“高速路运动”后遗症爆发

15年前为粮食安全而生的中储粮，通过托市政策，解决了农民“卖粮难”问题，也付出了巨额财政补贴、粮满为患、市场价格扭曲等代价。随着粮油收储制度改革开启，“国家粮仓”何去何从？

十年间，中国高速公路新增7万多公里，通车总里程达11.195万公里，位居世界第一。但这些路是用数万亿的债务堆起来的，而2015年正是集中偿还银行债务之年。

南方周末记者 刘志毅 发自广州

南方周末实习生 刘冲 刘慧敏

高速公路该不该继续收费的话题，再度被引爆。

2015年6月30日，《收费公路管理条例》修订稿面世。巨大的还债压力之下，新的管理条例表示，收费还将继续。

此前，《2014年全国收费公路统计公报》披露的巨亏数字为这份修订稿的面世做了铺垫。公报显示，与2013年相比，全国收费公路债务余额超过38000亿，净增长了12.1%。其中，高速公路债务余额贡献了九成以上。后者在2014年净增3922.9亿元，增长12.5%。

新条例的最大变化是政府还贷的收费公路不再规定具体收费期限，特许经营性质的收费公路则约定了30年的收费期限。同时还有例外——“投资规模大、回报周期长的高速公路，可以约定超过30年”。

消息一出，A股市场上高速公路概念的股票纷纷大涨。8月6日，深圳高速公路股份有限公司副总裁李健在参加交通运输部召开的条例修订座谈会时表示，该条例的修订非常及时，将使企业和政府部门有法可依、有章可循，保障投资者和用路者正当利益。

用路一方则试图用更细化的建议来压缩成本。安吉汽车物流有限公司高级经理张文斐等人在前述座谈会上称，对政府收回的经营期届满的特许经营公路应当仅收取养护费用，而不应当与区域内政府收费公路中处于偿债期的高速公路实行相同高收费标准。

更多无法到场的民众则在网上发出疑问：垄断的高速路行业为何巨亏，而且还需要无限延展的收费期限来偿还债务？

现实倒逼“新条例”

河北全省政府还贷高速公路占收费高速公路里程的78.38%，全省收费公路全年亏损超百亿。相较之下，在2014年收费公路上盈利3.9亿元的广东省，政府还贷路只占了5.4%。

交通运输部公路运输局副局长王太公开表示，收支缺口不断拉大主要原因是债务规模扩大，导致还本付息支出大幅增加。去年债务余额为3.85万亿，年偿还利息就达2310亿元。

据《中国经营报》报道，在债务压力的倒逼下，早在新条例发布前，山东省有关部门就在交通运输部领导调研期间，反映了交通建设的资金压力问题，并建议交通部尽快修改和出台新的《收费公路管理条例》。

2015年8月16日起，云南26条高速通行费将调整，以面对严重的总体亏损。按照原定的新标准，调整幅度分别为客车上涨35.71%，货车上涨21.25%。这引起了消费者代表在听证会上的反弹，最终涨幅略为降低。

云南省交通运输厅对当地媒体《春城晚报》表示，由于云南山区面积高达96%，高速公路造价高，相当于沿海和平原地区两到三倍的建设成本。同时，云南省高速公路处于全国公路网末梢，车流量较小，仅为全国平均车流量的59%左右。总体亏损似乎是一个必然的结局，2014年度，云南省收费公路通行费亏损43.88亿元。

不过，云南省依然在朝着自己的目标前进，2015年底全省高速公路通车里程要接近4000公里，到2020年底突破6000公里。如果不调整收费，资金筹措将十分困难。在一个更高的层面上，云南省给自己的理由是，“如果不加快高速公路网建设，必将影响建设南亚东南亚辐射中心以及加快边疆民族地区发展，也无法满足人民群众出行需求。”

除了提高收费标准，就是延长收费时间。

山东近几年正值还贷高峰期，每年还款超200亿。与此同时，省内还在新建约2000公里高速，若停止收费，这些建设面临停滞的危险。山东率先依据“统贷统还”的原则，将收费期限达到或超过15年的15条政府还贷高速公路延长收费。2013年12月27日，山东省政府印发了《关于同意延长菏泽至东明等15段高速公路收费期限的批复》，6条原定收费期不足15年的政府还贷高速公路一律延长至15年，9条收费期满15年的政府还贷高速公路则再延期收费一年。

除山东外，新疆、江西、江苏等省区在交通运输部的新条例颁布前已至少对34条高速公路宣布了延长收费。

还有的省则“自己想办法”。一般情况下，市场资本需要对可能的收益进行计算之后才会投入，而由政府负担的项目往往因为各种发展目标或者计划而不得不修建，随后成为难以甩掉的“包袱”——车流小，支出大。

河北省交通投资集团一名人士告诉南方周末记者，政府为了甩包袱，只能找到当地国企“接盘”，过程也是历尽艰辛。某段市属高速公路因车流不足，盈利能力偏弱，在出售了四五年后才终于卖出，受让方是省属国企河北省交通投资集团。不过直到交易完成后，高速公路的职工们还在领着市里发的工资，这意味着尽管路的产权已经移交，但是人员的移交尚未完成。

“这并不是什么新鲜事儿，即便不出这个新条例，大家做的事情还是一样的。”在他看来，按照“统贷统还”的原则，这些高速路一定会在实际操作中延期收费。按照旧的条例，“统贷统还”即指，只要该省内还有一条路还没还清贷款，所有其他路不管还清、到期与否，都可以继续收费。

河北省交通运输厅的数据显示，在全省的收费高速公路中，政府还贷高速公路4555.2公里，占收费高速公路里程的78.38%，全省收费公路全年亏损超百亿。相较之下，在2014年收费公路上盈利3.9亿元的广东省，高速公路中政府还贷高速公路320.6公里，经营性高速公路5598.8公里，政府还贷路只占了5.4%。

建设要“适度超前”

另一个悖论是，越穷的地方越有修路的需求。这些地方的车流量小，难以收回修路的成本，遑论高收益。于是为“适度超前”埋单的，只能是各级政府。

2014年12月28日，交通运输部部长杨传堂在全国交通运输工作会议上透露，预计2014年全年新增高速公路7450公里。2015年，中国的高速公路总里程无悬念地突破了11万公里。

自2005年以来，中国高速公路新增7万多公里，通车总里程达11.195万公里，位居世界第一。

前述工作会议上，杨传堂回应了“交通基础设施建设特别是高速公路建设是不是超前”的疑问，其表示，要继续坚持适度超前的原则来谋划，项目、政策、资金要“三个跟上”。

高速路连年巨亏的大多省份交通部门领导估计都要为落实这个指导精神而冒汗。

从2014年的公报来看，中国以高速公路为代表的收费公路债台高筑。自2011年开始，中国的高速公路进入了一个密集建设的高峰，与之相对应的，则是在2015年左右，中国的高速公路迎来了一个向银行还款的高峰。

据交通运输部官方介绍，收费公路的交通量一般由低向高逐渐增长，债务偿还也具有前低后高的特点。银行一般会给收费公路项目“建设期+1年左右”的宽限期，期内只付息，不还本。随后，是一个3至5年的“车流量培育期”，期内车流量和通行费收入较低，故在此阶段一般会与银行约定较低的还本金额，以减小资金压力。等培育期结束后，就会进入正常还债阶段，还本付息支出会有较大幅度的增长。因此，在建设高峰期之后的5年左右，包括高速公路在内的收费公路就到了还债高峰期。

相对于财政资金，政府更愿意以政府信用换取银行的信贷资金来投资公路。数据显示，在中国累计建设收费公路投资的6.15万亿元中，有4.27万亿元是银行贷款为主的债务性资金，占累计投资总额的约七成。在2014年的总支出中，同样有超过七成资金用于还本付息。

南方周末曾在2011年11月11日的《高速“穷途”——“市场路”，还是“政府路”？》中，报道了2011年下半年以来，陕西、云南等省先后曝出高速公路因资金短缺而停工或半停工。建设投入资金过分依赖银行信贷，货币政策一调整，全行业就面临停摆。某省交通厅向省里反映，一条在建高速已欠款三十多亿元，筹不到资金压力太大，得到的答复是，“项目必须上，想当厅长的人多的是，排着队！”

目前看来，庞大的资金压力依然没有得到缓解。盈利情况好的省份如安徽、广东的高速公路公司，均已经迈出了转型的步伐。

安徽省交通控股集团旗下的皖通高速，拥有房地产、运输乃至典当、小额贷款、融资租赁等金融服务。其2014年的典当业务占到了利润比例的2%强。主营东莞市高速公路的广东东莞控股的半年报显示，其融资租赁业利润占比更高，达到12%。深高速则将自己的产业延伸向了金融和地产，依托持有的收费站附近地块，进行城市更新和开发。南方周末记者联系深高速时，其表示正处在半年报发布前的缄默期，不便接受采访。

地产和金融行业是高速公路公司最青睐的副业，仅以不同地域的上市公司情况来看，收费公路盈利状况越好的地方，多元化的收入越容易实现；无奈的是，在收费公路亏损的地区，新生意玩不转，旧生意也颇为艰难。

北京交通大学经管学院教授赵坚向媒体表示，收费公路的模式只适用于收入水平较高、人口密集的地区，因为这类地区通过收取过路费可以实现收支平衡，而不适用于收入水平较低、人口密度低的中西部地区，因为这些地区收费公路收入有限，难以应付还贷需求。目前，一些地方政府在实际工作中仍然存在着片面求发展而不顾债务堆积的问题，都要进行更大规模的高速公路建设，对于如何为巨额债务还本付息缺乏审慎的考虑。

不过另一个悖论是，越穷的地方越有修路的需求。这些地方的车流量小，难以收回修路的成本，遑论高收益。于是为“适度超前”埋单的，只能是各级政府。

奢侈品的“公共产品化”

公共产品并不是免费蛋糕，而交通部门至少得加一个面对公众的价格听证会环节。

“要想富，先修路”。这是过去三十多年来，各级地方政府奉为圭臬的发展秘诀。修多少路，决定了一个地区的经济发展速度，也是地方政绩考察的主要内容。

▶下转第15版

因此，托市政策渐渐造成了粮食“出库难”。目前的现实下，在中国社科院农村发展研究所研究员李国祥看来，托市政策的最主要弊端在于，收储的粮食从入库到出库不能形成一个循环的体系，“周转不灵”。

“托”出来的市场

在扭曲的市场上，商品流通部分的粮食也进了中储粮的粮库。

现在的情况下，一方面，托市价格导致了库存居高不下，政策粮顺价销售困难；另一方面，托市收购也造成了当前扭曲的市场价格。

托市价格不断上涨，使得国内粮食价格只增不减，但国际市场粮食价格持续走低，因此造成国内外价格倒挂。“影响就是，国内价格高的粮食品种，在国际市场就可以找到替代品。”国务院发展研究中心研究员程国强说，“如玉米，国内外平均差价在600-700元/吨，最高可达1000元/吨。”

由于国内外粮食价格倒挂，因此导致国内粮食进口量持续上升，甚至走私进来，而国内的粮食库存却很大。

在孔祥智看来，当前的托市政策干扰市场，使价格不能反映价值。“最初制定最低收购价，是因为市场价格比较低，为了防止谷贱伤农而制定，但这个价格说是最低收购价，从一开始执行就成为了市场的最高收购价，这实际上是把价格拉起来了。”

“虽然这样调节了市场，但是已经没有市场了。”孔祥智说，现在只有一些大型加工企业还有能力收购，托市价造成市场价格扭曲。

“我们现在的政策目标，是确保国家的粮食安全，保障农产品的有效供给。说得直白一点，就是为了保证农产品的增产。”国务院发展研究中心研究员程国强分析。

但增产后的粮食，一方面价格不断走高，另一方面，市场主体都不收了，只有中储粮来收。“后果就是严重扭曲了市场，商品流通部分的粮食也进了中储粮的粮库。”

在中央的主导下，中储粮执行“顺价销售”，现实情况是，“根本顺不出去”。

作为国家政策性粮食收储单位，中储粮主要承担政策性功能，“是国家战略储备，不是以经营为目标，但不仅要自负盈亏，而且还要进行经营业绩考核，这长远下去肯定会出问题。”东方艾格农产品分析师马文峰说。

“托市收购，不应该完全由中储粮来承担。中储粮仅负责国家战略储备即可，其他的事情交由市场而定，这样就不会有那么多问题。”马文峰说。

退出托市政策？

除了战略性的储备，其他的就放给市场去收购。

业内对于托市收购政策的讨论非常多。2012年，中央农村工作领导小组成员陈锡文在接受《经济日报》专访时就提出，深化粮食流通体制改革，全面放开粮食购销市场，使所有农产品流通纳入市场化运行的轨道。

而在2015年2月，陈锡文在一个新闻发布会上表示，要解决农产品价格高企、粮食拍卖成交率不高等问题，需要实现价格形成机制的改革，目前国际通行的做法是实行目标价格改革。以目标价格取代过去的临时收储、最低收购价势在必行。

高库存带来的财政高补贴压力，让财政部也开始“发声”。2015年4月，财政部长楼继伟在公开场合称，目前英国减少对粮食的全方位补贴，鼓励农产品进口。他认为，目前应鼓励农产品进口，才能进一步转移农村的劳动力，弥补制造业、服务业的劳动力短缺，使工资增速低于生产率的增速。

国家层面的改革也在进行。2014年，国务院取消了棉花和大豆临时收储政策，并对新疆（含兵团）棉花和辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古的大豆实行目标价格改革试点。

目标价格改革直补的方式是，当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价对试点地区生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，不发放补贴。目标价格补贴与种植面积、产量或销售量挂钩。

“农产品价格的天花板并非钢板一块，这个天花板是可以调控的，可以降下来的，现在棉花天花板降下来了。”中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊在《农民日报》公开评论道。

因为才正式实施一年，多位专家均认为，“目前效果还不好评价”。今年的“一号文件”，并未将试点范围扩大。

目标价格补贴，是从国外引进来的。据中国社科院农村发展研究所研究员李国祥介绍，在国外，一般会由种植者在保险公司进行投保，保证这个价格是多少，一旦低于这个价格，保险公司就会赔付。这种属于政策性保险，由农民出钱买，国家出钱补贴。“但这种模式，在国外比较好操作，他们都是一个个大农场，而我国还都是小规模的农户种植为主。”

李国祥说，“当前，可以从储备制度入手进行改革。除了战略性的储备，其他的就放给市场去收购。长远来看，需要改革，但改革有风险。”

但不管怎样，“当前要完善农产品价格体制机制，退出目前的这一套托市政策，这是最根本的。不管用什么政策，都要退出这个政策。”国务院发展研究中心研究员程国强说。

（应采访对象要求，赵军、宋红兵为化名。）