国土资源管理支持乌蒙山片区扶贫的思考与实践

秦博

为贯彻落实中央关于扶贫工作的重要部署，国土资源部按照精准扶贫精准脱贫的总要求，认真履行乌蒙山片区牵头单位职责，立足行业职能和特色，于2014年12月研究出台了《国土资源部关于支持乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚的若干意见》（以下简称《若干意见》）。半年多来，乌蒙山片区三省国土资源部门认真落实《若干意见》，各项政策的扶贫效果正在逐步显现。

一、土地管理政策

（一）支持根据第二次全国土地调查及最新年度变更调查成果，尽快完成土地利用总体规划调整完善工作。综合考虑乌蒙山片区资源环境承载能力、经济社会发展水平和规划剩余空间情况，在建设用地规模不增加、基本农田和耕地保有量不减少的前提下，统筹安排各市县乡级规划建设用地规模、布局和时序，优化建设用地比例结构，调整重大工程和重大项目，促进区域和城乡均衡发展。

制定理由：乌蒙山片区扶贫攻坚已经进入新阶段，正处于建设用地需求持续旺盛期，随着各项区域改革发展规划的推进和重大基础设施建设的实施，土地利用总体规划在用地规模和空间布局方面已显现滞后性，需根据发展需求开展规划定期评估与适时修改，强化规划引领，统筹各业各类用地和优化空间布局。

预期效果：通过开展土地利用总体规划实施定期评估和适时修改，及时将扶贫开发重点工程和重大项目纳入土地利用总体规划，并根据扶贫开发规划确定的城市定位、人口规模、产业结构，统筹城乡土地利用、耕地保护、产业发展、基础设施建设、生态建设和移民搬迁，合理调整建设用地结构与规模，优化耕地和基本农田保护布局， 提高土地利用总体规划与扶贫开发规划的契合度。

（二）考虑“调结构、转方式、保民生、促发展”项目用地需求，在编制下达全国土地利用计划时，合理安排四川、贵州、云南省新增建设用地计划指标。根据国家扶贫开发的有关要求，对片区县专项安排新增建设用地指标，支持新农村建设和扶贫开发。对乌蒙山片区重大建设项目用地在计划指标安排上给予适当倾斜。

制定理由：乌蒙山片区属于后发展地区，交通、能源、水利等基础设施欠账多，扶贫搬迁、生态移民等区域发展与扶贫攻坚建设任务重，当前正处建设高峰期。但由于受年度土地利用计划指标的约束，每年下达的建设用地指标都偏低，地方经济社会发展规划与建设用地保障难以协调，国家和省以上重点项目用地保障、市县（区）级基础设施建设项目落地困难。

预期效果：通过推行差别化用地政策，在用地计划安排、项目用地审批、工业用地供应等方面予以倾斜，推动民生和交通等重大基础设施项目及时落地，满足扶贫规划的用地需求，有利于推进整体改革、促进贫困地区经济发展。

（三）切实发挥城乡建设用地增减挂钩对扶贫开发的支持作用。对《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》确定的连片特困地区，在优先保障本县域范围内农民安置和生产发展用地的前提下，可将部分结余指标在省域范围内挂钩使用。

制定理由：在贫困地区开展增减挂钩，就是依据土地利用总体规划、区域发展与扶贫攻坚规划及移民搬迁规划，在优先满足搬迁区移民安置和发展用地需求的前提下，可将腾退节约的农村建设用地在市域内安排使用，并将土地增值收益返还给搬迁区，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活，促进地灾防治和生态建设。

预期效果：一是有利于增加贫困地区搬迁地的资金返回，解决移民搬迁的资金难题。二是可以有效缓解土地利用规划、计划指标双重指标不足带来的新增建设用地制约问题。三是有利于产业和人口更多向城市聚集，减少搬迁地的人口压力，促进生态涵养恢复。

（四）支持乌蒙山片区大力开展土地整治及高标准基本农田建设。大力推进片区农用地整治，加大资金投入力度，增加有效耕地面积，提高耕地质量，支持自然灾害损毁耕地的土地复垦工作。

制定理由：乌蒙山片区土地垦殖率高，水土流失严重，农田基础设施薄弱，中、低产田土占总耕地面积的三分之二，发展山地农业潜力较大。

预期效果：在乌蒙山片区实施土地整治和高标准基本农田建设并给予项目资金支持，可以稳定提高农业生产力，改善农村生活条件，特别是提高贫困地区的粮食自给率。

（五）支持在25度以上非基本农田的坡耕地实施新一轮生态退耕还林、还草。新增建设占用25度以上已列入经批准的生态退耕计划的坡耕地，不计入耕地占补平衡面积。结合土地利用总体规划调整完善工作，推进草海高原湿地抢救性保护实施退耕还湖。

制定理由：乌蒙山片区地处长江、珠江上游，建设“两江”上游生态屏障，需要将25度以上坡耕地和不适宜耕种的石漠化耕地实施退耕。草海是乌蒙山片区、长江上游重要的生态安全屏障，但生态系统极其脆弱，应实施草海生态移民搬迁，实现退耕还湖还湿。

预期效果：配合新一轮退耕还林政策，推动退耕土地按照宜园、宜牧优化农用地结构，有效治理水土流失和重建生态，同时不破坏耕作层，不损害土壤生产潜力。通过实施草海高原湿地抢救性保护实施退耕还湖，保护云贵高原的生物多样性和生态安全。

二、地质调查和矿产资源开发

（六）加大地质矿产调查评价专项中对基础性、公益性项目和整装勘查的投入力度。加快推进基础地质调查、重要矿产资源调查评价、地质环境与地质灾害调查，加大扶贫找水、特色农业发展、地质灾害防治体系建设等的技术支持力度。

制定理由：乌蒙山片区矿产资源丰富，是片区扶贫的资源支撑。但片区内勘察程度低，资源家底不清，且存在工程性缺水与地下水文地质条件不明共存的现象。

预期效果：通过加大中央和省级财政对基础性、公益性项目和整装勘查的投入力度，力争提前完成《乌蒙山片区地质调查规划（2013-2020年）》，加快乌蒙山片区的资源优势向经济优势转化。

（七）支持开展新型建材、玄武岩分布特征及开发利用方向研究，探索高效利用矿产资源的有效途径，拓宽矿业开发渠道，为地方招商引资提供技术依据。

制定理由：玄武岩纤维，是玄武岩石料在熔融后形成的优质建材。我国已把玄武岩纤维列为我国重点发展的四大纤维之一，已基本国产并获得广泛的应用。贵州、四川的二叠纪玄武岩是我国著名的玄武岩分布地区，但基础性地质工作较为薄弱。

预期效果：明确提出矿产资源管理服务乌蒙山片区产业发展的新途径，通过在探、采、研领域的系统扶持，加快推动形成产业链，创造乌蒙山片区资源经济新的增长极。

（八）支持 “煤电磷、煤电化、煤电钢、煤电铝”等项目新设配套的矿业权。简化市（县）颁证的采矿审批配号管理。支持开展和谐矿区建设试点，探索矿区村集体及群众以征地拆迁款、补偿提留款等多种形式入股矿产资源开发企业，努力实现矿区群众长期稳定收入。

制定理由：乌蒙山片区是西南地区煤炭资源较为丰富的地区，工业产业大都依托煤炭资源向下游延伸，但在矿业权设置和配号过程中仍存在不少问题。同时，乌蒙山片区县级颁证的小型矿山多为建材类矿山，服务年期短，且多直接为交通、水利、能源等建设项目服务的配套采石采砂点，从矿权出让登记颁证统一配号实施情况看，这些小矿山从矿权招拍挂完成到完成配号颁证需要半年左右，周期过长。

预期效果：推动乌蒙山片区改革煤炭资源勘查和开发管理体制，加快建设国家南方重要的战略资源支撑基地和煤电磷、煤电铝、煤电钢、煤电化等“四个一体化”资源深加工基地。在矿产资源配置上，推动实现资源换产业的转变，加快建立矿产资源勘查开发进入退出机制，将重点优势矿种及其共（伴）生资源，配置给资源就地转化和资源综合利用的矿产资源开发企业，实现资源优化配置和矿业产业转型升级。在乌蒙山片区开展和谐矿区试点工作，能够在顶层设计出台前，缓和矿地矛盾，并通过配套措施让矿区群众共享发展成果。

三、地质灾害防治和地质环境保护

（九）指导帮助地质灾害调查评价体系、监测预警体系、综合治理体系和应急能力体系建设。对经省国土资源厅、省财政厅联合上报的特大型地质灾害治理项目给予支持。

制定理由：乌蒙山片区属地质灾害高发易发区，且点多面广、治理难度大。急需建设功能齐全、设施完备、预报准确的地质灾害监测、预警、预报和应急系统。乌蒙山片区由于地处山区，从受影响的人口和经济规模看，单个地灾点又达不到申报省级、国家级治理项目的规模，市县财政压力很大。

预期效果：提高地质灾害预警预报准确率，推动防灾减灾专业化、科学化和全民化。通过建立搭建项目申报平台，采取区域集中整治的方式，加大对片区地质灾害防治资金和项目支持力度，切实保障人民生命财产安全。

（十）支持开展矿山地质环境治理工作，指导利用矿山地质环境治理恢复保证金及时开展治理恢复。支持符合条件的矿山企业申报国家级绿色矿山试点。

制定理由：乌蒙山片区是矿产开发与资源环境矛盾突出的区域，开展矿山地质环境治理，是国土资源助力片区开发扶贫、生态建设的抓手和平台。乌蒙山片区普遍存在因历史遗留或责任人灭失矿山对矿山地质环境造成的破坏，数量多、规模小、区域影响大，应采取区域治理的模式。

预期效果：统筹国土资源部门相关政策措施，在矿业用地改革试点、矿产资源配置、矿山地质环境治理项目等方面给予支持，充分调动基层政府和矿山企业参与绿色矿山建设的积极性。

（十一）指导合理开发利用地质遗迹资源，开展地质遗迹保护工作。支持开展地质公园、矿山公园申报和建设，支持有条件的地区申报世界地质公园。

制定理由：地质遗迹资源、地质公园、矿山公园的开发具有较好的经济增长前景，能够带动旅游等产业发展并显著增加地方就业和群众收入。乌蒙山片区的喀斯特地貌具有很大的旅游观赏价值，但长期以来缺乏规划和建设，目前只有赤水市丹霞地貌、毕节市织金洞两个国家地质公园，应继续在项目资金、技术支撑上予以支持。

预期效果：推动乌蒙山片区地质旅游资源的开发。近期正在积极支持贵州省毕节市织金洞申报世界地质公园，预期能显著增加当地民航交通、旅游产业等收入，切实增强贫困地区的自我发展能力。