对县级以下层面依法修志的思考——以县级市张家港市为例

俞慧军

(江苏省张家港市委党史地方志办公室 江苏 张家港 215600)

习近平总书记指出:“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。”新形势，新常态，新要求，是地方志工作科学立法，实现依法修志的理论总依据。［1］首轮编修的社会主义新方志基本是依靠政府文件和领导讲话来推动的，这样的一种修志模式无论在政策力度上还是在制度设计上都是有欠缺的。2006年5月18日，《地方志工作条例》(以下简称《条例》)由国务院正式向全国颁布执行。全国的地方志工作，从此开始走上制度化、法制化轨道。2015年是全面推进依法治国的开局之年，也是二轮修志工作深入推进的关键之年。就我所在的县级市张家港市而言，二轮编修的《张家港市志》已高质量出版，在县级层面完成了依法修志的任务。但笔者认为，县级以下层面编修乡镇志、专业志、部门志、村志的工作，面广量大，需要有一个更具操作性的法规或条例给予规范。这是县级地方志机构在全面完成县级层面二轮修志任务后，迫切要探讨、解决的新课题，下面就这个课题谈一些个人浅见。

一、提出县级以下层面依法修志的由来

提出县级以下层面依法修志的时代背景。首先，国家新型城镇化发展战略的实施是提出县级以下层面依法修志的客观依据。城市现代化、集镇城市化、城乡一体化是历史潮流。《条例》是中华人民共和国第一部关于地方志工作的行政法规，对于落实依法治国方略，实现依法修志，建立地方志工作长效机制，提高地方志服务经济社会发展的能力，保障地方志事业的健康发展，具有十分重要的意义。从长三角经济发达地区镇、村合并后的现状来看，提出上述命题完全符合社会发展实际。以张家港市为例，从二十一世纪开始，经过了几轮乡镇合并、村村合并，现有的建制镇和建制村早已不再是二十世纪六、七十年代的自然集镇、自然村的范畴，如张家港市的杨舍镇，至2013年末，6 镇合一，户籍人口加上外来人口达50 万余人，区域总面积150 余平方公里，有行政村29 个，社区居委会66 个，街道办事处4 个。无论是区域面积还是人口数量，杨舍镇相当于二十世纪六、七十年代的一个县级城市的规模;再比如，华夏第一钢村张家港市南丰镇永联村，至2013年末，9 村合一，户籍人口加上外来人口达2 万余人，区域总面积10.5 平方公里，有77 个村民小组。永联村相当于二十世纪七、八十年代一个建制镇的规模。自然集镇、自然村的合并乃至逐渐消失，及时抢救这些合并后镇、村的文化历史资料成了当务之急，更是摆在县级地方志机构面前的严峻课题。2006年以来，张家港市地方志机构在高质量编修《张家港市志》［2］的同时，从未放松过对该市撤并镇、村志的抢救性编修工作。到2015年5月，该市已先后编纂出版了已撤并镇志书如《西张镇志》《鹿苑镇志》《三兴镇志》《合兴镇志》《德积镇志》等多部志书，全市第一部名村志《永联村志》2015年3月正式出版。还有多部已撤并镇志书也将在年内出版。但由于国家还没有出台对镇、村一级的修志提出法规性的“刚性”要求，仅仅依靠县一级行政性命令和县级地方志机构推动修志，实践证明还是无法圆满完成抢救性编修任务的。其次，实现建设文化大国的历史使命是提出县级以下层面依法修志的内在要求。编纂地方志是我国独有的沿袭两千多年的优秀文化传统。自隋唐以来，历代都把修志作为一种官职、官责，并颁布政令对修志进行统一规范。但封建社会的修志与社会主义的修志在层级与规模上都有明显的区别。此题暂且不论。目前，在全国展开的县级层面的二轮修志工作大多接近尾声，县级以下乡镇志、专业志、部门志、村志的编修工作迫在眉睫。《条例》第一次以法规形式明确了地方志工作的重要地位，使编修地方志成为各级政府的法定职责，结束了地方志工作无法可依的局面，使修志工作步入了法制化、规范化的轨道。《条例》第三条规定:“本条例所称地方志，包括地方志书、地方综合年鉴。”“地方志分为:省(自治区、直辖市)编纂的地方志，设区的市(自治州)编纂的地方志，县(自治县、不设区的市、市辖区)编纂的地方志。”《条例》第十条规定:“地方志书每20年左右编修一次。每一轮地方志书编修工作完成后，负责地方志工作的机构在编纂地方综合年鉴、搜集资料以及向社会提供咨询服务的同时，启动新一轮地方志书的续修工作。”显然“20年左右编修一次”是指县一级志书的编修，《条例》未对县级以下乡镇志的编修同样作出“20年左右编修一次”或若干年编修一次的法定要求，作为国家出台的法规条例不可能对县级以下层次志书编修作出详细的规定，是在情理之中。但从笔者对长三角经济发达地区镇、村合并后的建制演变可以洞察到“20年左右编修一次”志书的规定也完全适合于长三角地区许多新型的建制镇(至少适合类似像杨舍镇一样的建制镇)。笔者认为，地方有立法权的机构能否参照《条例》精神对县级以下的乡镇志的编修也可制订类似法规性的条例，倘若如此，县级地方志机构在编修乡镇志就有了“上方宝剑”。再次，县级以下层面实施依法修志是依法治国方略在哲学社会科学领域的重要体现。改革开放三十多年来，县级以下层面的地方志工作发生了历史性变化，这种变化笔者在上文已阐明。地方志事业作为一项承上启下、继往开来、服务当代、有益后世的文化基础事业，方志文化作为社会主义先进文化的重要组成部分，发挥着存史、资政、教化的重要作用。有关方面只有对县级以下层面的地方志工作在机构编制、人员配备、经费保障等方面出台更具体操作性的法规或条例，才能促进地方志事业的健康发展，才能为实现伟大的中国梦作出方志文化更大的历史贡献。

二、实施县级以下层面依法修志是中华腾飞的必由之路

《条例》的出台，为地方志工作与时俱进开拓创新打下了重要基础。法律具有普遍的约束力，适用于一切公民和实体。但《条例》仅对县级以上的修志工作以法律形式固定下来，而对县级以下层面的修志工作没有作出具体的规定。笔者以为，县级以下层面志书的编修工作也要适应新常态，要有地方立法机构出台依法修志的法规或条例。首先，县级以下层面实施依法修志是保护中华优秀传统文化“根脉”的千年大计。2013年11月26日，习近平总书记在山东曲阜考察时指出:“中华传统文化是我们民族的‘根’和‘魂’”“要用中华民族创造的一切精神财富来以文化人、以文育人，决不可抛弃中华民族的优秀文化传统”。［3］2014年4月，李克强总理为全国第五次地方志工作会议作出重要批示，批示指出:“地方志是传承中华文明、发掘历史智慧的重要载体，存史、育人、资政，做好编修工作十分重要。”“修志问道，以启未来”。［4］盛世中国，志书编修工作无小事，有道是:基础不牢，地动山摇。现在全国各地二轮修志工作在县级层面展开，再过几年，就全部结束了;而县级以下乡镇志、专业志、部门志、村志的编修工作方兴未艾，尤其是经济发展较快的地区，基层对修志的需求量很大。这是一个问题的二个方面;一方面，基层对修志的需求愈来愈强烈，另一方面志书的质量问题愈来愈突出，成为县级以下乡镇志、专业志、部门志、村志编修工作一道难以逾越的“鸿沟”。如果我们编修的县级以下的乡镇志、专业志、部门志、村志质量参差不齐，那么又如何存史、育人、资政?倘若让一部缪误百出的志书流传与世，成为“伪史”，不仅会耽误子孙，还会改写江山社稷。因此，在县级以下层面实施依法修志是保护中华优秀传统文化根脉的千年大计。其次，县级以下层面倡导依法修志是对中华优秀传统文化的敬畏与尊重。要让全体人民、尤其是基层干部知晓，不是谁想修志就可以修的，也不是谁不想修志就可以不修的。要在全社会形成一种依法修志光荣，违法修志耻辱的社会环境。现在一些经济发达的县级社会事业部门，比如交通、卫生、建设、教育等部门，个别主要领导同志把修志工作当作一种“光环”或“负担”;在我的修志生涯中就碰到过这样的问题，有个部门一位在任的主要领导很重视修志，便聘请人员艰辛编修部门志二年有余，结果这个部门换了一任新领导便停止了编修，这是典型的修志工作无法可依的案例。也有的领导在任时急功近利“光环”式修志，抢时间、赶进度，积极性是好的;但由于一部志书的编修受时间、资料、编修人员能力等因素制约，不是一任领导任期内可以编修完成的。如果按照领导意图急于出版未成熟的志书，质量就难于保证。我们的全体人民尤其是各级领导同志，一定要有对历史负责的态度开展志书编修工作，倡导依法修志就是对中华优秀传统文化的敬畏与尊重。再次，要认清社会主义市场经济条件下依法修志是时代发展的必然趋势。比如像张家港市，有不少国企、部分省属单位的驻区机构，还有大量的私营企业等新兴经济体，倘若在这些部门编修志书，要他们无偿提供资料的工作难度越来越大，完全依靠行政推动已难以奏效。再比如该市的卫生计生部门合并后，如果要编修部门志，卫计部门下属有许多条线，业务性强，要编修一部质量较高的《卫生计生志》，唯有依靠法律手段，才能更有效地推动修志工作。作为地方志工作机构要大力宣传依法修志，营造良好氛围，使地方志工作进入有法可依，有法必依，执法必严，违法必究的新阶段。

三、要赋予县级地方志机构依法修志的执法权

《条例》明确规定:“各级地方志工作部门负有组织、指导、督促和检查地方志工作的职能。”但这是对县级以上层面编修志书而言的。而对县级以下层面志书的编修工作还没有具体的法律或规定出台。笔者认为，对县级以下的乡镇志、专业志、部门志、村志的编修，也需要地方有立法权的机构，依据《条例》精神，结合县级以下层面修志工作的实际，制订出与《条例》精神相适应的有法可依的法规或条例，唯有如此，才能使县级以下层面志书的编修工作走上依法修志的轨道。笔者有一个赋予县一级地方志机构依法修志的执法权问题的设想。首先，地方立法机构要出台更具操作性的依法修志细则。2009年1月，由江苏省人民政府颁布的《江苏省实施〈地方志工作条例〉办法》［5］第九条规定:“地方志书一般每20年左右编纂一次。行政区划有重大调整，应当及时组织编纂已撤销的市、县(市、区)地方志书，适时组织编纂新设的市、县(市、区)地方志书。”“每一轮地方志书编纂工作完成后，一般每5年左右组织一次地方志书资料长编的编写，为新一轮地方志书编纂做好资料准备。”2013年3月，由苏州市人民政府颁布的《苏州市实施〈地方志工作条例〉办法》［6］第七条规定:“地方志书每20年左右编修一次。地方志书资料长编每5年左右编写一次”“行政区划有重大调整的，应当及时组织编纂已撤销的县级市(区)、镇地方志书，适时组织编纂新设的县级市(区)、镇地方志书。”第十五条规定:“鼓励有条件的街道、社区(村)、机关、企事业单位编纂地方志书。志书经地方志工作机构审定验收后方可公开出版。”《江苏省实施〈地方志工作条例〉办法》仅对县级市(区)一级的地方志书规定20年左右编修一次，没有刚性规定镇级地方志书多少年限编修一次。《苏州市实施〈地方志工作条例〉办法》用“适时组织编纂新设的县级市(区)、镇地方志书。”在这里《苏州市实施〈地方志工作条例〉办法》已明确了镇级地方志书必须编修的规定，同时鼓励街道、社区(村)、机关、企事业单位编修志书，虽然没有具体对各层面志书编修年限作出规定，但这已是苏州市依法推进县级以下层面依法修志的重大突破。有了国家、省、市对地方志书编修的法规条例，县级以上志书的编修便有法可依。笔者认为，地方立法机构要对县级层面以下的修志工作出台更具操作性的法规细则。比如规定镇志可在20 至30年左右编修一次。其次，要赋予县级地方志机构行政执法权。各级地方志机构在地方政府中的权力有限，推动修志工作仅依靠行政手段已不能适应新常态。以张家港市为例，全市在县级二轮修志任务完成后，地方志机构的主要精力转移到乡镇志、专业志、部门志、村志的编修。各编修单位虽然也成立了由党政领导担任主任的地方志编纂委员会，但实际的修志工作主要由市地方志办公室具体推动。由于目前国家对县级以下层面修志工作在机构编制、人员配备、经费保障还没有具体的法律或规定出台。因此，县级地方志机构在志书的编修工作中经常会遇到许多难题。比如，有的承编单位修志人员长时间不能到位;有的虽然到了位，但业务跟不上;不少修志人员只能马虎应付，以至初稿虽返工多次，但质量仍达不到要求，最终把修志工作搞成马拉松工程。不过话有要说回来，搞成马拉松工程还算好的，总之还在编修中。有的部门和单位编修了一半或大部，有的甚至已经过初审，花费了大量的人力、财力，结果停止了编修，前功尽弃的原因我在前面已阐述一、二;但县级以下层面志书在编修年限设定、人员编制落实、经费财政列支保障等方面无明确具体的法定规范是主因。县级地方志机构行政职能不强，对同级部门或镇、村的志书编修工作不能从行政上去有效制约。这就要求地方立法机构要赋予县级地方志部门依法修志的行政执法权。再次，要把地方志工作纳入依法行政的考核机制。可以采取诸如县级地方志机构代表政府与各专志承编单位签订责任书，明确奖惩措施，作为承编单位年终考核的一项指标。也可以由县级地方志机构联合组织人事部门加大督察力度，开展依法修志工作专项检查，通报检查结果，表彰先进，鞭策后进。建立奖励机制，由政府拨出专款，地方志部门统一掌握，对先进单位实施奖励。唯有如此，县级以下层面志书的编修工作才能真正走上法制化的轨道，合并镇村的优秀传统文化才能得以发掘、保存和传承。

编修地方志是一项十分庞大、非常复杂的文化系统工程。它既需要党和政府的高度重视，更需要健全的法律体系的保障;既需要广大修志工作者的辛勤耕耘，更需要全社会的广泛参与。县一级的二轮修志结束后，县级地方志机构面对的形势发生了巨大的变化，所肩负的县级以下层面地方志书的编修任务更加艰巨。新形势，新常态，要求各级地方志机构要创新思维，创新手段，才能不辜负人民和历史的期望。

上述观点仅为个人己见，仅与同仁探讨。

［1］《习近平总书记系列重要讲话读本》第81 页，学习出版社、人民出版社2014年6月第1 版.

［2］陈稳等主编:《张家港市志1986～2005》，为张家港市第二轮编修的志书，2006年9月启动编纂，2013年10月出版.

［3］习近平:《人民日报》2014年9月6日第一版.

［4］李克强:《人民日报》2014年4月20日第一版.

［5］《江苏省实施〈地方志工作条例〉办法》，2008年12月由江苏省人民政府颁布，2009年1月1日实施.

［6］《苏州市实施〈地方志工作条例〉办法》，2013年2月由苏州市人民政府颁布，2013年3月1日实施.