当部分是由农村富余劳动力转移来的，文化素质、专业技能一般都较差，乡镇企业难于发展起来，经济规模普遍很小，因此许多小城镇的城镇化水平，只是反映人口的聚集度，是低层次的水平。

同时，由于缺乏长远规划，往往随着社会经济的快速发展，刚刚兴建的设施就已经不能适应新的投资需求和人民生活需要，很大程度上限制了现有城镇对人口的容纳能力，农村人口向城镇转移难度较大。

2014年，海南乡村人口中具有高中及以上文化程度的比重为10.94%，而城镇人口中这一比例为38.16%，城乡教育的差距，一方面使得农村劳动生产率难以较大提高，另一方面制约了农村劳动力向城镇转移，城镇化进程缓慢。

二、推进海南城镇化建设的建议

2013年12月12日在北京召开中央城镇化工作会议，提出了推进城镇化的六大任务：一是推进农业转移人口市民化；二是提高城镇建设用地利用效率；三是建立多元可持续的资金保障机制；四是优化城镇化布局和形态；五是提高城镇建设水平；六是加强对城镇化的管理。海南必须根据这六大任务与海南的资源禀赋相结合，确定海南的新型城镇化发展道路。为此建议：

（一）合理规划布局，搞好城镇建设

着力推进城镇布局从分散转向适度集中，按照发达地区经验，中心城市主要集中在县城和交通网络的中心区域，这是城镇化发展的必然趋势。但海南的地理位置比较特殊。根据《海南省城镇体系规划（2006-2020）》，全省城镇发展战略，要紧紧围绕建设生态省的发展目标，落实“南北带动、两翼推进、发展周边、扶持中间”的总体部署。要强化海口市的省域中心城市作用，加快三亚市作为国际海滨旅游城市的建设；依托环岛高速公路，积极培育东方、儋州。琼海等省内区域中心城市，有重点地发展小城镇要按照循序渐进、集约发展的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步形成布局合理，功能明确、设施完善、生态良好、发展协调的城镇体系，以此来推动新一轮的经济增长。

（二）创新促进小城镇建设发展的体制机制，实施“引资兴镇”战略

以推进中小城镇建设的投融资体制和管理体制改革作为突破口，创新小城镇建设发展的体制机制。

1.建立支持中小城镇建设的投融资体制。

充分发挥财政资金的导向作用，引导和鼓励社会资本加大对小城镇各项基础设施、社会事业的投资；镇政府辖区内的行政事业性收费以及部分地方税收应主要用于小城镇建设，镇域内的土地出让净收益应大部分返还给乡镇；发挥政策性金融在小城镇基础设施建设项目上的作用，拓宽对小城镇建设的支持领域，向环境卫生等非经营性基础设施建设项目提供贷款；对小城镇建设项目赋予更大的控制权、经营权，积极开展项目融资（BOT、TOT等）；探索发行小城镇建设债券、为小城镇建设开辟新的融资渠道。

2.提升公共服务体系水平。

旅游基础设施薄弱是当前小城镇化发展中面临的突出问题。为此，应按照统筹布局、互联互通的原则，加强小城镇的交通、水、电、气、通讯等基础设施建设，在重点旅游小镇开辟自行车专用车道；着力改善小城镇的教育、医疗、文化、养老等公共服务设施，重点加强风险救助、急救医疗等“处突”设施建设，不断提高特色旅游小镇的服务功能和接待能力。

3.完善小城镇管理体制。

对具备一定人口规模和经济实力的重点镇赋予必要的城市管理权限，依法赋予其发展决策自主权、资源分配权、项目直接报批权、收益分配优先权、行政执法管理权、干部人事调配权、公共服务发展权等方面的权限；对有条件发展为区（县）级的中小城镇，应结合机构编制现状，允许增设行政管理和公益性机构，配备相应编制和经费；县（市）用地指标应向重点小城镇倾斜，解决重点小城镇基础设施用地需求；对于经济发展快、城镇化程度较高、财政收支规模大的重点小城镇应建立比较完善的一级财政，实行全口径预算管理，以规范各种资金使用。

（三）推动城乡一体化建设，提高基本公共服务统筹层次

如前所述，海南省2014年城镇化率虽为53.76%，但是按照城镇户籍人口为计算标准，扣除农垦因素，实际的人口城镇化率仅为33%左右，现行的户籍制度使广大农民被排除出城乡居民的福利和权利之外。《海南建设国际旅游岛战略实施意见》提出推进户籍制度改革，放宽城市和城镇落户条件，实施居住证制度。推动城乡基本公共服务均等化，通过政府规划层面明确城乡统一的基本公共服务均等化政策，提高基本公共服务统筹层次，重点解决农民工就医、子女入学，使农民工整体融入城市基本公共服务体系；推进农地物权化的制度创新，进一步修改土地管理法，确保农村土地使用权、林地使用权、海域使用权等具有完整的权益，赋予农民对农地物权主体地位，建立城乡统一的土地市场，形成农村土地使用权转让、出租、抵押、入股的相关制度安排。

（四）大力推进终身教育体系，提高劳动力人口文化素质，增强城镇综合竞争力

城镇化的内涵，不仅仅是指建造起成群的高楼大厦，更重要的就是人的文化素质的提高，思想观念的开放。因此，应大力加强“九年制义务教育”，积极发展职业技术教育，成人教育和高等教育。对目前在校学习的学生应严格按照义务教育法规定，完成九年制义务教育，提高潜在劳动力的文化素质。继续采取得力措施，狠抓扫盲工作，特别要在青壮年中基本扫除文盲。对具有初中文化程度的劳动力作为成人教育培养的主要目标，对具有高中以上文化程度的劳动力提供继续教育的机会。改革教育结构，发动社会各方面的力量，多形式，多层次，多渠道，多方位地开展职业技能培训，全面提高劳动力素质，造就一支适应经济发展的具有专业技术的劳动力后备队伍。在人口素质导向方面，应优先让具有较高文化程度和具有非农产业经验的农民进城，以保证城镇非农产业对劳动力素质上的要求和农业劳动者进城后具有较好的适应性，为劳动力资源通过市场机制达到最优配量创造条件，另一方面对城镇的综合竞争力也会进一步提高。

（五）加强环境的综合整治，全面推进生态城镇和生态省建设

良好的城镇环境是实施可持续发展，增强城市竞争力的重要方面。要充分利用和保护好海南优良的生态环境，全方位提升城镇环境品位，全面建设生态城镇和生态省。第一，要提高产业的集聚能力，以工业园区开发建设为主，对原有的工业不符合环保标准造成城镇污染的，一律实行关、停、并、转制度，对新上工业项目必须保证符合国际先进的环保标准，坚决杜绝只顾眼前利益，不顾环境倾向，杜绝所有工业污染。第二，加强废气、废水、废渣和违章建筑物的治理，积极营造海边、路边、城边防护林体系，治理重点地区的水土流失。大力宣传“爱我家园、美我城镇”活动，发动城镇居民积极参与到绿化美化环境活动之中，不断地扩大城镇绿化覆盖面积。同时，还要不断提升绿化的品味和档次，做到城在林中，林在城中。第三，政府应加大投入资金在各方面扶持与绿色相关产业的发展，如“绿色食品、放心食品”，做大做强城镇的园林产业，发展城镇生态产业和环保产业。

（六）突出“镇化”而非“城化”，充分利用海南丰富的资源，大力发展小城镇产业

加快海南小城镇建设，不仅是国际旅游岛建设的重点任务，更是加快推进城乡一体化，突出海南新型城镇化特色，提升土地、环境等资源的综合利用效益，扩大岛内外消费和投资需求的重要途径。海南进行新型城镇化建设必须通过产业带动发展，让农民就近就业，以产业带动城镇化发展。也就是说，推行城镇化的过程中，将更强调突出“镇化”而非“城化”，促进并加速中小城镇的增长是城镇化成功的关键。

1.大力发展小城镇产业，形成“一镇一品”的突出特色。

立足小城镇的资源特色和产业基础，分类发展小城镇，形成“一镇一品”、“一镇一业”的差异化、互补式发展格局。

（1）旅游主导型城镇。深度挖掘小城镇的旅游、文化、生态资源，重点发展特色景区依托型、历史文化型、休闲娱乐型、生态人居型、综合旅游服务型等旅游风情小镇。例如，海口美兰演丰镇、定安龙门镇、三亚海棠湾镇、乐东尖峰镇等。类似这样的以旅游带动农业发展的项目遍布海岛，形成的独具特色的旅游产业带动农村城镇化发展。

（2）农业主导型城镇。在耕地有保障，农业有基础的城镇，发展现代高效农业。加快农产品流通和深加工业发展，推进农业走向产业化、市场化、标准化、品牌化。如，长坡镇、东山镇、红旗镇、蓬莱镇等。又如澄迈的“侯臣咖啡风情小镇”的模式，就是通过现代农业生产带动休闲旅游业发展，形成独具海南风情特色的旅游休闲项目，市民和游客可通过热带咖啡体验海南的热带风情。

（3）商贸主导型城镇。在区位优势明显，交通设施比较好的城镇，大力发展商贸流通业，通过推动农产品流通、工业配套产品流通、日用商品流通带动城镇化的发展。例如，海口大致坡镇。

（4）工业带动型城镇。利用土地优势承接主城区产业转移和产业延伸，以工业园区为平台，实现以工补农、以工兴镇的发展目标。例如，老城镇、龙塘镇、新龙镇等。

（5）海洋渔业主导型城镇。以渔港为依托，在具有良好海洋渔业资源、区位条件和产业基础的小城镇，重点发展海洋渔业，突出渔业小镇的独特风貌。例如，潭门镇、调楼镇、新盈镇、昌化镇等。进而统筹推进“四方五港”、渔港和专业化码头建设，推进港口、产业和城镇联动发展。

2.以生态环境为依托，打造田园城镇。

随着人们对优良生态环境、休闲度假、乡村生活等需求的不断增强，国内很多地区提出了“田园城市”“田园城镇”“田园社区”的发展目标。从现实基础看，海南最有条件打造“田园城镇”，从而形成海南新型城镇化的突出特色。为此，海南应加快编制田园城镇建设的总体规划；以生态环境为依托，建立三次产业互动发展机制；研究制定实施城乡生态环境同治政策，把农村环保纳入城市环保规划；加强小城镇生态环境投入，下大力气解决农村养殖污染问题，从严查处毁林开荒等破坏生态环境的行为；积极开展村容村貌整治，改善人居环境。建议近期可在琼海、白沙等生态基础较好的地区探索“田园城镇”建设试点。