试论行政执法理念与方式的变革

一段时间以来，法治思维和法治方式得到高度重视和创造性运用。以法治为主题的四中全会再次凸显了法治思维和法治方式对深化改革、建设法治国家的重要性。法治化作为国家治理现代化的内容，既是衡量国家治理现代化的标准，也是实现国家治理现代化的路径。改革开放30多年，中国在取得巨大成就的同时，也步入了深水区，对政府而言将面临着更加复杂艰巨的挑战，攻坚、克难将成为常态。与此同时公民、社会对政府行为的期待值也越来越高，建设法治政府、规范行政执法权已是刻不容缓。信息化时代政府的执法行为随时会引起社会各界和媒体的关注，因不慎而导致的违法行为极有可能成为引发群体性事件的导火索。因此，对政府而言，善于运用法治思维和法治方式进行理性思考和创新，积极寻求能为广大人民群众所接受并行之有效的执法方式，严格执法行为，细化执法标准，严密执法程序，都显得迫切而重要。

一、行政执法理念与方式变革的意义

2010年10月《国务院关于加强法治政府建设意见》强调：各级行政机关及领导干部要切实增强建设法治政府的使命感、紧迫感、责任感。《行政强制法》《行政处罚法》《行政许可法》等行政法律规范，在规范行政权、保障公民权利方面也起到了一定的积极作用，并逐步使政府行为渐入法治化轨道。但长期以来，由于行政执法理念的滞后，实践中仍存在“重管理、轻服务”，忽视程序的现象，执法方式简单粗暴，以至于频繁出现“暴力执法”“钓鱼执法”等现象，严重损害了政府的形象。人们常说思想是行动的先导，所以解决问题首先还应从理念上下手，以法治、科学的理念来指导行动。

理念作为一种思维活动模式，它是客观事实的本质性反映及外在表征。方式是说话做事所采取的方法和形式。理念也好方式也好，它不是人们一朝一夕就能形成的，它是人们长期以来说话做事的习惯。所以，良好的理念和行为方式需要长期不懈、持之以恒的训练和养成。行政执法理念就是政府长期以来说话做事的习惯，其变革是一项系统工程，不仅涉及到执法方式、方法，而且还涉及到执法体制、执法范围、执法目标及执法主体与执法相对人的关系的变革，由此还可能导致整个执法机制的转换。市场经济体制对行政执法体制的要求是：分工明确、办事高效、运转协调、行为规范，而要做到这一切必须依靠法治。

为顺应全球化的发展，西方政府从20世纪70年代开始就变革其公共行政。在明确公共行政服务导向的前提下，将宗旨定位为：服务民众，进一步实现从身份行政到契约行政的转变，如：确立公共行政的评估机制、强调结果及绩效等。重新定位政府与市场的关系，如放松管制，将市场机制引入政府活动领域。我国的行政执法方式变革是在行政管理体制改革实践的基础上进行的，随着行政执法方式非权力化趋势的明显，相伴而生的是政府服务意识的增强，行政指导、行政合同、行政救助等方式越来越多的运用于实践，大量非政府组织诞生，政府与社会组织及公民正在通过此种方式进行沟通与合作，并在此基础上建立彼此间的信任。

党的十八大以来特别是三中全会和四中全会决定都反复强调：加快转变政府职能，创新政府管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。特别对执法人员和执法队伍提出了更加严格的要求，如持证上岗和资格管理制度，严格规范公正文明执法。所以当下的执法理念的变革应该是围绕法治理念进行的变革，也就是习总书记多次强调的法治思维和法治方式。

二、行政执法理念与方式变革面临的问题

法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施，严格执法是推进依法治国的重要内容。当下在行政执法领域，不执法、乱执法，以权谋私、设租寻租等现象依然存在，在一些涉及民生的重要领域，如食品安全、环境保护、社会治安等领域，存在大量问题仍得不到有效治理，除了体制机制的原因以外，还有一个很重要的原因就是一些负有监管职责的政府部门及其执法人员责任感不强、不愿担当，而这很大程度上又取决于执法人员的执法理念。

（一）缺乏法治思维导致的粗暴执法

如媒体曾报道的：河南新郑夫妻半夜被抛墓地房屋被强拆；青海湟中孕妇遭城管殴打胎儿引产；黑龙江哈尔滨犯罪嫌疑人受到刑警和非警务人员刑讯逼供死亡……等等。执法人员粗暴执法问题为何频频进入人们的视野？究其原因与执法人员的法治意识和职业素质有直接关系。执法人员本应是公民权利的守护者，却屡屡因粗暴执法激发冲突，甚至引发群体性事件或极端恶性事件。拿征地拆迁来说，按照国家信访局统计，征地拆迁问题占到全部上访案件的半数以上。而群体性冲突事件中，大部分由征地拆迁引起。所以执法人员一定要具备基本的职业道德、职业操守、职业良知。如何做到？除了加强思想教育以外，还必须在制度上下功夫，进一步细化、量化执法权，还要运用好考核的指挥棒，如四中全会将法治纳入领导干部政绩考核的指标体系。如果要让一线执法人员重视法治，就必须用法治考核一线执法人员。这就是领导重视，上下一心重法治。

（二）缺乏权力制约导致执法寻租

我国行政机关承担着政治、经济、文化、社会等几乎所有领域的行政管理事务，承担着80%以上法律的执行以及全部行政法规的执行权。而一些手中握有国家行政权力的执法人员，一方面吃拿卡要，滥用职权，另一方面又收受钱财，亵渎职权。如广东省曾连续有三个执法队队长因在查处违法建筑中涉嫌受贿而“落马”。“收你钱财，给你关照”这就是一些执法者与违法者之间的“潜规则”。“潜规则”是规章制度之外实际存在的不成文、不公开又获得广泛认可的规矩。可以想象一个潜规则盛行的社会是个什么样子，那可能将是所有公民和社会的不幸。所以习总书记在2014年5月兰考调研时强调：让那些看起来无影无踪的潜规则在党内以及社会上失去土壤、失去通道、失去市场。所以要加大对权力的制约，把权力关进制度的笼子。

（三）裁量权过多导致“弹性执法”

我们经常会看到这样一种现象：对同一种违法行为，行政机关的处罚从1万元到10万元，最低和最高之间相差10倍。这就是近些年来，备受诟病的“弹性执法”问题，而其背后的原因则是行政执法部门的自由载量权过多、过大，使随意执法、选择性执法成为可能。老百姓对公平正义的感受，来自于每一个具体的案件，而行政执法者滥用自由裁量权，必然会损害老百姓的切身利益、损害公平正义，同时也会降低政府的公信力。同时，裁量权的过多、过大，也给执法者在实践中如何适度把握带来困惑。行政权离不开自由裁量，政府的管理也离不开自由裁量，关键是如何用好裁量权。因此，治本之策还在于解决法律规范质量不高、科学性不足的问题，进一步厘清“权力清单”，通过科学立法最大限度减少权力的自由裁量，并细化裁量权，使裁量权得到依法治理和约束。

（四）执法依据的多样导致执法方式随意

一直以来，执法部门经常把政策性文件和领导的批示做为执法的依据，以至于执法的随意性太强，这也是典型的人治思维。树立法治思维，把法律的规定作为唯一的执法依据，政策文件和领导批示可以是改进工作作风、提高工作效率的的动力，但不是执法的依据。一方面领导干部要带头尊法守法，做好示范，而不能以权代法，以权压人；另一方面执法人员要严格执法、敢于担当。因此，行政执法体制与方式的改革既需要法律的支持与保障，更需要执法人员的法治理念与责任担当。

三、行政执法理念与方式的转变

近些年来，国务院围绕建设法治政府的目标，通过贯彻行政许可法、行政强制法、推行行政执法责任制等，不断把行政执法推向新阶段，行政执法的理念、方式都在发生着变化，总体上表现为强权色彩在减弱，民主性（服务）趋势在增强。

在行政执法的手段行使方面，从主要依靠强制开始转变为主要依靠相对人合作。从非强制行政行为的兴起到行政行为的程序化趋势表明，当代中国的行政权力正朝着民主、沟通、合意的趋势发展演化。如近些年来，随处可见一些政府管理民主化的细节变化：原来是“此处禁止停车，违者罚款”，现在是“此处交通要道，请勿停车，谢谢合作。”由方法生硬、盛气凌人到亲切、温暖，说明政府的执法理念在转变。

在行政权力的主体和作用领域，随着政府职能向社会组织的转移，履行公共行政职能的主体将更加多元化，今后会看到越来越多的行业协会、社团组织等在特定领域治理中承担起履行提供公共秩序和公共服务的职能。这预示着中国社会组织结构将会发生深刻的社会变化。传统政府管理模式是强权规制，公民的诸多活动需要政府批准同意。而计划经济在向市场经济转轨过程实际也是政府放松规制的过程，即行政权力会从许多领域退出。这也预示着政府的执法权一定要依法为民行使，依法为民慎用，即一切权力的行使要以维护社会公众利益为前提，并严格依照法律。

在行政执法的具体方式上，从“刚性”开始转变为“柔性”。由于传统行政模式日益向现代民主型行政模式转化，在行政活动的具体方式上，体现“刚性”的行政命令、行政强制、行政处罚等类型行政行为的作用相对下降，而体现“柔性”的行政合同、行政指导等非强制行政方式正越来越多地受到人们重视。如：继安徽合肥聘请“洋城管”体验式执法后，又出现湖北武汉城管用“眼神执法”的尝试，20名城管队员依靠“沉默列队围观”的执法方式，成功纠正了商户出店经营的违规行为。与以前城管经常被曝光的“暴力执法”方式相比，这种“创意”起码是文明和柔性执法的进步，至少也是一种有益的尝试。

目前，各地城管在执法方式上都在创新探索，已纷纷出台各自的“柔性执法”政策。如：北京市城管采取“提示、告诫、约见、建议”等六个执法程序，来改善执法效果；湖北省城管执法遵从“能教育管理则不处罚”原则；昆明市城管推出“首违不罚”制度；福建省禁止城管毁坏小贩财物；郑州市政府与城管队员签订“不打人”承诺书，等等。作为一种尝试，也引起人们的一些质疑，柔性执法到底能不能成为破解当下城管执法难题的“秘方”？从法治的角度讲，也只有将“柔性执法”变成一种制度，使之成为一个长效机制，从而不断提升城市管理水平和城管队伍形象，才能从根本上解决问题。

在先进的现代理念指引下，行政公职人员在行政执法中必须树立以人为本、依法行政、执法为民的理念，公平对待和相互尊重体现了行政主体与行政相对人之间的服务与合作。新型行政执法方式具有两个明显的特征：一是执法方式呈现立体结构模式，不再是传统的简单的命令、服从的扁平结构模式。在这种模式里，行政执法主体之间包括行政相对方及行政第三人的关系是良性互动的，以沟通协商、指导合作为主要手段。二是新的执法方式具有回应型的性质，在双方良性互动的基础上，以非强制、人性化的执法为主要方式，以增进彼此信任和实现社会合作为主要目的，以统合行政机关的权力资源和行政相对人的社会资源为基本内容，以柔性化和人性化为其特点，在公益与私益、私益与私益之间的冲突中，努力寻求多元利益的协调，突出以行政主体对相对人利益和意志的充分尊重和平等对待。

习近平在2012年12月首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会的讲话中说，各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，健全权力运行机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。如果各级执法人员都能运用法治思维和法治方式，并时刻牢记“人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”，那么城市管理的水平会大幅度提高，政府的形象也会大幅提升。

［1］王敬波.城市管理与行政执法[M].北京：研究出版社，2011.

［2］姜明安.行政执法研究[M].北京：北京大学出版社，2004.

［3］周志忍.当代国外行政改革比较研究[M].北京：国家行政学院出版社，1999.