支持文化产业发展的财税金融政策研究

闫 坤 于树一

(1.中国社会科学院 财税研究中心， 北京 100732； 2.中国社会科学院 财经战略研究院， 北京 100836)

支持文化产业发展的财税金融政策研究

闫 坤1于树一2

(1.中国社会科学院 财税研究中心， 北京 100732； 2.中国社会科学院 财经战略研究院， 北京 100836)

十八届三中全会要求“加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系”。而要完成这样的任务，财政金融政策的支持必不可少。本文分析了我国文化产业发展现状及当前财政金融政策对文化产业的支持情况，总结了发达国家财政金融政策支持文化产业的国外成熟经验，提出了我国政府支持文化产业改革与发展的一系列政策建议。

文化产业； 财政政策； 金融政策

改革开放以来我国文化产业经历了从无到有，从小到大，从弱到强的发展过程，现已进入换挡期，在高档位运行。由于文化产业兼具意识形态属性、企业属性和公共性，体现着文化和经济的高度融合。因此，十八届三中全会要求“加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系”。而要完成这样的任务，财政金融政策的支持必不可少。

一、我国文化产业发展现状

在我国，文化产业是指为社会公众提供文化产品和文化相关产品的生产活动的集合。其范围包括四个方面：一是以文化为核心内容，为直接满足人们的精神需要而进行的创作、制造、传播、展示等文化产品(包括货物和服务)的生产活动；二是为实现文化产品生产所必需的辅助生产活动；三是作为文化产品实物载体或制作(使用、传播、展示)工具的文化用品的生产活动(包括制造和销售)；四是为实现文化产品生产所需专用设备的生产活动(包括制造和销售)①。

2013年文化产业增加值达到21320亿元，是2004年的6倍。文化产业增加值占GDP的比重不断提高，从2004年的2.15%提高到2013年的3.69%，文化产业增加值的增速不仅高于第三产业增加值的增速，同样也高于工业增加值的增速(见表1)。

表1 2004-2013年文化产业增加值及占比

资料来源：《2013年中国文化及相关产业统计年鉴》，中国统计出版社。

2005年国务院出台《非公有资本进入文化产业的若干决定》，明确了非公有资本可进入文化产业领域及相关的限制条件，鼓励和支持非公有制企业大力参与发展社会主义先进文化，正式打开了社会资本投身文化产业领域的大门。2012年我国文化产业投资总规模同比增长39.06%，高于全社会固定资产投资增速约19个百分点。剔除分类口径的纵向比较，文化产业投资规模从2008年的9390.73亿元增长到2012年底的19576.68亿元，5年间实现产业投资规模翻番，投资规模年均增幅达到20%(见图1)。②

图1 2008-2012年文化产业投资规模状况

随着我国综合国力的不断增强和文化产业的迅速发展，近年来文化出口发展迅猛，越来越多的文化企业进入国际文化市场。图书出版、电影等传统业态出口稳步发展，游戏、广告、设计和动漫为代表的新业态发展成为对外文化贸易的第一军团，艺术品业也成为我国文化贸易的新亮点。

表2 核心文化产品的进出口情况 单位：亿美元

资料来源：《2013年中国文化及相关产业统计年鉴》，中国统计出版社。

然而，由于我国文化产业是在经济体制改革和文化体制改革过程中逐渐形成的后发产业，所以尽管发展势头迅猛，但仍面临着种种挑战。

一是受到市场失灵和主体能力不足两大瓶颈制约。首先，文化产业市场运行乏力。文化产业的建设、创作、培养周期和成型期都比较长，失败风险较大，常常存在市场失灵的情况。目前，我国在公共技术平台、公共信息平台以及人才建设等方面存在着明显的市场缺陷，文化基本建设投资和文化知识产权投资均不足，不利于文化产业的固定、流动资产的形成和文化战略后备资源的培育。其次，文化产业资本积累不足。我国对于文化产业资本运行的政策性限制较为严格，资本市场对于发展壮大我国文化产业的作用未得到充分发挥。目前的文化产业大多小本经营，没有稳定的资金来源，致使良好的技术和创意难以形成高水平的产品。

二是存在着区域发展失衡。从文化产业园区的分布看，我国文化企业主要还是集中在东部地区。2013年，东部地区文化产业园区占全国的74.18%，东部又集中在历史悠久或特大城市(见图2)。从文化产业固定资产投资构成看，东部和西部的投资增速有放缓的趋势，而中部和东北部地区则保持了相对较好的增长态势(见表3)。从文化消费的潜力看，东部地区文化消费支出始终是遥遥领先，但从年均增长的情况看，东北部的年均增速最高，2008-2012期间年均增速达到12.73%，中部为11.26%，东部为10.18%。

表3 2008-2012年文化产业固定资产分地区情况 单位：亿元

资料来源：根据张晓明等《中国文化产业发展报告2014》中数据计算整理。

三是信息科技的冲击致使传统文化产业出现分化。网络信息技术的不断发展对出版行业的业务发展产生重大影响，传统的出版形态需逐步转向数字化和电子化。出版行业还面临“企业单位事业管理”的阶段性问题以及社会效益和经济效益之间的矛盾，这对提升出版行业的核心竞争力还是一个必须逾越的障碍。而新闻出版业则通过业务内容的充实，产业结构的调整，顺应了信息科技的引领，可以保持行业领先的优势.

四是出现产能过剩情况。产业过剩在广播电视行业表现较为明显。因为广电产品存在较为严重的同质化问题，产品与受众需求差距相对较大，价值政策对此的规范和引导力度还不够，造成了人财物的浪费，需要进一步规范和调整。

这些问题需要借助财政和金融之力予以突破，为未来文化产业平稳、优质发展打下基础。通过财政金融的引导和支持，可撬动社会资本对文化产业的投资。同时，通过财政对市场运行的矫正，培育规范的市场主体与市场环境；通过金融支持完善文化产业投资的资本市场和投融资体制，建立可靠、稳定的文化融资渠道，实现资金来源多元化。

二、财政对我国文化产业发展的支持

目前，我国财政支持文化产业发展，主要通过文化产业发展专项资金和国有资本经营预算资金，这两项财政投入正在加速增长。

(一)我国财政支持文化产业发展的基本情况

为进一步促进文化产业的大繁荣，配合《文化产业振兴计划》的颁布实施，从2008年开始中央设立文化产业专项资金。文化产业发展专项资金面向文化产业类企业法人，采用贷款贴息、项目补助、补充资本金、绩效奖励、保险费补助等形式，主要用于支持文化体制改革和文化产业发展，推动全国文化领域结构调整，合理配置文化资源，优化产业发展整体布局等方面。截至目前，文化产业发展专项资金已累计安排192亿元，其中，2014年财政部共下达文化产业发展专项资金50亿元，比2013年增加4.2%，共支持项目800个(其中：中央191个，地方609个)。(见表4)

国有资本经营预算资金适用于财政部代表国务院履行出资人职责的已纳入中央资本预算实施范围的中央文化企业，采用资本性支出和费用性支出方式，主要用于支持中央文化企业兼并重组，推进文化科技和内容创新，推动文化“走出去”。2011年-2013年，中央财政累计安排国有资本经营预算资金18.9亿元，其中，2013年安排8.3亿元，比2012年增加66%(见表4)。

表4 2008-2014年文化产业专项资金 单位：亿元

资料来源：同上。

(二)我国文化产业财政支持的重要性分析

总的来说，自改革开放以来，我国文化产业的财政投入呈现出了快速发展的趋势，而财政投入对于文化产业发展来说，发挥无可替代的作用。这一判断可以基于固定影响的变截距模型进行实证分析。

变截距模型是面板数据模型中较为常见的一种，该模型允许截面成员上存在个体影响，并用截距项的差别来进行说明，具体的回归方程式形式如下：

yi=αi+xiβ+μi，i=1，2，…，N

其中，yi是被解释变量向量，xi是解释变量矩阵，β是系数向量，截距项αi不同，用来说明个体影响的差异，即反映模型中忽略的反映截面差异的变量的影响；随机误差项μi反映模型中忽略的随截面成员和时期变化的因素的影响，个体影响又可以分为固定影响和随机影响两种情形。

上述基本模型可以推广为包含时期个体衡量的形式，即模型的形式为：

式中，γt为时期个体衡量，反映时期特有的影响。类似的，通过引进相应的截面成员和时期虚拟变量，利用普通最小二乘法可以得到该形式下的各参数的最小二乘估计，即：

为了进一步研究财政对文化产业产值增长的作用，本文采用31个省市的文化产业增加值、各地区GDP增加值以及财政对文化产业的投入值来构建固定影响变截距模型，对各省市的文化产业增长进行对比分析。其中，模型中的被解释变量CULY为31个省市的文化产业增加值(单位：千元)，解释变量包括各省市的国内生产总值增加值GDP(单位：千元)以及各省市的文化事业费FINANCE(单位：千元)。需要说明两点：一是实证分析中用财政对文化事业投入代替财政对文化产业的投入，作这一替代是因为直到2012年我国才明确将文化产业部门从文化事业部门划分出来，而在此之前并没有明确地对文化产业数据进行统计。中央的文化产业专项资金是从2008年开始设立的，主要用于对重大项目和一般项目的支持，且规模较小。二是模型中的变量均为年度数据，由于，2009年以前，统计年鉴均包含各省市财政对文化事业投入的统计，而这一面板数据统计项只更新到了2009年，所以这里设定的样本区间为2000-2009年。

模型采用变截距形式，由于要在各省市之间进行对比分析，最终选取含有时期影响的文化产业增长的固定影响变截距模型，设定模型如下：

下面对模型中的个体固定影响、时间固定影响进行显著性检验，及对个体固定影响和时间固定影响进行联合显著性检验，计算得到的3个F统计量(N=31，T=10，P=41)分别为：

F个体=4.15 F时期=3.35 F联合=4.04

查F分布表，在给定5%的显著性水平下，得到相应的临界值为：

F个体(30，268)=1.15 F时期(9，268)=1.97 F联合(39，268)=1.15

可见，模型中的个体固定影响和时间固定影响以及联合检验的F统计量值均大于相应的临界值，说明均显著，模型的设立形式是正确的。

实证结果显示，文化事业费和GDP的增加值均对文化产业的增加值具有显著的正的影响作用，但相对于GDP的增加值，文化事业费的影响更加显著，效果也更加明显。说明财政对文化的投入对文化产业的发展有着十分重要的正面的影响。

表5 各省市文化产业增加值对平均值偏离的估计结果

表6 全国各期文化产业增加值对平均值偏离的估计结果

(三)我国文化产业财政支持的效果分析

然而，从实际情况看，我国财政对文化产业发展的支持作用还没有全面发挥出来，主要表现为结构问题和绩效问题。

在结构方面，支持文化产业发展的财政政策存在缺位和越位的问题。一方面，财政对公共信息平台、创意人才发展、知识产权等保障环境以及文化国际交流、文化“走出去”、小微文化企业未提供支持或支持不足。一方面，由于机构设置原因，相关主管部门职能交叉，存在分散投入和重复投入现象，难以形成合力，导致财政资金的效益不高。另一方面，财政投入存在着区域结构不平衡的问题，东部发达地区由于具备着良好的经济发展水平以及雄厚的财政收入，财政投入也相应处于较高水平；西部省份由于拥有较少的人口，加上中央的转移支付较多，使得财政投入的平均水平被提高，也处于较高水平；中部一些欠发达省份由于经济发展水平相对落后再加之人口基数，使得人均文化事业费处于相对落后的局面。

在绩效方面，存在着重投入、轻绩效的问题。政府对文化产业的支持以财政直接投资为主，未能充分运用多样化的财政支持方式，未能有效引导市场资本进入文化产业领域，未能形成良好的示范效应，无法全面激发文化产业的活力，从而制约了文化产业的发展。同时，由于对财政资金绩效的忽视，财政对文化产业的支持存在一定的盲目性和粗放性，影响了文化产品质量的提高。

财政支持的效果可以基于VAR模型进行实证分析。向量自回归是基于数据的统计性质来构建模型，VAR模型将系统中的每一个内生变量作为系统中所有内生变量的滞后值的函数来构造模型，从而将单变量自回归模型推广到由多元时间序列变量所组成的“向量”自回归模型。VAR模型常常用于预测相互联系的时间序列系统以及分析随机扰动对整个变量系统的动态冲击，从而解释各种经济冲击对经济变量形成的影响。

VAR(P)模型的数学表达式为：

yt=φ1yt-1+…+φpyt-p+Hxt+εt，t=1，2，…T

其中，yt是内生变量列向量，xt是外生变量列向量，p是滞后阶数，T是样本个数。φ1，…φp以及H是待估计的系数矩阵。εt是扰动列向量，它们相互之间可以同期相关，但不能与自己的滞后值相关并且不能与等式右边的变量相关。将表达式展开后，我们可以得到：

本文主要采用文化产业增加值以及财政对文化事业的投入作为主要分析数据，通过构建VAR模型来分析财政对文化事业投入变化(LOG(FINANCE))的波动对文化产业增加值的变动(LOG(CULY))的影响，数据采用了年度数据，时间段为2004年至2012年，数据来源于统计局网站，计量软件选取Eviews6.0。

用来检验时间序列数据平稳性的重要步骤就是单整检验。因为在现实中，随着时间的推移，时间序列会产生一定的不稳定性。显然这些根据时间而排列的数字序列之间存在某种很强的相关性，但表面来看实际上这些序列之间并没有任何因果关系，即“伪回归”。为避免出现这一现象，在对问题进行预测之前先要对数据的平稳性进行检验，如果结果显示各个变量是非平稳的变量，就要进行差分处理，在对模型进行单证检验后我们发现这两个指标都是不平稳的，LOG(FINANCE)这个指标在进行一次差分后平稳，LOG(CULY)在进行两次差分后平稳，利用D(LOG(FINANCE))和D(D(LOG(CULY)))这两个指标构建VAR模型进行回归，得到结果如下：

其中，滞后阶数的确定根据AIC和SC准则等进行判断。

接下来对模型进行平稳性检验，得到的检验结果如下：

图3 模型平稳性检验结果

根据图3的结果显示，单位根均在单位圆内，整个模型平稳。

利用D(LOG(FINANCE))对D(D(LOG(CULY)))进行一个单位的扰动，得到脉冲响应结果如下：

图4 模型的脉冲响应图

脉冲响应函数描述的是VAR模型中的一个内生变量的冲击给其他内生变量所带来的影响。根据图4的脉冲响应结果，我们发现文化产业增加值的变动在受到财政对文化产业支出变动的扰动后，先是出现了较大的波动，在第2期有最大的负的影响，在第3期有最大的正的影响，随后波动逐渐变缓，并在第6期恢复平稳。

对D(D(LOG(CULY)))进行方差分解后，得到结果如下：

图5 模型方差分解结果

方差分解通过分析每一个结构冲击对内生变量变化的贡献度，进一步评价不同结构冲击的重要性。图5显示了D(D(LOG(CULY)))的方差分解结果，我们发现D(D(LOG(CULY)))自身的冲击占到了80%，D(LOG(FINANCE))对D(D(LOG(CULY)))的冲击占到了20%。

实证结果显示，财政投入的变化会对文化产业增加值的波动产生一定程度的影响，并且随着我国经济的不断发展，财政投入快速增加，但对文化的投入总量依旧很小，与文化建设的实际需要还有很大的差距。同时，我国文化事业投入存在着区域结构不平衡的问题。因此，进一步提升财政对文化的投入比率，并兼顾平衡各地区的文化产业投入量有着十分重要的意义。

三、金融对我国文化产业发展的支持

文化产业一般具有培育期较长、经营和投资回报风险较高的特点，金融机构不愿意主动为其提供融资服务，资本市场的准入门槛也相对较高。我国文化产业发展历程较短，无论从力度还是方式上来讲，文化产业发展的金融支持还不完善。陆岷峰和张惠把我国支持文化产业发展政策的历史大致分为四个阶段：一是国家利用财政手段保证文化产业发展的阶段。在这个阶段内，文化产业的市场地位并没有得到足够的重视和认可，文化产业部门实行事业编制，由政府统一管理，资金上由财政提供。这一阶段的文化产品基本上不具备商品属性，而是由政府提供满足大众的基本文化精神需求，而这时的文化产业也仅仅作为控制大众意识形态的一种手段。二是金融支持传统文化产业阶段。随着改革进度的进一步加深，国家开始逐渐放开对金融资本流向的管制，文化产业成为了边缘辅助发展产业。在这个阶段，公益性和盈利性的文化产业相互融合又相互转化。三是商业金融支持现代文化产业阶段。在这一时期内，市场作为发展的主体开始发挥市场配置的作用，政府也积极地减少对文化产业的管制，文化产业的经营与发展由市场进行主导。传统的文化产业通过现代的网络与通信手段拓展市场，满足多层次的消费需求，文化产业的市场可融资性得到了进一步的提高。四是现代金融与文化产业相融合阶段。在全球经济一体化的背景下，文化产业已经成为衡量一国经济实力的重要指标，银行资本、民间资本等纷纷涌入文化产业等新兴战略产业；文化金融在国民经济发展中的地位日益重要。③

在我国，金融支持文化产业的政策基础是2010年中央宣传部、中国人民银行等九部门发布的《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》(银发[2010]94号)，对涉文化产业的信贷、资本市场和保险市场发展以及相关配套机制、政策协调和实施效果监测评估等多方面提出了指导意见，规定了“中央和地方财政可通过文化产业发展专项资金等，对符合条件的文化企业，给予贷款贴息和保费补贴”。中共十八届三中全会进一步提出了“鼓励金融资本、社会资本、文化资源相结合”的要求。2014年文化部、中国人民银行、财政部又出台了《关于深入推进文化金融合作的意见》(文产发〔2014〕14号)，从认识推进文化金融合作重要意义、创新文化金融体制机制、创新文化金融产品及服务、加强组织实施与配套保障四个方面提出了深入推进文化金融合作的要求。在这一要求下，相关金融政策的着力点可放在加大金融保障力度，创新文化企业信贷模式，鼓励和引导条件成熟的文化企业通过债券市场、股票市场融资，让更多社会资本以多种形式投资文化产业。

上述政策刺激了金融资本对文化产业的投入。银行贷款成为文化产业融资的重要方式之一。截至2013年3月，全国文化产业中长期贷款余额高达1291亿元，同比增长35.1%，高于全行业平均增速24.9%。截至2013年7月，已有21家企业在上海证券交易所和深圳证券交易所进行债券融资，融资总金额达到96.2亿元，各种来源的资金有效支撑了文化产业的发展。同时，金融机构还积极开发适合文化产业的信贷产品，加大了信贷投放力度，积极创新文化产业授信模式，打造文化产业全产业链信贷融资体系。但是从投入结构看，目前文化产业固定资产资金投入中，国内贷款虽然规模在扩大，但其占比略有下降，反映出金融对文化产业的扶持力度不能满足文化产业的发展速度(见表7)。

表7 文化产业固定资产投资结构(%)

资料来源：《2013年中国文化及相关产业统计年鉴》，中国统计出版社。

另一方面，文化产品和服务大多是无形的，往往存在资产评估难度大、投资风险不易控制、文化企业还款来源不明晰等问题，这是文化产业融资的难点，使传统融资模式如银行贷款等产生诸多不适。财政部门还积极进行文化产业资产托管、投资理财、支付结算等配套金融服务的探索。2013年，文化部与财政部启动了中央财政文化产业发展专项资金重大项目“文化金融扶持计划”，当年专项资金对全国的92个文化产业信贷项目提供了4.61亿元的贴息支持。当前注重成长性、偏好风险的文化产业投资基金已经成为我国文化产业发展的关键力量。2007-2014年，文化产业投资基金提速发展，成为投资界和文化产业界一道独特的风景。7年时间，多达93支文化产业综合股权投资基金发起设立，仅2014年一年新增加51支文化产业投资基金。2014年40支披露募资总金额，高达1196.85亿元，平均单支基金的总募集金额达到29.92亿元。其中首期募集金额共达到140.75亿元，平均单支基金的首期募集金额达到10.05亿元。

此外，从资本市场来看，证监会等金融监管机构鼓励支持文化企业在国家政策允许的条件下，充分利用上市融资、引进境内外战略投资等多种渠道融资。通过利用多层次的资本市场，扩大文化产业直接融资规模。同时，中央支持文化企业进行债券市场融资，引导文化企业综合利用期权、期货等多形式金融衍生品，通过文化创业私募、风投、信托融资、融资租赁等方式支持企业获得更多资金。文化产业与保险的融合日益密切，多家保险公司创新文化产业保险产品和服务方式。文化类无形资产确权、评估、质押、流转体系正在完善，为文化企业提供专业化、综合性的投融资服务创造条件。不断探索创新文化产业担保方式，建立多层次文化企业投融资风险分担和补偿机制。

需要说明的是，由于我国文化产业的金融支持相对较弱，相关统计数据具有较大局限性，统计口径保持一致且多年连续统计的数据很少，文化产业的金融支持只能运用从上市公司公布的数据分析，而且得出的结果并不能用来说明宏观的金融政策影响，在这种情况下，实证分析面临着相当大的阻碍，本文暂不予进行相关实证分析。

四、财政金融政策支持文化产业发展的国际经验

当前，世界主要国家对本国文化产业发展都进行了有选择、有限度的财政金融政策支持，由于存在着意识形态和文化价值观的差异，各国对其文化产业发展的支持方式和侧重点不尽相同。因此，梳理各国文化产业的财政金融支持政策并进行综合比较，能够为我国制定相应政策提供必要的国际经验支持。

(一)财政政策的国际经验

1.维护市场原则“有所为有所不为”

英国政府鼓励文化企业之间自由的市场竞争，只有在市场调节不足或质量不高的情况下才予以干预，且遵循最低限度干预原则。

美国政府对文化产业的财政支持是在坚持自由竞争的市场原则下有选择地进行的。能够完全交给市场进行调节的，政府既不参与经营也不分享收益，这是政府“不作为”的领域。一些企业提供许多不可或缺的公共文化产品却无法在市场机制调节下独立生存和发展的，政府通过财税政策对其进行支持，这是政府“有所作为”的领域。

二战失败后，日本政府开始认同自由开展文化艺术活动的体制，减少政府主观干预，并最终确定了政府对文化产业进行间接援助、对具体事务不加干涉的“内容不干预”原则。在此基础上，注重形成良好的“官、产、学”相结合的文化产业发展模式，由日本政府提供财政政策支持，政府咨询机构和研究机构负责市场研究，联合为文化产业提供专业的咨询报告。此外，动漫是日本文化产业发展的支柱，受到较多的中央及地方财政支持，已享有60%的世界市场占有率。

法国财政对文化产业的支持有结构性侧重，重点支持艺术创作、文化遗产的保护和利用、出版行业改革、数字影院建设等，并且强调“本土”。以电影为例，拍摄项目与法国或欧洲主题有关，由法国导演执导，由法国编剧提供剧本，拍摄地点在法国，在法国进行后期制作等等因素影响着一部电影获得财政补贴的多少。

德国财政对文化产业支持的侧重点在于文化遗产保护项目、弱势地区文化产品的开发、电影的数字化项目、电影院的数字化改造等等。2014年德国文化产业预算增加9000万欧元，总额为12.9亿欧元。

2.财政投入注重“一本万利”

美国财政投入的“一本万利”主要体现在支持网络文化产业发展方面。从支出看，1993年，克林顿政府制定了信息高速公路(NII)计划，即用20年耗资4000亿美元实施“信息高速公路”战略，但在筹资过程中，政府遵循有限介入的原则，主要提供宏观协调和引导，以政策、经济杠杆撬动民间资本。据统计，1993年-1998年，政府的相关投入只有4.89亿美元，而在1996年，企业的相关投入就高达2120亿美元。此后，各界政府仍然延续政府小投入的模式，实施多项政策推动互联网发展和应用，为网络文化产业发展打下坚实的基础。从收入看，目前美国的数字文化产业年产值高达7000亿美元，网络文化产品的出口额占出口总额的13%以上。

英国财政投入的“一本万利”主要体现在“政府配套资助”机制。即企业对某个文化项目进行投资，政府也将提供配套支持(代理人为英格兰艺术委员会)，与企业共同资助这一项目。进行第一次投资时，政府配套的比例为1∶1，第二次投资时政府配套的比例为1∶2，该政策显著提升了英国企业对文化产业投资的积极性。

3.中央政府与地方政府均提供文化产业支持

在美国，联邦政府和各州政府在支持文化产业发展方面都负有责任。从财政支持来看，一是联邦拨款并要求州政府提供配套资金；二是州政府为规模较小的地方组织、青年艺术家、社区文化团体提供财政支持，作为联邦政府财政支持的补充；三是每年通过地方直接拨款、地方经营特许权税(旅馆经营税、财产税、营业税、文化娱乐税等)、建筑投资基金为主要面向社区市民的地方文化产业提供大量的资助。

在法国，财政部门对文化产业发展的支持体现在中央和地方两个层面，中央财政拨款主要向首都和大城市提供，地方(含大区、省和市镇)财政拨款主要向本地区提供。一些重要的文化产业项目，如戛纳国际电影节，能够得到中央财政(通过法国文化部、外交部提供)和所在地政府的财政支持。

4.充分利用税收等间接手段提供财政支持

美国主要对文化产业提供多种税费减免支持。例如：联邦政府对出版物不征收商品销售税，对出口图书免征增值税和营业税(先征后返)，对进口图书免征进口税；对软件企业实行“永久性研发税优惠”政策，企业的研究性支出可享受高达20%的税收优惠；对出版物的邮寄费用给予60%的减免。此外，财政补贴也尽量间接化，联邦政府每年提取部分烟、酒等消费品税建立信托基金，由信托基金对国家级文化艺术项目提供资助等等。

法国主要对文化产业提供税率优惠政策和鼓励文化产业赞助的税收优惠政策。法国普通货物和服务的增值税率是19.6%，但对报纸、期刊和图书只征收2%、4%和5.5%的增值税，并且对出口的图书免征增值税。此外，法国对提供文化产业赞助的企业最多提供60%的税收优惠。

英国政府对出版物实行零增值税政策有一百多年的历史，这使得英国的出版行业得到长期稳定的发展。英国政府实施电影减税政策，并且对小成本制作电影和超大成本制作的电影都给予较高比例的税收减免。

5.注重保护本国文化产业和支持文化产业“走出去”

美国依靠国会拨款，曾在128个国家设立了211个新闻处和2000个宣传活动点，在83个国家建立了图书馆，采用全球通讯卫星技术在美国驻各国使馆内建立150多个卫星电视接收站。通过上述战略部署，美国将世界75%的电视节目和60%以上的广播节目的生产与制作纳入自己的管控，大量广播电视节目向外国发行。正因如此，美国文化产业“走出去”战略大获成功，获得了全世界56%的广播和有线电视收入，85%的收费电视收入，55%的票房收入。

日本主要通过财政专项资金为文化产业“走出去”提供支持。经产省与文部省联手建立了民间的“文化产品海外流通促进机构”，并建立专项财政资金支持该机构在海外市场开展文化贸易与维权活动。外务省也通过相应的财政专项资金为文化产业“走出去”提供支持，以2005年日本外务省提供的“文化无偿援助”资金为例，这一额度为24亿日元的专项资金用于购买动漫播放版权，并无偿提供给发展中国家的电视台，以获得更大的动漫产品世界市场占有率。

法国的政策则相对保守，遵循“文化例外”原则维护本国文化产业利益。在对外贸易中，法国反对将文化产品等同于一般自由流通的商品，对本国文化产品实行补贴，对外来文化产品加以限制。

6.注重提供完善的法律保障

英国对文化产业的支持以法律为主，政策为辅。先后出台了《关于刺激企业赞助艺术的计划》、《文化赞助税制》、《共同赞助法》、《国家彩票法》、《电影院法》、《英国创意产业路径文件》等一系列法律法规，从法律层面保障财政对文化产业的支持。

法国是世界上最早进行文化立法的国家，尤其注重弘扬其民族文化，维护民族文化安全。例如，法国《视听产品保护法》规定，电台在每天早上6∶30至晚上10∶30之间播放的节目中，法语节目不得低于40%，广播电视节目中有关欧洲的内容不得低于60%，电视台每年播放法语影片的比重不低于40%，违法者将处以巨额罚款，所罚款项用于资助民族文化作品的创作。《电影工业法》对影视作品登记制度、电影票房税制度、电影出口国家担保制度、对接受补贴机构的监督制度等做出了详细的规定。

亚洲金融危机后，韩国将文化产业列为21世纪国家经济战略性支柱产业，提出了“韩国文化世界化”的口号，同时加强立法。先后颁布了《文化产业振兴基本法》、《影像振兴基本法》、《著作权法》、《电影振兴法》、《演出法》、《广播法》、《唱片录像带暨游戏制品法》以及《文化产业发展五年计划》、《文化产业前景》和《文化产业发展推进计划》等文化产业发展战略和中长期发展计划。并且在《海关法》、《附加价值税法》等法律及相关法规中包含了大量关于支持文化产业“走出去”的条款。这些均为财政支持文化产业发展提供了法律保障。与此同时，韩国法律对文化产业的外资准入和国外文化产品的引进则有一系列的限制。

7.注重保持财政支持政策的延续性和稳定性

法国非常注重政策的延续性和一贯性，欧洲主权债务危机也没有减少对文化产业的支持，尽管对文化领域的财政投入年度增幅有所趋缓，但总体保持稳中有升的趋势。

(二)金融政策的国际经验

文化产业一般具有培育期较长、经营和投资回报风险较高的特点，金融机构不愿意主动为其提供融资服务，资本市场的准入门槛也相对较高。那么，是不是文化产业发展便无法寻求到金融支持呢？答案是否定的。事实上，国际上关于文化产业发展的金融支持已经形成了几种相对成熟的模式，对我国具有较强的借鉴价值。

1.美国的基金和资本市场融资模式

美国是实行国家艺术理事会制的代表性国家，采取单一国家文化基金管理模式。在美国，不但有资产规模庞大的国家艺术基金会与国家人文基金会，还有许多小型基金会、家族基金和遗产基金等。这些基金每年拿出一定比例的资金投入到文化产业，资金发挥了巨大的乘数效应，支持美国文化产业迅速发展壮大。

美国完善的资本市场为文化产业的发展提供了很好的融资平台。美国文化产业在资本市场的融资形式主要有四种：一是股权融资，即企业出售部分股权，以获得出资方的资金帮助；二是夹层融资，即介于优先债券和股本融资之间的一种融资方式，一般是采用次级贷款的形式，也可以使用可转换票据、优先股的形式；三是优先级债务贷款，即将预售发行权合约作为贷款的担保，筹得保底发行金；四是发行AAA级债券，即投资银行作为主体，把未来预期收入和衍生品的销售收入作为基础资产，向投资人提供证券化产品。

2.法国的独立融资机构模式

法国实施政府主导型的文化产业管理。上个世纪末以来法国政府开始尝试提供一些新的文化产业融资方式，对推动法国文化产业发展作用最大的是成立独立的融资机构，帮助文化企业获得银行贷款。电影与文化产业融资局(IFCIC)即是由文化部与财政部共同发起设立的独立的文化产业融资机构。该机构的设立由政府出资49%，由约20家商业银行或非银行金融机构出资51%。IFCIC掌管着大约为其资本金5倍的担保基金，这些担保基金能够担保大约是自身5-10倍的文化产业的贷款。

法国政府还成立了一些专门的固定补贴基金会，例如演出资助基金会、电影视听资助基金会和国家图书基金会等等，为相关文化产业从业主体提供固定补贴。为了确保投入资金的使用效率、实现政府的管理目标，基金会还与被资助对象签订有约束力的合同。

3.英国的彩票收益支持模式

英国政府对文化产业发展最具特色的金融支持是彩票收益的投入。英国政府将彩票收益中的一部分投向文化产业，并且以法律的形式固定，成为文化产业发展中较为稳固的资金来源，大批重大的文化产业项目通过彩票资金得以实现。在彩票资金分配方面，政府专门成立了彩票分配基金委员会(NLDF)，根据彩票监管部门制定的相关政策，将资金分配给教育、艺术、慈善、体育、社区服务等领域的组织，如各地的体育理事会、艺术理事会、国家彩票慈善会、新机会基金等，再由这些组织确定资金的具体投放。据测算，近年投向文化产业的比例大约为彩票收入总额的16.66%。目前，英国的“国家科学、技术与艺术基金”(NESTA)是西方发达国家彩票基金在文化产业最具有代表性的应用基金，设立于1997年，主要用于扶持文化创意与创新活动。

4.日本的基金与合作联盟体系模式

在文化产业发展的金融支持方面，日本和美国基本相似，走的是一条政府间接介入的市场化模式，也采取了建立文化产业发展基金的方式加以支持。值得关注的是，日本还成立了文化产业证券基金，即由券商发起的文化产业基金，基金通过吸收日本民间资本满足文化产业发展的资金需求，证券基金在日本文化产业发展中发挥着重要的作用。

合作联盟体系是日本政府对文化产业给予金融支持的重要手段。

一是政府和企业的合作联盟。政府和企业共同投资成立了中小企业信用担保公司，并设置了很多分支机构。与这些机构相配套的是中小企业信用保险金库，中小企业可以从保险金库领取贷款资金的70%到80%，并且向这个金库申请保险。保险公司和担保公司事先签订好合同，担保生效等同于保险生效。

二是投资者建立起的合作联盟。这种合作联盟体系为金融支持文化产业发展开创了一条全新的道路。譬如，创作一部动画片往往由好多公司共同投资完成，其中包括电视台或电影公司、广告投放公司、玩具用品商、游戏软件商、动画作品的设计出版商等等。这种联盟投资大大降低了投资的风险，从而使得新产品项目研发免受资金短缺的制约。同时，由于参与投资的企业都有各自的经营模式和投资经验，可以集思广益，拓宽融资渠道。

三是通过知识产权证券化建立起知识产权使用者与文化企业的合作联盟。为了方便进行管理，日本政府专门成立了管理和运作知识产权的公司，这些管理公司将证券形式的文化企业知识产权投入市场供其它企业和投资家买卖以收取专利使用费，并将部分盈利返还给文化企业。

合作联盟对合作双方均有好处。日本有许多著名的大型企业和大的财团通过冠名的方式，对文化产业或者文化节进行支持和赞助，在帮助了文化产业发展的同时也提升了自身的企业形象。

5.韩国的投资组合模式

韩国财政资金和民间资本共同参与投资的“文化产业专门投资组合”，民间资本约占三分之二，财政投入约占三分之一，按照一定的标准选择重点发展的文化产业给予支持。例如，“电影专门投资组合”是由中小企业厅、韩国电影振兴委员会(KOFIC)与民间资本共同合作投资电影。KOFIC是文化观光部下属的独立机构，是电影行业的最高监管组织，在政府及国会的监督下拥有独立制定电影政策的权力。从2000年起，KOFIC每年投资20亿、中小企业厅每年投资30亿、创投(venture company)等民间资本每年投资50亿，即每年共筹资100亿韩元用于振兴韩国电影业。为了确保投资组合主要投向电影业，政府规定了它对电影投资比例的下限为60%。

五、支持文化产业发展的财政金融政策建议

(一)支持文化产业发展的财政政策建议

我国对文化产业的财政支持应采取符合现代财政制度要求的财政资助方式。这就要求在符合市场规律的基础上，发挥财政“助推器”和“催化剂”的作用。因此，制定和实施支持文化产业发展的财政政策应遵循如下原则：

首先，发挥市场在资源配置中的决定性作用原则。经营性的文化产业以经济效益为第一目标，因此，支持其发展的财政政策的第一要务就是引导其走上市场化、产业化道路。同时，避免干扰或扭曲市场的运行规律，影响或延缓文化市场的正常发育，造成文化产业发展对财政资金的依赖，甚至引发不正当竞争。尤其是从事业单位转制过来的中央文化企业，财政政策更要运用各种激励手段，充分发挥财税杠杆作用，引导企业与行政机构脱钩，提高其市场竞争能力和生存能力，突破发展瓶颈。

其次，发挥财政“助推器”作用原则。文化产业发展专项资金是政府用于鼓励引导产业发展的资金，其使用应当制定统一的规划，在通盘考虑和整体布局的基础上，推动整个文化产业发展。一是助推具有重要战略意义的优势文化项目或企业发展；二是助推新兴、创新型、与科技相融合的文化产业项目；三是助推知名文化品牌和具有领军、先导作用的龙头企业发展；四是助推文化产业园区建设，使文化产业发展形成产业集群。

再次，发挥财政“催化剂”作用原则。从培育长期文化生产力的角度，充分发挥财政资金的“催化剂”作用，即把有限的财政资金用在适当的产业链条、适当的生产环节和适当的时机，并根据文化产品的性质选择财政支持方式，以期产生最大的催化效应。

根据如上原则，提出具体建议如下：

第一，积极探索基金制管理模式和文化产业投资基金模式。这两种模式可以充分发挥财政资金的杠杆作用。还可以借鉴美国国家艺术基金的配套资金和捐款制度，该基金具有巨大的乘数效应，能够吸引更多的社会资金支持文化产业。同时，在基金运作之外，采取项目补贴、定向资助、出口奖励等政策措施，以支持社会组织、机构、个人捐赠。

第二，探索在中央层面和有条件的地方政府设立文化创意产业财政担保资金。依托产业发展的实际需要确定其规模和所要支持的文化企业，并在综合考察、评估、测算的基础上决策，并通过公开招标选择优秀担保机构。

第三，突出一次性财政补贴及其配套措施的运用。在文化产业中，一次性财政补贴的意义重大，可以帮助艺术创作者和文化机构在文化企业创立之初获得更大的生存机会。但一次性补贴的利用效率难以得到保证和监控，需要辅以贷款贴息、设立专项财政补贴、补充资本金、保费补贴、债券费用补贴等方式配合。

第四，优化财政投入结构。在信息技术、网络技术不断进步，文化生产边界不断扩张的背景下，财政政策应适时调整支持方向，侧重于支持文化产业业态拓展、支持文化产业区域拓展、支持文化产业国际拓展，从而推动文化产业优化空间布局、挖掘产业潜能。在业态拓展方面，加大对新兴媒体建设、文化新产品新技术研发的财政支持；在区域拓展方面，借助财政力量落实重大文化产业项目园区带动战略和国家级文化产业基地建设；在国际拓展方面，利用财政资金搭建文化产业展览平台和对外贸易平台。

第五，完善文资办的统筹协调职能。通过文资办推动全国文化产业信息和资源的共享与整合，把文化产业与外交、外贸、外援、科技、旅游、体育等工作结合起来。同时，出台文化资产评估、文化产权交易、文化产业投资信息平台、文化贸易统计分析等方面的制度规范，为扩大文化产业发展空间夯实基础。

第六，逐步理顺事权关系，合理界定中央与地方文化事权和支出责任，使事权和支出责任相适应。一是对维护国家文化安全、促进文化传承、加强文化遗产保护等涉及国家和民族全局性利益的事项，由中央财政承担主要的投入责任。二是发展地方特色文化由地方财政承担主要的投入责任，中央财政可通过以奖代补等方式，对投入力度大、工作取得明显成效的地方予以奖励。三是对于跨区域且影响较大的文化产业项目，中央通过转移支付承担一部分地方事权的支出责任。同时，要规范省以下财政文化投入责任划分，强化省级政府文化支出责任。

第七，建立健全财政投入的激励约束和绩效评价机制。支持文化产业发展的财政政策，不应单纯停留于解决文化企业资金需求的层面，更应追求财政投入的绩效，使财政投入与文化产业发展的需求相匹配。加强绩效管理，把文化产业的发展程度作为财政增加投入的重要依据，建立考核评价和激励机制，提高财政资金使用效益。

通过上述政策调整和安排，文化产业的跨区域整合、国有控股文化企业股份制改造、文化企业及文化产品和服务“走出去”等重大任务将在有效的财政支持下得以实现。

(二)支持文化产业发展的金融政策建议

近年来，我国文化产业与金融资本的对接进一步深化，金融机构不断创新扶持方式，鼓励文化产业做大做强，并推动文化产品与服务走向国际市场。

目前，我国支持文化产业发展的金融政策存在调整的空间。首先，文化产业投融资机制急需完善。文化产业投融资机制包括文化产业投融资资产评估机制、风险控制机制以及信息传递机制等等。其次，金融服务创新产品亟须扩充。文化产业融资渠道相对单一，直接融资较少，而银行提供的文化产业金融服务主要还是担保、有形资产抵押等形式，亟须扩充信贷、股票、债券、私募基金、信托、融资租赁等金融服务，尤其是在无形资产质押贷款以及其他配套金融服务方面可以多做文章。第三，文化企业自身的局限性亟待突破。在银行方面，我国文化企业多是中小型企业，未全面建立规范的财务核算和监督体系，盈利模式不固定，不良贷款率较高，银行放款的积极性不高。在资本市场方面，文化企业受到企业规模、盈利状况的限制以及审批周期和结果不确定性的影响，难以通过上市获得发展所需资金。此外，文化金融的地理分布结构亟待优化。由于地域位置原因，知名的证券中介机构以及投资机构落户西部的还比较少，客观上制约了西部文化金融的发展。

对文化产业的金融支持，不仅仅体现在政府引导金融机构对其进行直接投资，更重要的是充分调动社会资本发展文化产业的积极性。为了支持社会资本以多种形式投资文化产业，需要一环套一环地进行路线设计：一是建立健全文化产业投融资体系。开辟多元化的融资渠道和机制，例如贷款贴息、保费补贴以及设立产业投资基金等，可对文化产业的高新技术开发、文化基础设施建设、文化产业人才培养等不同用途安排适合的融资方式。二是完善文化产业投融资市场。鼓励引导文化企业面向资本市场融资，扩大文化企业的直接融资规模，促进金融资本、社会资本和文化资源的有机对接。须确立市场在整个投资结构形成中的作用，尤其是市场对投资主体产生的内在约束作用。三是正确引导非公有资本进入文化产业。根据国家发改委公布的《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，文化产业大幅度向民间资本开放，降低投融资市场准入门槛，同时，探索积极、合理地利用外资来发展文化产业的路径。四是加强政策落实和衔接。目前，文化产业的金融支持政策包括《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》、《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》、《关于加快发展对外文化贸易的意见》、《关于深入推进文化金融合作的意见》等等，需要进一步深化落实，有效衔接。同时，继续完善文化部、中国人民银行、财政部建立的文化金融合作部际会商机制，共同推动文化产业政策与金融政策、财政政策的制定和实施。

具体建议如下：

第一，将现行具有支持文化产业发展性质的各种基金进行有效整合。

通过各种基金支持文化产业发展是国际上采用最多的模式，我国也有中国文化产业发展投资基金、国家艺术基金、中国电影基金、国家出版基金等等以及地方政府层面和社会层面的文化产业投资基金，如北京市书院中国文化发展基金、中华社会文化发展基金等。由于这些基金的募集、使用和管理方式多有不同，且以项目支持为主，存在着重复支持和支持缺位的低效率现象，造成同等条件的文化产业主体获得的支持苦乐不均。

为此，建议对现行各种基金进行有效整合，对政府主导设立的基金划分国家和地方两个层面提供支持。

国家层面，将相关基金并入中国文化产业发展投资基金。并且，按照国际经验，将其划分为电影发展投资基金、书画发展投资基金、音乐发展投资基金、图书出版发展投资基金等子基金。子基金对符合法定标准的企业、个人以及文化产业项目进行资助。

地方层面，各地设立本地的文化产业发展投资基金，并比照中国文化产业发展投资基金设立各类别的子基金，可以在后者支持的基础上再给予一定力度的支持，也可以在其支持之外，确定有本地特色的企业、个人和文化产业项目进行资助。

第二，支持社会资金设立文化产业风险投资基金。

近年来，我国社会资金参与文化产业投资基金的现象越来越多，但现有的文化产业投资基金运作不够市场化、产业风险投资基金的法律制度不完善、缺乏高素质高水平的基金管理人、投资退出渠道不完善、与文化产业投资配套的金融服务体系也不完善。为此，提出如下建议：一是对社会层面的各种基金集中分类管理，并通过一定的资金支持或税收优惠给予鼓励，注重与政府主导设立的基金进行优势互补，对其资助对象和力度给予引导，防止对同一资助对象多角度重复投入。二是在条件成熟的时候，成立文化产业风险投资基金。结合我国文化企业的实际情况，分析我国的文化产业风险投资基金应实现的功能，在此基础上完善我国文化产业风险投资基金的经营模式，使其发挥机构投资者的力量为文化产业服务。三是借鉴日本的经验成立文化产业证券基金，从更多角度吸引民间资本支持文化产业发展。

第三，挖掘我国福利彩票和体育彩票收益对文化产业支持的功能。

据统计，2013年我国福利彩票和体育彩票累计销量已超过1.7万亿元，筹集公益金量分别达到3100多亿元和2119亿元。按照规定，分配到中央和地方的彩票公益金主要应用于社会保障、体育发展以及扶老、助残、救孤、济困、赈灾等专项公益事业。但实际上，彩票公益金的使用效率和透明度较低。建议借鉴英国的经验，将部分彩票收益用于支持文化产业发展，并辅以科学的管理，例如，将其分配到各层面的文化发展投资基金。相比现在彩票公益金的使用情况，这样做将会显著提高彩票公益金的使用效率。

第四，注重金融对中小微文化企业的支持。

由于中小微文化企业在获得金融支持方面更具有弱势，因此应特别注重将金融资源更多配置给中小微文化企业。建议在现有中小微文化企业的金融支持政策的基础上，进一步借鉴国际成熟经验。一是借鉴美国经验，以法律的形式确定中小微文化企业的投资者可以享受长期低息贷款等优惠政策，同时，为助其引进外资，由进出口银行专门为中小型文化企业提供信贷担保和风险担保。二是借鉴英国经验，针对中小微文化企业的个性化需求，设立多种资助计划。

此外，在地方层面，还可以根据各地的实际情况，选择尝试类似于韩国的投资组合或日本的合作联盟模式，并确定最适合本地文化产业发展的金融支持模式。

注释

①国家统计局于2012年对文化及相关产业的定义和范围予以明确的规定，国家统计局官网http://www.stats.gov.cntjsjtjbz/201207/t20120731_8672.html.

②数据来源：《2013年中国文化及相关产业统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2014年版。

③陆岷峰、张惠：《文化产业大发展的金融支持系统研究》，《江西财经大学学报》2012年第2期。

责任编辑 王敬尧

A Study on Fiscal and Financial Policies Supporting the Development of Cultural Industry

Yan Kun Yu Shuyi

(National Academy of Economic Strategy， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100836)

Cultural products has special natures which can form the common ideal and the spiritual pillar for the whole society to bring enormous social benefits，also can bring huge economic benefits through the direct development of cultural industry and indirectly promoting the development of social productive forces. Therefore，it was put forward at the third plenary session of the party’s 18th central committee to accelerate the improvement of the system for managing the cultural sectors and the mechanism for cultural production and operation，establishing and improving a modern public cultural service system and a modern cultural market system. To accomplish this task the support of fiscal and financial policies is essential. This paper， drawing lessons from foreign mature experience，puts forward a series of policy recommendations based on the present situation of Chinese cultural development and the current fiscal and financial policies which support the cultural industry.

cultural industry； fiscal policy； financial policy

2015-03-13

国家社会科学基金重点项目“健全公共财政体系研究”(10AZD020);财政部文化产业发展专项资金“文化产业重大课题研究计划”(CIRP1403005)