浅议经济欠发达地区普惠金融发展监测体系设计与构建

韩涌泉+冶晓东+徐妍

摘   要：世界银行于2011年启动了金融普惠专题调查，国际货币基金组织也于2012年开展了金融可得性调查（FAS），设计了国际领域普惠金融发展可比性基本指标。目前中国在普惠金融指标监测方面还处于起步阶段，本文通过译研世界银行和国际货币基金组织普惠金融发展监测指标体系的资料，结合青海经济欠发达地区普惠金融发展实践，分析了国际监测指标在中国经济欠发达地区的适用性，对已有的指标体系进行调整，重点探索设计了适应经济欠发达地区普惠金融发展特点的监测指标体系。

关键词：普惠金融;监测指标设计;国际经验;藏区实践

中图分类号：F830.31                   文献标识码：B                      文章编号：1674-0017-2015（5）-0057-07

为掌握全球普惠金融发展状况，向各国政策制定者提供普惠金融数据支持，世界银行于2011年启动了金融普惠专题调查，2012年4月发布了首份全球金融普惠指数。国际货币基金组织也于2012年开展了金融可得性调查（FAS），设计了国际领域金融服务可得性和使用方面的可比性基本指标。中国在普惠金融指标监测方面目前还处于起步阶段，虽然已向国际货币基金组织提供了相应的数据，但尚未建立起本国独立的普惠金融监测指标体系。本文通过分析世行金融普惠指数、国际货币基金组织金融可得性调查的主要维度、数据来源，尝试将这些指标与经济欠发达地区实际普惠金融发展相结合，旨在探索设计适应经济欠发达地区的区域普惠金融发展监测体系。

一、普惠金融发展监测体系设计的国际经验

世界银行于2011年启动了涉及148个经济体、约15万成年人（15岁以上）的金融普惠专题调查，形成了一个包括7大维度47个指标的公共数据库，该数据库中关于正规金融机构储蓄和信贷账户的数据每年更新一次，整个数据库指标每3年更新一次。该数据库的具体指标详见表1。

国际货币基金组织金融可得性调查（FAS）包含了国际范围内金融服务可得性和使用方面的可比基本指标。FAS数据库目前包含了189个地区（包括G20国家）2004-2012年近9年的全部数据。主要指标详见表2。

（一）世行与货币基金组织普惠金融发展监测体系的共同点

两套指标关注的目标大体相同。储蓄方面，两套指标体系共同关注了所有成年人中拥有正规金融机构账户的比率。信贷方面，世行关注了调查人群中从正规金融机构途径获得信贷支持的比率，货币基金组织关注了每1000个成年人拥有的商业银行个人贷款账户数。支付环境方面，世行关注了正规账户的可获得性，而国际货币基金组织则关注了金融机构数、分支机构数和ATM机的数量。由此可见，虽然具体指标设置有所不同，但两套系统关注的领域主要体现在居民的储蓄、信贷以及支付环境方面。

（二）世行与国际货币基金组织普惠金融发展监测体系的区别

数据来源。世行数据来自于2011年随机抽取的，生活在148个经济体、年龄在15岁以上的15万名受访者。最终通过对这些受访者进行采访调查取得数据。整个采访调查和数据整理工作是由美国盖勒普（Gallup）公司结合其年度盖勒普民意调查完成。盖勒普民意调查自2005年以来每年是在157个经济体中进行的，其中每个经济体随机抽取近1000人的样本。调查使用各个被调查经济体的官方语言，当被调查经济体的电话覆盖率低于80%时，调查采取面对面方式开展，电话覆盖率高于80%时，使用电话调查。一般情况下，一个经济体的调查工作在2-4周内完成。国际货币基金组织的金融可获得性调查（FAS）数据是由该组织统计部门汇总发布，发布的数据由参与该项调查的国家提供（中国也提供了相应数据），各个提供数据的国家对本国发布数据和元数据的真实性负责。

指标层次。世行的指标体系是针对个人、家庭等微观层面的抽样数据。国际货币基金组织的指标体系主要体现各经济体各类金融机构针对个人、中小企业提供金融服务的宏观总量数据，例如：各类金融机构的总部机构数、分支机构数、ATM机的设置总数、各个经济体的存贷款余额、投保人和受益人的总资产、存贷款账户总数、保险单数等。

指标内容。指标内容主要有三方面不同：一是世行的数据指标主要反映金融服务的需求方，即普惠金融体系的受惠方，体现了各年龄段、性别、文化程度的抽样成年人中拥有正规金融机构账户数的比率、每月的存取款次数、存取款方式、存贷款目的、购买健康保险的情况等。货币基金组织数据主要关注普惠金融体系的供给方，即各类金融机构的指标数据，如机构总数、分支机构数、ATM机数以及各类存贷款账户数、保单数、存贷款余额等。二是与世行数据不同，货币基金组织数据不仅关注了个人获得金融服务的便利性，同时也关注了中小企业获得金融服务的情况。三是相对于世行使用数据百分比相对数据，货币基金组织使用的是各个国家的总量绝对数据。

二、普惠金融发展监测指标国际经验对我国经济欠发达地区的适用性分析

设计我国经济欠发达地区普惠金融发展监测指标时既应充分吸收国际组织的实践成果，也应考虑到本地区普惠金融发展的阶段性，在保持指标体系相对完备性和战略匹配性的同时，应重点突出金融发展的优先性指标以及行业、区域、城乡等中、宏观指标。

（一）数据获取方式适用性分析

1、数据调查主体。世行主要依托数据调研发布机构通过电话采访模式，收集并整理数据。由于我国现有的较为权威的调查公司普遍只专精于某一个特定产品或者市场领域，还没有发展起成熟的民意调查机构，采用世行数据调查模式的主体条件尚不具备。

2、数据调查对象。以青海省藏区为例，该地区的电话普及率相对较低，因此不宜采取电话调查的方式，而该地区的少数民族群众占比较大，与之沟通需要使用其本民族的语言，加之农牧民居住分散、有的农牧民仍保留游牧生活方式，对其进行面对面调查也具有一定的障碍。因此，经济欠发达地区调查对象的特点决定了在该地区采用世行数据调查模式存在困难。

3、数据调查环境。由于存贷款交易信息、存贷款的目的等多属于个人隐私信息，在目前我国尚不存在权威数据调查公司、数据调查市场不完善的情况下，欠发达地区的居民甚至大城市居民很难通过电话或面对面问卷方式将个人的存贷款交易相关信息告知他人，这也给采用世行数据采集模式带来障碍。

（二）数据维度适用性分析

基于对数据获取方式的分析，可以得出在经济欠发达地区使用世行数据采集模式具有一定的难度，因此，对数据维度的适用性分析主要基于货币基金组织指标体系。

1、支付环境指标适用性分析

经济欠发达地区支付环境改善的制约因素分析。目前制约经济欠发达地区支付环境改善的主要因素是金融机构分布和支付工具普及水平严重不平衡。从当前青海藏区的支付环境实际看，省内靠近东部的城市和农业区，金融基础设施资源较为集中，偏远高海拔地区银行网点数量少，居民可以选择的金融服务有限。截至2014年4月，青海省399个乡镇中，仍有153个乡镇无金融机构物理网点（其中75%在少数民族自治地区）。金融机构无法开展支付、信贷等基础金融服务，有些乡镇距离最近的金融机构网点接近100公里，农牧民办理简单的存取款业务都需要耗费较高的成本，不能方便地领取国家支持“三农”的各项补贴，难以充分享受到金融发展的成果，制约了当地社会的发展。

（1）改善经济欠发达地区支付环境主要做法

一是推广“银行卡+POS机银行卡”助农取款服务点模式。即在银行设立分支机构成本过高的地方，通过政策引导，将零售机构作为金融服务的代理渠道。截至2014年4月，青海省依托乡镇供销社的代理模式，共设立了733个“银行卡+POS机银行卡”助农取款服务点，业务涵盖取款、查询、汇款等基础金融服务，填补了64个乡镇的基础金融服务空白，累计交易金额突破一亿元。

二是采用流动金融服务车模式提供金融服务。鼓励偏远地区农信社在分析乡镇居民金融服务需求的基础上，合理分配人力资源，在临近的乡镇开展流动金融服务车服务，采用定时定点的业务办理模式用最少的成本，最大范围的满足了偏远地区的基础金融服务。

三是推广手机支付业务。通过技术创新与移动支付等方式，实现了非现金支付方式在农村牧区多样化应用，解决青海省经济欠发达地区地域广、人口分散，物理网点金融服务较难开展的难题。例如：银行业金融机构通过创新金融产品，借助贴膜卡技术实现手机支付;通过手机短信，在偏远地区借助代理商户实现手机取款业务等。

（2）国际现有支付环境指标反映经济欠发达地区实践的不足

一是金融机构和分支机构数无法反映支付环境发展不平衡问题改善的情况。由于国际货币基金组织指标体系中的金融机构、分支机构数指标只能反映机构总数的增加，如果在城市和人口密度较大地区设立的金融机构数不断增加，偏远金融服务空白地区金融机构数不变，该指标仍会呈增长态势，但对提升普惠金融水平却效果不显著。

二是ATM机数无法反映当前在推动普惠金融发展方面发挥较大作用的助农取款点、流动金融服务车、手机支付服务等业务。普惠金融支付服务并不意味着每一个人都使用金融服务，也绝不意味着金融服务的供给者在决定提供服务时不顾成本和风险。以青海藏区为例，较之设立金融机构自助网点或ATM机，推广助农取款点、流动金融服务车、手机支付等适合其游牧生活方式、有针对性的“点对点”基础金融服务对发展普惠金融更加有意义，因此仅统计ATM机数无法全面反映经济欠发达地区支付环境改善情况。

2、信贷指标适用性分析

（1）经济欠发达地区普惠信贷发展的制约因素分析

一是贷款投向日趋“非农化”和“城市化”，一般农户贷款信贷需求难以满足。

二是利率定价机制在商业化目标前严重失衡，一些农信社贷款利率一浮到顶，广大农牧民需承受较高的融资成本。

三是新设立普惠金融机构初始规模太小、要素缺失、机制不全，其普惠金融功能难以发挥。银监会调整放宽农村金融机构准入政策后，青海农牧区作为试点陆续成立了乐都兴乐农村资金互助社、大通开元村镇银行、玉树称多富民农村互助社3家农村银行业金融机构，但近年来因为严重超负荷经营，这些新设机构已被银监部门责令停贷，新型普惠金融萌芽呈现较大风险。

四是金融机构经营模式单一，缺乏产品设计和营销策划。以青海农信社提供的小额信贷为例，其贷款金额大多控制在2000元-5000元，仅能解决农牧民春耕生产购买种子、化肥等部分生产资料的支出，对发展高效、特色产业及农产品加工等项目所需的大额、中长期资金不能有效供给。

（2）目前改善经济欠发达地区普惠信贷的主要做法

一是2012年由青海省政府、银行间市场交易商协会、人行西宁中支三方签署《借助银行间市场助推青海省经济发展备忘录》，推动青海省50亿元保障房私募债发行，该资金支持全省621.22万㎡保障房建设，惠及12.76万户中低收入家庭。

二是创新林权质押、草场流转经营权贷款、“小额担保贷款+创业培训+信用社区”等金融产品14项，由此产出的贷款量超过120亿元。

三是促成青海省政府出台了发挥财政资金对普惠金融的引导撬动作用若干政策措施，包括：对有财政资金投入的产业扶贫项目，由财政资金提供贷款贴息;省财政出资为小微企业、“三农三牧”、扶贫开发等贷款提供担保和代偿损失;省财政每年安排5000万元作为金融发展专项资金，用于支持民生金融服务、银行普惠贷款增长和金融生态环境改善等。

（3）国际现有普惠信贷指标反映经济欠发达地区实践的不足

归纳货币基金组织普惠信贷的指标，主要包括了各类金融机构的借款人数、借款账户数、贷款余额，这些指标反映经济欠发达地区普惠信贷的不足表现在：

一是普惠金融主体即金融机构种类不适用于经济欠发达地区实践。基金组织指标中关注的其他存款机构、商业银行、信贷互助会、金融公司、存款型微型金融机构等是按照美国金融市场的金融机构特点进行分类的，其中部分种类金融机构在中国的业务很多与推动普惠信贷无关，大部分机构类型在经济欠发达地区根本不存在，因此在研究经济欠发达地区的普惠金融发展监测指标时，需对机构类型做出必要的调整。

二是信贷投放的地区不平衡无法通过现有指标体现。信贷总量的增长有时仅是由信贷资金集中流向大企业造成，并不能直接反映普惠信贷的情况和信贷配给问题的解决。

三是指标中没有体现旨在推动普惠信贷的各类金融创新工具。从上文的分析可以看出，金融工具的创新对于解决信贷配给问题，实现普惠金融的可持续发展具有决定性作用，但货币基金组织现有的指标体系则无法反映这一内容。

四是财政资金对普惠金融的引导撬动作用没有体现在现有指标中。由于青海省普惠金融最重要的受益对象之一是藏区农牧民群众，而他们的信贷需求通常表现出小规模、长周期、高风险的特点，这恰恰与提供信贷供给的金融机构强调的资金安全性、流动性和效益性原则不对称，因此一定的财政支持对于撬动普惠金融发展是必要且必须的，这一因素的体现需要对现有指标体系进行扩充。

三、对经济欠发达地区普惠金融发展监测指标体系的初步设计

（一）对普惠金融发展监测体系国际经验的主要调整

1、金融机构分类调整。突出了对推动普惠金融贡献较大的金融机构和在经济欠发达地区设立较普遍的机构类型。将金融机构划分为商业银行、农村信用社、村镇银行、资金互助社和其他金融机构。

2、增加反映支付、存贷款业务开展地区差异的指标。针对制约普惠金融发展的各类金融服务地区差异问题，增加各市、州、地金融机构分支机构数方差，无金融机构乡镇数，各市、州、地储户人数占总人口比例方差，各市、州、地存款余额占本地GDP比例方差，各市、州、地借款人人数占总人口比例方差，各市、州、地贷款余额占本地GDP比例方差6个指标，跟踪各类金融服务地区差异的改善变化情况。

3、补充5个分项指标内容。增加助农取款点、流动金融服务车、手机支付、推动普惠金融发展的创新金融工具、财政撬动普惠金融发展措施等5方面内容的统计指标。

（二）经济欠发达地区普惠金融发展监测数据维度、分项和指标设计

本文设计指标体系中的基础数据主要依靠各金融监管机构、人民银行各级分支机构的货币信贷、调查统计、支付结算、征信管理部门，以及各金融机构提供，同时需要应用简单的统计应用程序计算方差、各类比率等数据，具体数据设计见下页表。

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The Brief Analysis on the Design and Construction of the Monitoring System of the Development of the Inclusive Finance in Economic Underdeveloped Areas

——Based on the Study on the International Experience and Practices in Qinghai Tibetan Areas

HANG Yongquan  YE Xiaodong  XU Yan

（Xining Provincial Sub-branch PBC， Xining Qinghai 810001）

Abstract：The World Bank launched a special survey on the inclusive finance in 2011. The International Monetary Fund also carried out the financial availability survey （FAS） in 2012， and designed the comparable basic indicators of the development of the inclusive finance in the international field. At present， in China the monitoring indicator system of the inclusive finance is   still in its infancy. Based on translating and studying the materials about the monitoring indicator system of the development of the inclusive finance of the World Bank and the International Monetary Fund， combined with the practices of the development of the inclusive finance in Qinghai province which is less developed， the paper analyzes the applicability of the international monitoring index in the less developed areas in China， adjusts the existing index system focusing on exploring and designing the monitoring index system which adapts to the characteristics of the development of the inclusive finance in economic underdeveloped areas.

Keywords： inclusive finance; monitoring indicator design; international experience; practice in Tibetan area

责任编辑、校对：申建文