关于检查工作改革的思考

□ 张昀光

（作者系山西省长子县人民检察院检察长）

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)，设置了“法治中国”宏伟蓝图，明确了依法治国的详细路线，可谓“目标明确、任务具体、措施得当”。作为县级检察院检察长，深感十分及时，十分必要。就检察工作创新发展来看，贯彻落实党的十八届四中全会精神，有四点感受，即：解决好两个问题，明确三个重点，推进四项改革，落实五项制度。

解决好两个问题

一是正确处理两个关系。首先正确处理司法工作与党委领导的关系。《决定》明确指出要加强和改进党对法治工作的领导，明确了各级党委政法委的各项具体职责。应当注意的是，政法委对公检法各个机关负有领导、协调职能，但协调工作并不是协调干预具体案件。其次要正确处理“以审判为中心”和检察机关法律监督的关系。“以审判为中心”是《决定》最新提出来的司法体制改革举措之一，符合司法规律和我国现阶段的基本国情，具有极强的针对性。但这并不意味着强化法院地位而忽视检察机关法律监督权的行使。笔者认为“以审判为中心”与检察机关的法律监督权并不矛盾，就刑事案件而言，“以审判为中心“意味着证据标准更加严格，无罪推定”理念进一步强化，这与检察机关的诉讼监督职能完全一致，两者齐头并进，都要加强。

二是检察机关在加强人权司法保障工作中要发挥应有作用。第一，要认真研究党的十八届三中全会以来关于加强人权司法保障的具体措施。《决定》在党的十八届三中全会决定的基础上对保障司法公正作出了更深入的部署，具体包括：强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障，健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。检察机关要围绕上述规定履行法律监督职能，力争对诉讼程序进行多角度、全方位的监督，更好地尊重和保障人权。第二要全面理解法律监督权的范围。在加强对公权力监督的同时，也要注重对私权利的保障，建立人权司法保障制度。

明确三个重点

一是切实保障宪法的实施。《决定》强调要保障宪法法律的正确统一实施。作为法律监督机关，检察机关要从宪法的高度理解和认识检察机关的职责。比如人权保障是宪法的基本原则。检察机关在履行职责的时候，要把保障人权提高到宪法重要原则的高度来认识和落实。又如，公检法三机关在办理刑事案件中分工负责、互相配合、互相制约的原则，也是一项宪法规定的原则。因此，推进以审判为中心的诉讼制度改革时，这一原则不能突破，要真正发挥审判环节对侦查、起诉活动的制约作用。以审判为中心并不是说以哪一个机关为中心，审判是一个诉讼阶段，要发挥它的决定性作用，需要法院、控辩双方和诉讼参与人共同参与并发挥各自应有的作用。

二是切实保障依法独立行使司法权。《决定》提出建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。这一制度非常重要，关键是如何落实。操作层面，非明示的干预如何记录、外部干扰与内部干扰相互联系的情况如何处理等问题有待细化。此外，《决定》提出任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。这是对司法人员责任的明确，也使其抵制非法干扰有了明确依据。

三是切实对行政权进行监督。检察机关作为法律监督机关，在“一府两院”中应当监督行政权的行使。但是目前，检察监督集中到了司法权的领域，对行政权监督的法律规定不健全。《决定》提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。《决定》还提出，完善对涉及人身、财产权益的行政措施实行司法监督制度。检察机关作为法律监督机关，应当进一步拓展监督空间，发挥积极的司法监督作用。

推进四项改革

一是机构。包括外在机构和内在机构。外在机构应该考虑检察机构与其他机构的对应和协调的问题，比如与跨行政区划的法院的协调，与最高法巡回法庭的协调等等。内在机构则要求把这次改革所要求分离的权力进行分解、切割，合理设定内设机构，让现有的司法资源发挥最大的效能。

二是职能。包括整体职能和各个内设机构的职能，《决定》突出了检察监督，包括三大诉讼中的检察监督问题，特别是对行政机关进行检察监督，虽然以前也有，但比较泛化，如何将对行政机关的检察监督落到实处，现有的民事行政检察部门如何承担起私权利保障、公益诉讼等职能，对检察机关都是新的课题。

三是人事。检察官的分类，检察机关工作人员的分类，以及他们的薪酬待遇、职级考核、遴选晋升等问题都应统一规划。既要积极试点推进，又要稳妥全面慎重，要本着调动干警工作积极性、合理解决历史遗留问题的原则进行。

四是机制。包括外在机制和内在机制，外在机制涉及与其他法律机构等协调衔接的问题，内在机制则可以有很多创新。检察机关应该脚踏实地地改革现有机制，确保检察工作更加科学、法治、顺畅。但这种改革和创新必须在法律规定的范围内进行，绝不能以改革和创新为名破坏法律统一实施。

落实五大制度

一是关于检察官员额制度。在新一轮的司法体制改革试点中，在检察机关内部探索建立检察官员额制的问题被提上了改革的议事日程。从理论层面来看，建立检察官员额制度，遴选出资深的、优秀的检察官来担任主任检察官，并为其配备若干检察官、检察事务助理以及其他辅助人员，组成一个“主任检察官办公室”，在办理案件方面享有较大的独立性和自主性。与此同时，让数额不多的主任检察官享有较高的工资福利待遇，使他们与普通检察官、检察事务助理拉开工资档次，使主任检察官成为一个享有尊荣的职位，这是一个值得期待的改革蓝图。但也有一些问题需要解决，比如如何解决基层院人员不足、案多人少、素质不高、人才流失等问题。

二是检察机关司法责任制度。《决定》指出，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。但是，在探索“办案质量终身负责制”以及“错案责任倒查问责制”中要注意哪些问题?近年来的实践表明，应当注意以下几个问题：首先，对检察官办案责任的追究，应当集中到那些因为故意违法或者存在过失以致造成冤假错案的行为。至于那种完全因为认识和判断上的原因，导致案件最终被证明属于错案的，则不承担法律责任。其次，对检察官责任的追究，应当针对那种徇私枉法、滥用职权、权钱交易的行为，检察官的判断本身不应成为遭受惩罚的依据。再次，应当逐步取消那些明显违背司法规律的考核指标，尤其要撤除那种所谓“零败诉率”的考核指标，禁止那种仅仅因为法院宣告无罪而让出庭公诉检察官承受考核压力的做法。只有这样，检察官在依法行使职权方面才能有一个起码的职业保障，检察机关内部也才能有一个健康的激励机制。

三是检察人员履行法定职责保护制度。首先，禁止任何掌握公权力者私自直接或间接打招呼，同时也要禁止检察院领导接到此类打招呼的信息后再向承办案件的检察官打招呼。其次，不仅上级检察院不能给检察院打招呼，上级党政机关也不能通过下级党政机关向检察机关打招呼，所有这些举动都有干预司法之嫌。如果有的党政部门、人民团体等对某个案件想表达意见，可以光明正大地向检察机关提出。第三，对案件承办人员，要严格规定其不得执行各种干预，不能靠揣摩领导意图而行事，否则要承担具体的法纪责任。与此同时，还要强化对履行法定职责的检察官的保护机制，既不能随意调离、辞退或作出免职、降级等处分，也不能随意通过调整工作岗位来对某些不听话的承办人员实行变相惩罚。

四是“以审判为中心”的诉讼制度。就是要求庭审实质化，提高审判质量。“以审判为中心”的诉讼制度改革对检察工作的影响至少有以下几点：其一，对检察机关起诉环节的职能和工作模式将产生重大影响。为了更充分地实现程序正义，对刑事案件在审前进行科学分流、完善多元化的案件处理机制，是以审判为中心的应有之义，这就要求扩大检察机关的起诉裁量权，强化其审前调节职能。这将引起检察机关相关工作理念、方式等方面的深刻变化。其二，“以审判为中心”的诉讼制度改革必然要求检察机关提高公诉质量。“以审判为中心”意味着庭审中控辩对抗的加强和证据规则的完善，庭审成为定罪量刑的主要和决定性阶段，这必然要求检察机关进一步提高公诉质量。其三，“以审判为中心”的诉讼制度必然要求构建新型的侦诉关系。“以审判为中心”可以视为对实践中“以侦查为中心”现象的反思与革新，它意味着应当逐步构建新型的侦诉关系，强化公诉对侦查的引导和规制功能。其四，“以审判为中心”的诉讼制度必然要求检察机关完善职务犯罪侦查模式。应当加快实现从“由供到证”到“由证到供”的模式转变，同时加强科技强检，充分发挥科技手段在职务犯罪侦查工作中的作用。

五是检察人员准入培训制度。《决定》在“加强法治工作队伍建设”方面有很多举措，让人印象深刻。俗话说，事在人为，徒法不足以自行。良好的制度、完备的法律不仅靠人设计、制定，更是靠人来维护、遵守和执行的。从事法官、检察官职业的人，应当是在一个人心智最为成熟、阅历最为丰富的时候。在我国，一些年轻的法科学生或非法科生往往一毕业就可以到省级以上的法院、检察院从事司法工作。而事实上，他们欠缺丰富的人生阅历，对事物的理解力和洞察力也有待提升，即使法律知识完备，在处理案件化解纠纷时也会感到力不从心。而观察国外司法从业状况可以发现，国外对法官、检察官任职前的要求非常严格，先要经过多年的学习及专业背景，还要有实习经验和律师从业经历或其他经历等。相比较而言，我国一些资深且有志于此的律师、学者以及其他行业精英，尽管有心、有能力参与司法工作，但由于受各方面的限制，难以通过正式渠道进入司法机关。令人欣喜的是，《决定》规定建立法律职业人员统一职前培训制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，尤其是建立从符合条件的律师、法学专家中招录法官、检察官制度，这是今后改善法治队伍结构、提高司法人员素质的必由之路。