城镇灵活就业农民工社会保险问题研究

2015-11-22高文书

华中师范大学学报（人文社会科学版） 2015年3期

高文书高梅

（1.中国社会科学院人口与劳动经济研究所，北京100028；2.中国社会科学院研究生院，北京102488）

随着工业化和城镇化的发展，中国大量农村劳动力转移到城市就业，进城农民工数量不断增加。2013年，中国进城农民工数量达到1.66亿人，占城镇全部就业人员的43.4%①。进城农民工已成为中国城镇居民和就业人员的重要组成部分，改善他们的生活和工作条件是中国社会经济发展的重要内容。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》明确指出，农村人口向城镇集中是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。但是，由于受城乡分割体制的影响，进城农民工未能在教育、就业、医疗、养老等方面享受与城镇居民均等的基本公共服务。

社会保险是基本公共服务的重要内容。近年来，进城农民工参加社会保险的比例有了很大提高。2008年至2013年间，进城农民工参加城镇基本养老保险的比例从9.8%提高到了15.7%，参加城镇基本医疗保险的比例从13.1%提高到了17.6%，参加失业保险的比例从3.7%提高到了9.1%②。但是，从进城农民工社会保险的覆盖率来看，无疑仍然还是非常低的。提高进城农民工社会保险的覆盖率，已成为中国城镇化和经济社会发展必须解决的课题。

关于进城农民工参加社会保险的困境，学者们做了大量研究。例如，有学者认为，这是因为农民工普遍缺乏技术，在城市劳动力市场上处于不利地位，没有和资方讨价还价的资本，从而在城市社会保障体系中处于边缘化的状态③。有学者指出，进城农民工参保率低是因为他们不愿意参加社会保险，其参保的意愿比城镇居民要低④。也有学者认为，这是因为长期以来我国劳动立法不完善，缺乏针对农民工的劳动法律，使得许多用工单位有空子可钻，同时一些地方政府监管不力也有影响⑤。有实证研究表明，农民工是否参加社会保险，不仅取决于受教育程度和工龄等个人基本特征，还取决于企业性质和企业规模等企业特征⑥。

但是，现有的研究忽略了这样一个问题，即社会保险是就业关联的。按照我国现行的社会保险制度，只有与用人单位形成正式劳动关系的受雇劳动者才能够参加社会保险；而那些自我经营或家庭帮工等灵活就业者，由于没有正式的劳动关系则不能加入现行的社会保险体系。2011年7月1日《中华人民共和国社会保险法》施行后，社会保险开始对城镇灵活就业劳动者开放，但在实际操作中基本仅局限于城镇本地户籍灵活就业者。本文的研究表明，进城农民工中约30%是灵活就业者。这意味，如果社会保险体系不向城镇灵活就业农民工开放，即使现行社会保险制度实现了对进城农民工的“应保尽保”，进城农民工的社会保险覆盖率也只能达到70%左右。

针对灵活就业劳动者难以加入现行社会保险体系的问题，国家和各个地方也陆续出台了一些政策，尽可能地将城镇灵活就业人员纳入到城镇社会保险的对象范畴中。但是，目前来看，这些政策大都是只将具有城镇本地户籍灵活就业人员纳入社会保险，而城镇灵活就业农民工仍被排斥在城镇社会保险体系之外。城镇灵活就业农民工的社会保险问题仍是一个制度“真空”。中国要真正实现社会保险对农民工的全覆盖，就必须解决灵活就业农民工参加社会保险的障碍。

本文首先利用调查数据描述城镇灵活就业农民工社会保险的缺失状况，然后分析其原因和症结所在，最后提出相关对策建议。

一、城镇灵活就业农民工社会保险状况

（一）概念界定和数据描述

“灵活就业”是具有中国特色的一个概念。国际上与之比较接近的，是由国际劳工组织（International Labor Organization，ILO）提出的“非正规就业”（Informal Employment）。非正规就业一般指在非正规部门的就业。按照国际劳工组织的定义，非正规部门是指小规模不经国家管理或是被国家法规压制的企业、小贩、木匠、修理工和厨师等，以区别于受国家管理和支持的大企业⑦。中国在参考这一概念的基础之上，结合本国实际提出了“灵活就业”概念，即灵活就业是在劳动时间、收入报酬、工作场地、社会保险、劳动关系等几方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称⑧。

按照《社会保险法》的规定，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险和基本医疗保险。上海市则进一步明确规定，灵活就业人员包括从事有合法经济收入的自雇人员、无雇工个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员⑨。综合以上定义，并考虑到实证研究的具体要求，本文将灵活就业者界定为自营劳动者（含有合法经济收入的自雇人员和无雇工个体工商户）和非全日制从业人员。

目前，国家并没有关于城镇灵活就业农民工社会保险的专门统计或调查，因此本文利用中国社会科学院人口与劳动经济研究所于2010年进行的“中国城市劳动力调查”（China Urban Labor Survey，CULS），对城镇灵活就业农民工的社会保险缺失状况进行分析。该调查设计不仅吸收了国际劳工组织的就业和非正规就业概念体系，也考虑了中国城镇就业的具体实际，是研究中国城镇就业和灵活就业的合适数据来源。该调查在上海、福州、西安、武汉、沈阳和广州等六个城市进行，按照与规模成比例的概率抽样方法，在每个城市均对城镇本地居民和外来劳动者进行了问卷调查。其中，调查本地家庭4273户，共12335人；外来家庭3637户，共8094人。

2010年“中国城市劳动力调查”中，将劳动者的身份分为五种，即单位或个体雇员、机关（事业）单位正式职工、雇主、自营劳动者、家庭帮工。进城农民工中，约一半（53.02%）是单位或个体雇员，30.36%则为自营劳动者。在城镇本地劳动者中，高达84.90%的人是单位或个体雇员，只有9.09%的人是自营劳动者（见表1）。

表1 城市劳动者就业身份类型分布情况（单位：%）

灵活就业者除自营劳动者外，还包括非全日制从业人员。根据《中华人民共和国劳动合同法》，非全日制用工是指以小时计酬为主，劳动者在同一用人单位一般平均每日工作时间不超过四小时，每周工作时间累计不超过二十四小时的用工形式。按照这一定义，计算出全部进城农民工中，从事非全日制工作的仅占0.12%；城镇本地劳动者的这一比例略高，为0.39%。这样，全部进城农民工中，灵活就业者占比即自我经营者和非全日制工作者占比之和为30.48%；相应地，城镇本地劳动者中从事灵活就业的比例为9.48%。各调查城市的灵活就业者所占比例，如表2所示。这意味着，在中国城镇劳动力市场上，约有三成的进城农民工从事的是灵活就业，而从事灵活就业的城镇本地劳动者则不足一成，显示出两者在就业性质方面的显著差距。

表2 各城市灵活就业者占比情况（单位：%）

（二）城镇灵活就业农民工社会保险严重缺失

经过多年的发展，中国城镇社会保险的覆盖率不断提高。2013年底，全国参加城镇基本养老保险和医疗保险的在职职工人数为2.42亿人和2.05亿人，占全部城镇就业人员的比例分别为63.28%和53.61%⑩。但分析表明，中国社会保险面临两个突出问题，一是进城农民工参保率非常低，远低于城镇本地劳动者；二是城镇灵活就业农民工基本没有被社会保险体系所覆盖。

从进城农民工参加社会保险的比例来看，国家统计局的数据表明，2013年进城农民工参加养老保险和医疗保险的比例只有15.7%和17.6%，参加工伤保险、失业保险和生育保险的比例也分别只有28.5%、9.1%和6.6%⑪。尽管与2008年等以前年份有较大幅度提高，但各项社会保险的覆盖率仍然是非常低的，与60%左右的城镇劳动者整体社会保险覆盖率相比更是相形见绌。

从进城农民工内部来看，具有正式劳动关系的“单位就业者”参加社会保险的比例相对较高，从事灵活就业的进城农民工则基本没有社会保险。2010年“中国城市劳动力调查”表明，进城农民工参加城镇基本养老保险的比例为18.63%，远远低于城镇本地劳动者66.13%的参保比例；在进城农民工内部，从事非灵活就业的农民工参加养老保险的比例相对较高，达到了25.03%，而灵活就业农民工参加养老保险的比例只有3.98%。医疗保险参保也表现出类似的差距。进城农民工参加城镇基本医疗保险的比例为17.58%，远低于城镇本地劳动者（61.49%）；从事非灵活就业的农民工参加医疗保险的比例相对较高（25.42%），而灵活就业农民工参加养老保险的比例很低，只有4.21%（见图1）。可见，城镇灵活就业农民工参加社会保险的比例非常低，基本没有被社会保险体系所覆盖。

图1 城镇灵活就业农民工社会保险参保率及其比较

二、城镇灵活就业农民工社会保险缺失的原因分析

（一）城镇灵活就业人员参加社会保险的相关制度规定

2001年，原劳动和社会保障部发布了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，规定“城镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人员，在其参加养老保险后，按照省级政府规定的缴费基数和比例，一般应按月缴纳养老保险费，也可按季、半年、年度合并缴纳养老保险费；缴费时间可累计折算”。2003年颁布的《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》规定，对于已经和有关用人单位建立起明确劳动关系的城镇灵活就业者，“要按照用人单位参加基本医疗保险的方法缴费参保”；而对于其他城镇灵活就业者，则要以个人身份参加医疗保险，并要求“灵活就业人员参加基本医疗保险的缴费率原则上按照当地的缴费率确定”。

2005年，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》进一步明确扩大基本养老保险的覆盖范围，规定“城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险”，缴费基数应为“当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户”。接着，《关于贯彻落实国务院完善企业职工基本养老保险制度决定的通知》明确要求，全国各地要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员为重点，不断扩大养老保险覆盖范围。

2011年7月1日施行的《社会保险法》，首次以国家法律的形式确立了包括养老、医疗、工伤等在内的就业关联社会保险制度体系的框架，是国家社会保障法制建设中的一个重要的里程碑。《社会保险法》明确规定：“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本医疗保险，由个人按照国家规定缴纳基本医疗保险费。”这部法律虽然明确了灵活就业人员可以参加基本养老保险和职工基本医疗保险，但是并没有进一步说明是城镇本地灵活就业人员还是灵活就业农民工。当然，这只是国家的法律，具体细化的规定仍需逐步完善和落实。

（二）地方性制度规定排斥城镇灵活就业农民工参加社会保险

《社会保险法》等国家法律法规和有关政策虽已经明确灵活就业人员可以参加基本养老保险和职工基本医疗保险，但对“灵活就业人员”的界定还不是十分清晰，使得许多地方在制定具体配套政策时，都将灵活就业农民工排除在社会保险对象之外。通过梳理各个地方制定的关于灵活就业人员参加社会保险的有关规定，北京、上海、广州等地对于灵活就业人员参加基本养老、基本医疗、生育等社会保险都有条件限制。例如，北京、上海、广州、深圳等地的有关政策都规定，只有具有本市城镇户籍的灵活就业人员才可参加职工基本医疗保险（见表3）。

通过考察各个地方最近几年的社会保险政策变化情况，发现天津、武汉、大连等部分城市正逐步将灵活就业农民工纳入到城镇基本养老保险和基本医疗保险的范畴内。天津发布的《天津市基本医疗保险规定》规定：“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员及其他灵活就业人员，可以选择参加职工基本医疗保险或者居民基本医疗保险。”武汉也调整了灵活就业人员参加基本养老保险的限制条件，取消了首次参保的户籍限制，这也就意味着，外来的小商贩、手艺人、独立作家等自由职业者也可选择参加武汉的养老保险。然而，这些城市对于灵活就业农民工是否能够参加失业、生育等其他社会保险并没有规范化的政策文件。按照现有的政策文件，失业、生育等社会保险仍将灵活就业农民工排除在对象范畴之外。因此，从总体上看，现有的城镇社会保险政策并没有完全覆盖灵活就业农民工。

表3 部分城市关于灵活就业人员参加基本医疗保险的规定

（三）城镇灵活就业人员社会保险制度设计本身存在缺陷

国家和地方对于灵活就业人员的社会保险问题都出台了一些相关的政策文件和实施细则，在一定程度上适应了我国市场经济的发展，也为灵活就业群体参加城镇社会保险提供了政策依据。然而，对于我国来说，城镇灵活就业人员的社会保险问题仍是一个较新的事物，还存在许多有待进一步解决的问题。

首先是缴费水平偏高。国家政策规定，城镇灵活就业人员的社保缴费基数为上年度在岗职工的平均工资。而灵活就业人员收入普遍较低，大多难以负担得起长期持续的社保缴费。数据显示，2013年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为51474元，城镇私营单位就业人员年平均工资为32706元，而外出农民工人均月收入水平只有2609元⑫。与单位职工相比，灵活就业人员参加养老保险的相对缴费比例实际上高于国家规定的20%，2005年灵活就业人员参加基本养老保险的人均年缴费额大约占其实际收入的30%左右，比职工个人和单位共同缴纳比例的28%还要高⑬。有研究显示，即使按上年度职工月平均工资60%的下限缴费标准，仍有八成多灵活就业人员因不具有相应的缴费能力而无法参加社保，进而导致灵活就业人员的参保率较低⑭。

其次是“逆向选择”问题突出。城镇灵活就业人员是以个人身份自主参加社会保险的，这种自愿参保的方式极易诱发“逆向选择”行为。国家现行政策规定，只要参保人员能够满足下列三个条件即可按月领取养老金：一是本人达到法定退休年龄并办理了退休手续；二是所在单位和个人依法参加基本养老保险并履行缴费义务；三是个人累计缴费满15年。这一规定让大多数年轻的灵活就业人员误以为，退休是一件很遥远的事情，可在年轻的时候多积累一些资本，等到退休前15年才开始参保缴费即可。还有一部分灵活就业人员，原来参加了养老保险，但由于下岗、辞职、跳槽等原因而中断了参保，中断后，这些人员并没有及时续保而是选择在退休前几年才继续参保以补足15年的缴费年限。

再次是险种不完整。《社会保险法》虽然明确规定，城镇灵活就业人员可以参加基本养老保险和职工基本医疗保险，但是生育、失业、工伤等其他社会保险制度仍然缺位。为了保障妇女的生育基本医疗需求，2009年人力资源和社会保障部制定了《关于妥善解决城镇居民生育医疗费用的通知》，对于参加城镇居民基本医疗保险的参保人员，其在住院分娩期间发生的符合规定的医疗费用可以纳入城镇居民基本医疗保险基金的支付范围。在一定程度上缓解了部分城镇灵活就业人员支付生育医疗费用的压力，但仍没有完全解决灵活就业人员的生育保险问题。

三、推进城镇灵活就业农民工参加社会保险的对策建议

第一，城镇社会保险制度需要向灵活就业农民工开放。随着我国工业化、城镇化的不断推进，灵活就业已逐渐成为一种重要的就业方式。这种就业方式具有进出门槛低、资历要求低、机动灵活等特点，从而能够创造大量的就业岗位，以缓解我国就业压力。我国城镇社会保险制度在设计之初是为了保障城镇企业职工的合法权益，并没有考虑到灵活就业人员。后来，尽管国家和地方制定了有关政策，逐步将城镇灵活就业人员纳入保险范围，但城镇灵活就业农民工的社会保险制度仍然缺失。灵活就业农民工作为我国劳动者，应享有同样的就业、养老、医疗、生育等社会保险权益。如果城镇社会保险制度不向灵活就业农民工开放，那么城镇社会保险的覆盖率将难以提高。

第二，改革灵活就业人员的社保缴费基数。由于城镇灵活就业人员收入普遍不高，特别是外来农民工，其收入更是偏低，因此应确立灵活的缴费标准。参保缴费基数的设置应在参照城镇居民或职工参保标准的基础上，充分考虑他们的实际收入和缴费能力，科学、合理地确定。国家政策规定，城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年在岗职工平均工资。通过梳理地方的政策文件，发现各个地方的缴费基数范围大都为上年度职工月平均工资的60%－300%。由于城镇职工平均工资高估了社会的平均工资，因此，未来可依社会平均工资来确定缴费基数，从高到低设置多个缴费档次，起步的档次可适当降低些，让灵活就业人员能够根据自身实际情况来进行选择，以满足不同群体的保险需求。考虑到灵活就业人员在劳动关系、收入、工作时间、岗位等方面都具有很大的变动性，因而对他们实行的缴费方式也要适当灵活，包括缴费时间和缴费机构的灵活。

第三，扩充灵活就业人员社会保险的险种。灵活就业群体作为劳动者的重要组成部分，同样面临着养老、疾病、失业、生育等社会风险。因此，我国应不断修改和完善现有的养老、医疗、生育、失业等保险政策，逐步将灵活就业人员全部纳入到社会保障的对象范畴中，以保障他们依法享有参加养老、医疗、生育等社会保险的权利。例如，2012年施行的《生育保险办法》进一步扩大了保险覆盖范围，将保障对象从城镇企业职工扩大到有雇工的个体经济组织以及其他社会组织及其职工或者雇工。然而，扩大后的覆盖范围并没有将无雇工的个体工商户、家庭帮工等灵活就业人员包括进去。生育保险由用人单位缴纳，因而没有单位的个人是无法缴纳生育保险费的。从地方的实践来看，有些地方已允许灵活就业人员以个人身份参加生育保险，但前提条件必须是以个人身份参加了基本养老保险和基本医疗保险，甚至还规定必须一次性缴纳30年的保险费用才能享受有关待遇。可见，这种做法并不合理。未来，我国应探索专门针对灵活就业人员的生育保险政策，以保障他们的生育权。

第四，提高城镇灵活就业农民工的参保积极性。要改善养老金计发办法，充分体现“多缴多得”。国家现行政策规定，灵活就业人员缴费年限累计要满15年，基础养老金的发放标准以所在地上年在岗职工平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，多缴1年多发给1%。这种发放办法虽在一定程度上体现了“多缴多得”，但激励程度还较小。据有关测算，灵活就业人员每多缴一年养老金后所领取的基础养老金与没有多缴时的差距并不是很大⑮。因此，我国应进一步改革灵活就业人员养老金计发办法。灵活就业人员与企业职工有着明显不同的群体特征，因而应依托精确、科学的测算来确定其合理的缴费年限、缴费比例和个人账户基金比例等，以提高其参保积极性。

注释

①国家统计局：《2013年国民经济和社会发展统计公报》，2014年2月24日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224＿514970.html.

②国家统计局：《2013年全国农民工监测调查报告》，2014年5月12日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512＿551585.html.

③刘翠霄：《进城务工人员的社会保障问题》，《法学研究》2005年第2期。

④李群、吴晓欢、米红：《中国沿海农民工社会保险的实证研究》，《中国农村经济》2005年第3期。

⑤成志刚、罗帅：《近十年我国农民工社会保障问题研究综述》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2007年第3期。

⑥朱力、吴炜：《农民工的社会保险状况与影响因素分析——基于江苏省调查数据》，《学海》2012年第2期。

⑦薛进军、高文书：《中国城镇非正规就业：规模、特征和收入差距》，《经济社会体制比较》2012年第6期。

⑧郭悦：《〈我国灵活就业问题研究报告〉受好评》，《中国劳动》2002年第1期。

⑨《关于本市灵活就业人员参加本市城镇职工基本养老、医疗保险若干问题的通知》，2013年4月15日，http：//www.12333sh.gov.cn/200912333/2009xxgk/zhxx/gfxwj/shbx/201304/t20130426＿1147355.shtml.

⑩人力资源和社会保障部：《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2013年4月15日，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201405/t20140528＿131110.htm.

⑪国家统计局：《2013年全国农民工监测调查报告》，2014年5月12日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512＿551585.html.