依法治党的理论逻辑与制度构建

□ 刘启航

中国共产党第十八届中央委员第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），首次以“依法治国”为主题，指出要“依法治国”必须先“依法治党”，强调在宪政视域下二者的良性互动。

依法治党的理论逻辑

1.依法治国必须先依法治党。依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国、人民幸福安康以及党与国家的长治久安。中国共产党是掌握国家政治、经济、文化、军事核心权力的唯一执政党，因此，依法治国首先必须坚持依法治党。

坚持依法治党有利于加强和改善党的领导，是实现党的领导、人民当家做主和依法治国三者有机统一的重中之重。依法治党，使党的执政和管理方式适应社会主义法治国家的需要正是党在社会主义市场经济和民主政治条件下巩固自身领导地位的基本途径。

依法治党有利于增强作为当代中国政治领导核心的各级党组织和党员干部的法律意识，促使他们更加自觉地依法办事，在建设社会主义法治国家过程中起到带头模范作用。

在社会主义市场经济条件下，依法治党有利于提高党的执政能力，有利于社会主义政治文明、物质文明和精神文明之间的协调发展。通过依法治党带动依法治国，也是推动与加快建设社会主义法治国家步伐的重要途径。

依法治党有利于推进党内民主建设。民主与法治之间是相辅相成、互相促进的关系，因此，没有依法治党就不可能有真正的党内民主。

2.“依法治党”所依的“法”与所“治”的对象。对于中国共产党而言，“依法治党”中的“法”有两层含义：一是以宪法为根本大法的国家法律；二是以党章为中心的党的规章制度。依法治党，不仅要求党遵守宪法和法律，而且要求党按照党内法规章程来管党治党。其中，在立法方面，党内立法应避免涉及到依宪法规定必须由国家立法确立、调整和规范的制度、事项或行为。在作用效力方面，首先，要明确党纪严于国法，它是对国法的强化与补充，是补充宪法和其他法律进行管党治党，其既不能限制法律的作用，更不能削弱法律的权威；其次，党的一切行为必须严格依照宪法和法律的要求，这也是党实现其职能所必须遵循的基本准则之一。

“依法治党”中所“治”的重点是“党内法规制度”，在坚持党的领导这一大前提下，构建党内法规制度主要包括以下几个方面：一是依法调整党内组织构成；二是依法加强对党的思想的整治与建设；三是依法开展党的作风建设；四是依法推进党内反腐倡廉建设；五是依法加强民主集中制建设。党的制度建设贯穿始终。因此，依法治党，首先要在党内以国法为前提，构建一套合理合法的法规制度体系，然后党内其他工作都严格按照该体系来开展，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化，从而提高党的科学执政、民主执政和依法执政的水平。

依法治党的制度构建

关于依法治党的制度建设，习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时提出：“要健全权力运行制约和监督机制，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。”2014年6月18日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动工作会议上强调：“制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为，使制度真正成为党员、干部联系和服务群众的硬约束，使贯彻党的群众路线真正成为党员、干部的自觉行为。”“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。”

1.实现依法治党“有法可依”的制度构建。十八大之后，习近平总书记在公开发表的《认真学习党章，严格遵守党章》一文中指出：“党章是党的总章程，集中体现了党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张，规定了党的重要制度和体制机制，是全党必须共同遵守的根本行为规范。”同时，《决定》中也强调了“党依据党内法规管党治党”。党作为全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的领导者，其肩负着领导人民制定和执行宪法和法律的重任，因此，党首先必须要保证自身始终是在宪法和法律的范围内活动，带头维护宪法和法律的权威，捍卫宪法和法律的尊严，保证宪法和法律的实施，把党的领导同依法治国紧密结合起来。

要保证党的领导在宪法和法律的范围内进行，就必须保证宪法和法律的权威。而要保障宪法和法律的权威性，就必须将依法治国、依法治党中所包含的原则性要求通过合法程序以具体的党章法规的形式确定下来，逐步建立起比较完备的党章法规体系并提高其可操作性，赋予其在处理党内事务时的至上地位。同时，坚持党纪严于国法，从而更好地保障党在实现其职能时能够做到有法可依。

2.实现依法治党“有法必依”的制度构建。实现依法治党的重点在于培养党员干部的“法治意识”与“法治思维”。中国共产党作为执政党，其“法治思维”是指执政党在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所面临或所需要处理的问题进行分析、综合、是非判断、推理，以及产生结论或做出决定的思维过程与方式。

同时，要实现依法治党的制度化，还必须进一步强化党员干部的制度意识，提高全党加强制度建设的自觉性，具体要做到：在党员干部中大力加强法治宣传教育，增强党员的法治意识，培养党员的法治精神，把国法党法纳入党员教育的基本内容之一，将法治素养作为考核党员和党员干部是否合格的基本指标之一。坚定不移地坚持宪法和党章分别在处理国家事务与党内事务中的至上性，正确认识国法与党纪之间的关系。中国共产党必须带头遵守宪法法律及党章要求，带头维护法律和党章的权威，培养各级党员干部运用法律思维和手段来解决和处理问题。

实现依法治党“执法必严，违法必究”的制度建设

由于我国所面临形势和现状的复杂性和问题的多样性，现有的有关党的领导权限、方式和程序的党内法规本身尚很不完善，没有形成一个完善的制度体系。因此，只有建立了一个以宪法而法律为前提的较为完善的制度体系才能全方位推进依法治党的步伐。同时，在当前对党章的遵循和执行的民主法律监督上所存在着的诸多不足也是导致党内这些章程法规无法得到普遍有效执行的主要原因之一。因此，要全面推进依法治党的制度化建设，必须健全党内相关的监督问责机制并使其制度化、法治化，以更好地保障其有效发挥应有的作用。

同时，习近平总书记指出，我们党是靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，纪律严明是党的光荣传统和独特优势。面对当前中国所遇到的国内外复杂形势，要实现依法治党、从严治党，作为执政党的中国共产党必须要大力加强党内监督和纪律处理，依法调整和规范党内各种组织关系，使其制度化、体系化，并以党章的形式赋予其至上性与权威性，以不断提高制度的严肃性和有效性。全党都必须严格遵守宪法法律和党章法规的要求，将其作为行动所遵循的基本准则和做出判断、决定所依据的根本标准。地方各级党组织以及党内各组织部门在思想上、政治上和行动上都必须同党中央保持高度一致。要做到“上行下效”，坚决反对“上有政策、下有对策”“天高皇帝远”以及“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”等观念，坚决落实反腐倡廉建设，严惩党内上下级之间、不同组织之间相互勾结、互相包庇的行为，而且不允许有特权，将党内组织关系纳入法治的轨道。从而更好地维护党的团结统一，包括意志统一、行动统一和前进步伐的统一。