“国家粮仓”满之患

从诞生开始，中储粮这个国家的“大粮仓”就一直执行国家托市收购政策。达到提高农民种粮积极性、促进粮食增产、保障粮食安全的政策目标之后，面对已经发生变化的市场现实，中储粮却陷入尴尬。

政府每年要花掉巨额的财政补贴，但现实却是，国内粮价越托越高，中储粮粮满为患，粮食市场难以自发形成价格信号调节生产。随着国家层面开始对粮油收储进行改革，中储粮何去何从？

南方周末记者 张霞

发自北京、安徽

南方周末实习生 刘冲 刘慧敏

作为粮食市场的“巨无霸”，中国储备粮管理总公司（以下简称中储粮）在成立15年之际坏消息不断。

2015年6月28日，国家审计署公布说中储粮在财务支出、政策粮收储、内部管理上存在多个漏洞。三个月前，央视曝光了吉林、辽宁中储粮委托的租赁仓库存在“陈粮顶新”事件。7月14日，中储粮又被爆出收购粮食“打白条”的新闻。

中储粮原本是为了“粮食安全”的目的而生。从2000年诞生始，这个国家的“大粮仓”就一直执行国家托市收购政策，负责国家政策性粮食收购和储备，收储国家战略储备粮以及用于调节粮食市场的托市收购粮、临时储备粮。

每年，中储粮以托市价从农民手中收购粮食，留下战略储备粮之后，再将剩余部分以市场价格销售给各类粮食企业，粮企再向市场销售。

实行多年的托市收购政策提高了农民种粮积极性，促进了粮食增产。但在持续多年之后，面对已经发生变化的市场，中储粮陷入尴尬。

中储粮官网数据显示，这家公司2014年资产达7000多亿元，销售收入2200亿元，直属库346个，员工4.48万人。

为了这个“巨无霸”，政府财政花了多少钱？据2014年财政部公开的政府财政决算报告，2014年的粮油物资储备支出1539.75亿元。这仅仅是一年的数字。

不仅如此，国内粮食市场目前的现实却是粮价越托越高，中储粮粮满为患，粮食市场难以自发形成价格信号，以指导生产者的计划。

2014年，国务院取消了棉花和大豆临时收储政策，并对新疆（含兵团）棉花和辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古的大豆实行目标价格改革试点。这意味着国家层面开始对粮油收储进行改革。

日前，农业部公布了一份《十二届全国人大三次会议第1480号建议答复摘要》，其中提到，其他几类品种也要“发挥市场形成价格的决定性作用”。

这样的变化中，中储粮该何去何从？

库存压顶

“全世界最庞大的库存已经建立起来了。”

8月，距离国家粮食托市收购截止日期还有一个多月，在安徽亳州这样的粮食主产区，国有粮库门口却没了排队的卖粮卡车队。

2015年，安徽夏粮总产量达到1414.7万吨，同比增长1.1%，实现“十二连增”。中国社科院曾发布《中国农村经济形势分析与预测》显示，2015年中国粮食总产将以“十二连增”达到6.1亿吨。而在粮食产量逐年稳增的同时，国家每年收购的粮食也在增加，由此带来巨大库存量。

中国到底有多少粮食库存，没有公开信息披露。但中央财经领导小组办公室副主任韩俊曾公开称，“全世界最庞大的库存已经建立起来了。”

据多位粮食专家估计，中国库存消费比高达近50%，而这远远高于联合国粮农组织规定的17%-18%的粮食安全标准。“即便是我们人口多，30%就够了。”中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智对南方周末记者说。

中储粮建立如此庞大的库存，缘起于粮食管理体制。

自新中国成立后为了备灾、备战而实行多年储备粮制度之后，1990年9月，国务院颁布《关于建立国家专项粮食储备制度的决定》，开始在全国建立起历史上数量最大、管理严格、调得动、用得上的粮食储备体系。

当年成立了国家粮食储备局，但这时粮食都由地方粮站收储，使得储备粮经营很容易受地方利益影响。

为了改变这种状况，中央决定建立中央储备粮垂直管理体系。1998年，新一轮粮食流通体制改革开始。此次粮改的原则是“四分开一完善”，即政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老财务账目分开，完善粮食价格机制。主要实行保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行三项政策。

2000年，国务院决定对粮食流通体制进一步改革，并成立了中储粮。

“中储粮只是一个政策执行的主体。”多位接受采访的专家说，它只负责收储国家所需的粮食，但具体到收多少、何时收、何时轮换、轮换多少等，由发改委、粮食局等部门共同商议，并最终报国务院拍板。

中储粮成立之时，将1990年代初期建造的一批粮库上收；而此时的仓容是为了“国家专项储备”而建。在2004年，国家为了解决农民“卖粮难”等问题，实行托市收购政策。此后，随着粮食产量的逐年递增，收购量也逐年递增。

中储粮官网数据显示，2005-2014年，中储粮累计完成最低收购价和临储粮收购近6亿吨，相当于2014年国内一整年粮食的产量。仅2014年，中储粮购销粮食达到2.6亿吨，管理的政策性粮食占全社会库存的70%，仓容罐容8000万吨，资产7000多亿元。

如此巨大的收储量，仅仅靠中储粮一家企业肯定是完不成的。中储粮官网显示，目前，87%的最低收购价和临时收储粮油分散储存在11000多个地方和民营企业。中储粮自己的直属库仅有346个，委托收储库点数量是中储粮直属库数量的三十多倍，委托代储的政策性粮食比例80%以上。

面对这1万多的委托承储库，监管并非易事。“这几次出事都是中储粮委托或者租赁的库点出事，并不是中储粮自己有问题。”一位中储粮内部人士说。

但从2012年河南中储粮周口直属库主任乔建军卷款潜逃一案开始，在中储粮和承储企业之间就存在着各种潜在的“问题”。而“转圈粮”“以陈顶新”“打白条”问题暴露了中储粮的监管不力。

解决问题的方案，是国家支持中储粮“自建仓库”。2015年6月15日，国家发改委、财政部、国家粮食局三部委联合发布了《粮食收储供应安全保障工程建设规划（2015-2020年）》（简称“粮安工程”）。其中规定，到2015年底，国内新增新建仓容5000万吨，维修改造“危仓老库”比例达到60%。

中储粮相关负责人对南方周末记者称，今年投资100亿元于新建仓容，这是中储粮成立以来建设规模最大的一年。

卖不掉的粮食

托市价格连年攀升已逼近市场价格后，收储的粮食从入库到出库难以形成一个循环的体系。

中储粮多年执行托市政策之后，渐渐陷入一个粮食补贴越来越高、库存周转不灵的新困境。

“托市”，顾名思义，即把粮食价格“托”起来，稳定粮食价格。国家往往会在每年农民种粮之前公布一个价格，即最低收购价。粮食成熟后，如果市场价格低于最低收购价，即会启动“托市收购”，从而保证农民“卖得出去”粮食。托市收购的执行主体是中储粮。

在2004年之前，为解决农民“卖粮难”问题，国家一直采取最低保护价收购。2004年，托市收购政策替代了最低保护价收购（其实两者并无本质区别），但当年并未真正启动。2005年，国家开始对水稻实行托市收购，2006年对小麦也开始托市收购。此后的每一年基本上都在安徽、山东、河南等粮食主产区实行托市收购。

托市收购主要是针对水稻和小麦。在2008年之后，对玉米、大豆、油菜籽、棉花等大宗农产品，在一些主产区实行临时收储。临时收储与最低收购价收购类似，均可划分至托市收购范围。

每年，除了发改委、粮食局会要求中储粮收储新粮作为国家战略储备粮之外，还往往会在一些市场价格低于最低收购价的地区启动“托市收购”。由于托市价格高于市场价，大部分农民和粮贩子就更愿意将粮食卖给国家粮库，粮食便源源不断地进入了中储粮体系。

从2006年开始，三级小麦托市收购价格为0.72元/斤；到2014年三级小麦的托市价格上升至1.18元/斤，每年保持10%左右的稳定增长。2015年，三级小麦的托市价格仍然是1.18元/斤，未再上涨。

由于有“托市价格”存在，农民不用担心粮食卖不出去。而随着最低收购价的逐年提升，也保证了农民种粮的积极性，粮食连年增产。

今年小麦、水稻的最低收购价都与去年持平。“当时有关部门讨论得非常激烈，农业部门认为要涨，即使涨一分钱也得涨，要给农民一个积极的信号，但是价格部门坚持不涨，最后给出的理由是石油价格下降了，所以导致生产资料价格下降了，所以不涨价。”中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智估计，虽然今年没涨，但明年可能就会涨，因为劳动力等成本还在上涨。

但每存储一斤粮食，财政都是要拿钱的，因此造成存储费用过大。每年，中储粮收购由农发行提供贷款，存储、轮换以及贷款产生的利息都会有国家财政进行补贴。

安徽亳州一家替中储粮代储的面粉厂老板宋红兵说，现在中储粮收储粮食，如果存放一年，收购费用、入仓费用、存储补贴等一系列费用加起来大概是175元/吨。这意味着，储存的粮食越多，时间越长，中储粮获得的国家补贴也就越多。

何时收储、何时拍卖都是由国家发改委、粮食局等部门报批国务院才能决定，也就是说，粮权并不属于中储粮，更不属于中储粮的代储企业。

但高额的补贴利益之下，就会产生市场主体利益寻租的空间。“有些企业为了寻求利益就会在存储量上做文章。”孔祥智2013年曾在黑龙江等地调研发现这个问题。

“一般地方国有粮库与中储粮是委托关系，这些粮库存储粮食每年也会拿到国家相应的补贴。一旦这个地方粮库的粮食在粮食交易市场被拍卖出去之后，他们往往会想尽各种办法，不让买粮食的这些面粉厂把粮食拉走，从而延长存储时间，赚取国家的仓储补贴。”上述面粉厂老板宋红兵告诉南方周末记者。

南方周末记者采访的其他面粉厂老板及市场人士、专家普遍认为，这是“出库难”的主要原因。“中储粮直属库还好一点，往往是地方粮库存在这种情况。”宋红兵说，“因此，在各地拍卖粮食都有一个潜规则：如果想要拍那些粮库的粮食，必须私下提前加价。双方私下里达成一致后，才能在交易网站上去拍这批粮食。否则，很难在粮食交易所规定的时间内全部拉完粮食。”

以前，一些面粉企业宁愿“给好处费”还愿意去拍政策粮，“因为计算下来，以前托市收购上来的这批粮食在交易的时候，即使执行顺价销售，再加上这些隐性成本，还是会低于小麦的市场价格。”赵军说。

但是在托市价格节节攀升的同时，政策粮“顺价销售”价格也不断上升，不断逼近市场价。“2014年是基本持平，起拍价是1.235元/斤，市场价是1.27/斤。而今年的小麦市场价格是1.15元/斤，今年的托市收购价就已经达到了1.18元/斤（三等麦），所以大家都不愿意去拍政策性粮食了。”宋红兵说。

▶下转第15版

因此，托市政策渐渐造成了粮食“出库难”。目前的现实下，在中国社科院农村发展研究所研究员李国祥看来，托市政策的最主要弊端在于，收储的粮食从入库到出库不能形成一个循环的体系，“周转不灵”。

“托”出来的市场

在扭曲的市场上，商品流通部分的粮食也进了中储粮的粮库。

现在的情况下，一方面，托市价格导致了库存居高不下，政策粮顺价销售困难；另一方面，托市收购也造成了当前扭曲的市场价格。

托市价格不断上涨，使得国内粮食价格只增不减，但国际市场粮食价格持续走低，因此造成国内外价格倒挂。“影响就是，国内价格高的粮食品种，在国际市场就可以找到替代品。”国务院发展研究中心研究员程国强说，“如玉米，国内外平均差价在600-700元/吨，最高可达1000元/吨。”

由于国内外粮食价格倒挂，因此导致国内粮食进口量持续上升，甚至走私进来，而国内的粮食库存却很大。

在孔祥智看来，当前的托市政策干扰市场，使价格不能反映价值。“最初制定最低收购价，是因为市场价格比较低，为了防止谷贱伤农而制定，但这个价格说是最低收购价，从一开始执行就成为了市场的最高收购价，这实际上是把价格拉起来了。”

“虽然这样调节了市场，但是已经没有市场了。”孔祥智说，现在只有一些大型加工企业还有能力收购，托市价造成市场价格扭曲。

“我们现在的政策目标，是确保国家的粮食安全，保障农产品的有效供给。说得直白一点，就是为了保证农产品的增产。”国务院发展研究中心研究员程国强分析。

但增产后的粮食，一方面价格不断走高，另一方面，市场主体都不收了，只有中储粮来收。“后果就是严重扭曲了市场，商品流通部分的粮食也进了中储粮的粮库。”

在中央的主导下，中储粮执行“顺价销售”，现实情况是，“根本顺不出去”。

作为国家政策性粮食收储单位，中储粮主要承担政策性功能，“是国家战略储备，不是以经营为目标，但不仅要自负盈亏，而且还要进行经营业绩考核，这长远下去肯定会出问题。”东方艾格农产品分析师马文峰说。

“托市收购，不应该完全由中储粮来承担。中储粮仅负责国家战略储备即可，其他的事情交由市场而定，这样就不会有那么多问题。”马文峰说。

退出托市政策？

除了战略性的储备，其他的就放给市场去收购。

业内对于托市收购政策的讨论非常多。2012年，中央农村工作领导小组成员陈锡文在接受《经济日报》专访时就提出，深化粮食流通体制改革，全面放开粮食购销市场，使所有农产品流通纳入市场化运行的轨道。

而在2015年2月，陈锡文在一个新闻发布会上表示，要解决农产品价格高企、粮食拍卖成交率不高等问题，需要实现价格形成机制的改革，目前国际通行的做法是实行目标价格改革。以目标价格取代过去的临时收储、最低收购价势在必行。

高库存带来的财政高补贴压力，让财政部也开始“发声”。2015年4月，财政部长楼继伟在公开场合称，目前英国减少对粮食的全方位补贴，鼓励农产品进口。他认为，目前应鼓励农产品进口，才能进一步转移农村的劳动力，弥补制造业、服务业的劳动力短缺，使工资增速低于生产率的增速。

国家层面的改革也在进行。2014年，国务院取消了棉花和大豆临时收储政策，并对新疆（含兵团）棉花和辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古的大豆实行目标价格改革试点。

目标价格改革直补的方式是，当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价对试点地区生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，不发放补贴。目标价格补贴与种植面积、产量或销售量挂钩。

“农产品价格的天花板并非钢板一块，这个天花板是可以调控的，可以降下来的，现在棉花天花板降下来了。”中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊在《农民日报》公开评论道。

因为才正式实施一年，多位专家均认为，“目前效果还不好评价”。今年的“一号文件”，并未将试点范围扩大。

目标价格补贴，是从国外引进来的。据中国社科院农村发展研究所研究员李国祥介绍，在国外，一般会由种植者在保险公司进行投保，保证这个价格是多少，一旦低于这个价格，保险公司就会赔付。这种属于政策性保险，由农民出钱买，国家出钱补贴。“但这种模式，在国外比较好操作，他们都是一个个大农场，而我国还都是小规模的农户种植为主。”

李国祥说，“当前，可以从储备制度入手进行改革。除了战略性的储备，其他的就放给市场去收购。长远来看，需要改革，但改革有风险。”

但不管怎样，“当前要完善农产品价格体制机制，退出目前的这一套托市政策，这是最根本的。不管用什么政策，都要退出这个政策。”国务院发展研究中心研究员程国强说。

（应采访对象要求，赵军、宋红兵为化名。）