新型城镇化背景下旅游型城镇的总体规划修编探讨

胡林波

(江西省福欣生态工程与旅游研究院有限公司，江西 南昌 330000)

引言

旅游业作为朝阳产业，早成为各地方政府社会经济发展转型的战略型支柱产业。由于旅游业的产业特征与目前我国新型城镇化建设要求有很多相融相契之处，旅游业发展也顺理其章的成了地方政府新型城镇化建设的一个重要指标，旅游型城镇化也必然在新型城镇化进程中扮演极为重要角色。

旅游型城镇是“传统型城镇+旅游”或“旅游+传统型城镇”的产物，在传统型城镇和旅游业自身都面临各种新常态问题的情况下，在形式多样的旅游型城镇遍地开花、如火如荼的态势下，旅游型城镇发展建设面临着一个首当其冲的瓶颈和挑战就是城镇总体规划修编问题。

1、新型城镇—旅游型城镇概念阐述

新型城镇化，是以城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化［1］，这里面提出的一个核心理念其实就是“协调”，其需要协调的是产业、城建、生态、信息、社会、人口、经济、文化、资源、设施等等诸多方面，且正是城镇总体规划(修编)过程要注意的重要内容。

旅游业具有产业关联性强、资源消耗低、经济贡献率大、绿色生态显著、综合效应广等特征，是城镇建设在发展过程中实现经济、社会、文化、政治、生态文明这“五位一体”的重要途径。换句话说，旅游业价值、旅游诸要素(如食、宿、行、厕、游、购、娱、商、养、学、闲、情、奇等)的实现，正是新型城镇所追求的经济价值(产业，城建设施等)、社会价值(就业，对外形象等)、文化价值(交流，创新发展等)、生态价值(环保，资源利用等)、政治价值(廉政，绿色GDP等)等综合价值的整体实现。

因此，笔者认为，城镇体系主要由旅游发展要素聚合构成，且由旅游产业统筹引导其他产业协调发展并实现综合价值效应的城镇，就是旅游型城镇。

2、新型城镇化背景下旅游型城镇总体规划修编面临的主要问题

城市总体规划体系作为城市各项建设的综合部署，经过多年的高速发展，对指导城市发展和建设起到无可替代的作用。新型城镇化和新常态背景下，随着资源环境、经济发展、社会民生等问题逐渐凸显，旅游型城镇总体规划在生态文明建设、产城融合、发展诉求和用地标准等方面也凸显了一些局限性问题需要直面。

2.1 新型城镇化进程面临更高的生态文明建设要求

党中央、国务院在2015年5月5日印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》［2］指出:“把生态文明建设放在突出的战略位置，协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化”。发展旅游业是新型城镇化建设的重要渠道，旅游型城镇将成为生态文明建设的重要载体，但广泛存在生产力发展与生态文明建设、生态环境保护与旅游产业发展的矛盾。

生态文明的建设程度也是影响旅游型城镇可持续发展的主要因素之一，旅游型城镇建设要求在总体规划阶段就应优先生态文明和生态环境发展，以保存旅游型城镇赖以发展的基础条件和内在动力，旅游型城镇在制定发展目标和规划布局时需更为重视。

2.2 旅游型城镇发展面临产城一体化的深度融合

旅游是异地消费行为，在旅游型城镇通常会形成餐饮、住宿、交通、休闲、购物、会议等综合性的终端消费经济链。同时，旅游也是带动旅游型城镇的城镇建设、地方产业、民俗文化发展的重要途径，规模较大的旅游型城镇还可能形成融合多样化、多形式参与的产业集群。

因此，旅游型城镇总体规划不再仅是考虑城镇建设、用地规模、道路交通、景观绿化、公共设施、历史文化保护等传统法定规划内容，还需要综合考虑和面对旅游产业带来的旅游服务、专项交通、产业配套、社会就业、生态环境等软性、硬性的新型客体，这也是新型城镇化建设的直接体现。

2.3 旅游型城镇发展建设面临更多的发展诉求

旅游型城镇是一个满足居民和游客等相关群体进行工作、生活、消费的多元化和多维体空间。随着旅游市场需求多样化和互联网信息技术的快速发展，旅游产业转型升级加快，产业要素也从传统六要素得到丰富充实，这些产业要素和人的理念变化会直接体现在城镇的设施载体和用地空间。在一个“以居民、游客为本”的旅游型城镇体系里，旅游市场需求和产业转型升级直接促进了城镇建设将要面对更多的发展诉求。

因此，在社会经济和旅游行业均在急速转型的新常态下，过去的城市(镇)总体规划思路难以跟上时代发展步伐，规划理念也要顺应转型步伐，做出相应的调整，以更好的满足生产生活需求。

2.4 旅游型城镇建设用地难以满足产业发展

旅游型城镇存在产业多元、要素聚集等多方面特殊性，由于暂时没有旅游型城镇的专项规划标准或规划实施细则，目前已有的城乡规划标准难以指导其规划建设，尤其是用地指标体系方面。

比如，一般城镇规划用地指标是以常住人口进行统计，而旅游型城镇的游客属于流动人口范畴，且旅游业还会带来大量的旅游服务人口，这些人口均无相应的用地指标。另外，旅游型城镇的建设用地多为旅游配套设施用地，与传统城镇公共设施用地有着明显的区别。按照旅游产业特点，依现有城镇规划规范中的用地分类标准难以细分，且旅游配套设施用地往往比一般城镇公共设施的建设规模和标准要高。

3、新型城镇背景下旅游型城镇总体规划修编的主要思路

我国已进入城镇化快速发展的中后阶段，在经济发展速度进入中低轨道的情况下，城市(镇)的发展方式也将从外延式扩张转向内涵式提升转变，产业发展也呈现更加多元化、集聚化、特色化的格局，基于旅游产业的城镇发展则体现的更为突出。

在新型城镇化背景下，旅游型城镇总体规划也应当与时俱进，在继承前期规划成果和传统规划体系的同时，要在规划理念、空间体系和指标体系等核心方面进行思路转变，推进自身发展和创新。

3.1 转变规划理念、明确发展定位

新型城镇化的一个根本是“人”的城镇化，旅游型城镇建设是为了满足当地居民和外来游客的发展需要。过去，城镇规划的规划理念通常也是“以人为本”，发展定位也是某一产业导向型，但是规划体系往往只过于注重人口、用地、产业规模的单一发展，没有围绕导向产业进行合理布局和建立配套体系，更不是协调社会(人口、用地)、经济 (产业)、生态、文化“五位一体”的整体发展构架。

在新型城镇化背景下，旅游型城镇总体规划要树立“以人(游客和居民)为本、生态为体、文化为魂”的规划理念，城镇采取旅游导向型的发展定位，从只关注城镇物质空间发展转向提供优质的公共配套服务和人居生活环境，围绕建设旅居生活场所、旅游型生态文明示范区为发展目标进行开展规划制定。

3.2 突出旅城一体、强化空间更新

旅游型城镇的发展导向非常明确，那就是城镇发展建设是围绕旅游产业开展，旅游产业的各项发展要素将与城镇自身建设共融共荣。城镇发展空间在传统用地体系的框架下，应增加旅游配套设施的发展用地，传统公共服务设施也需要考虑旅游业和城镇自身发展的融合，在旅游型城镇产业空间规划体系中应满足更多利益主体的发展诉求、旅游配套体系及发展用地保障。

在新型城镇化背景下，应注重旅城一体化空间体系的合理建构。旅游型城镇总规应以“文化铸魂、生态提升、空间更新”为总体理念，在充分尊重原住民和相关利益主体的前提下，加大公众参与程度，着力在文化保护、功能配套、生态培育、设施提升、景观营造、形象塑造等方面，进行城镇旅游化、旅游城镇化和旅城全域化建设，推动旅城一体化的可持续发展，满足旅游型城镇的多业价值、乐游价值、安居价值。

3.3 实施多规合一、调整指标体系

《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》指出:“要推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”。在新型城镇化和旅城一体化的发展形势下，旅游型城镇应探索以城镇总体规划和旅游产业为龙头的“多规合一”模式，在国民经济和社会发展规划的统领下，将城镇总体规划与旅游发展规划、土地规划、农业规划等进行联合编制，发挥城镇总体规划在以旅游业为导向的新型城镇化建设中的重要作用。

在“多规合一”的城镇空间规划和用地指标体系中，应在落实满足城镇居民居住、公共配套和商业用地指标需求的情况下，注重围绕协调与旅游业发展进行用地布局，强化独立的旅游配套指标体系的建立，保障旅游发展用地供给。

通过建立地方政府领导牵头的有效工作机制，在“一张法定蓝图”的基础下开展建设格局，让城镇总规真正成为引导和管控城镇空间发展的重要手段，真正成为一种均衡多方利益、统筹城镇空间、满足公共诉求和推进产业发展的协调平台与公共政策。

4、结语

新型城镇化背景下旅游型城镇的总体规划修编对地方政府来说是一个非常重要的任务，总体规划将对城镇建设及其旅游业发展发挥极为重要的战略引领和刚性约束作用，规划的好将会带动旅游型城镇“五位一体”的综合发展。在接下来的城镇发展过程中，要求用改革创新的发展思路来指导城镇的规划修编，也是使得规划更适应旅游型城镇的实际发展情况和新型城镇化面临的更高要求。

［1］百度百科:http://baike.baidu.com/link

［2］www.scio.gov.cn，《关于加快推进生态文明建设的意见》