首设预算委

广州市人大在预算监督问题上跟政府“动真格”，出人意料的是，作为被监督对象的财政部门却与负责任的人大形成了合作双赢关系。

南方周末特约撰稿 林枫 发自广州

2015年8月3日，清华大学公共经济、金融与治理研究中心推出一年一度的《中国市级政府财政透明度研究报告》，通过对全国294个城市进行大数据分析，报告课题组得出市级政府财政透明度排行榜。在这个排行榜上，2014年广州市从2013年的第三位跃居到第一，超过北京和上海。

该课题用以衡量财政透明度的核心指标，是政府对预算与预算执行情况即“四本账”——公共财政、政府性基金、国有资本经营以及社保基金——的公开情况，以及政府性债务的公开情况等。

这只是广州在预算监督领域领先全国的一个方面。近年来，广州在“管住政府的钱袋子”方面，作出了不少改革。

这些改革包括，成为最早公开“晒”部门预算的城市之一；率先将地方债和财政专户通过“重大事项”问责的方式，列入人大监管之中；将全口径预算的审查落实为“三审制”。更值得一提的是数月前的一项机构改革——增设人大预算委员会，这是全国和地方各级人大中首个以预算审查监督作为唯一职能的专门委员会，已超前于今年开始实施的新预算法。

7月7日，中国财税法学研究会和CEI中国企业研究所组织一批财税法专家、学者赴广州市人大调研，中国宪法学研究会副会长苗连营在评论预算委成立时说，“广州市人大在这方面开风气之先。”

这一连串改革在广州出现并非偶然，它背后既有人大积极行使自身权力这一传统的孕育，也离不开“关键的少数人”的推动。

从预工委到预算委

预算委是权力机构的组成部分，预工委是为财经机构服务的工作机构。

2014年10月，广州市人大原财政经济委员会（下称“财经委”）主任欧阳知找到广州市人大代表丘育华，告诉他广州人大有可能设立一个新的机构，将预算审查监督作为其唯一职能，并问他是否愿意加入。丘育华当即表示，服从组织安排。

丘育华是广州本地的一位民营企业家，预算委成立之前，他是市人大财经委员会成员。

2015年2月，预算委正式成立，欧阳知任主任。

一位预算委工作人员向南方周末介绍，除了丘育华等企业界人士，预算委还吸纳了不少长期在财税、国资、审计部门有实际工作经验的人员，比如两位副主任均出身于财政局。按广州市人大11个代表团，每个团两名代表，预算委拟选举代表22人，目前已到位19人。

广州人大率全国之先成立预算委，在许多学者看来是财税改革领域的一个标志性事件。全国人大代表赵冬苓曾在今年两会上的议案中建议全国人大借鉴广州市人大经验，设立预算委，以免人大审批与监督政府预算“走过场”，不过提案未进入表决程序。

与全国其他地方一样，此前审查预算是广州市人大财经委的职能。由于人大财经委的职能过于宽泛，事务性工作较多，在实际工作中需要负责联系28个相关政府部门，难以集中精力研究专业性极强的预算问题。因此2012年10月，广州在人大财经委下，增设了专门的预算工作委员会，集中一批人专门做预决算审查监督。

但预工委的成立仍然没能彻底解决预算监督问题，主要的瓶颈在于预工委不够独立，专业能力不足，在人大话语权不够等。

因此2015年初，在广州市人大常委会提议下，人大批准财经委分拆成预算委员会和经济委员会。预算委员会下设办公室，与原有的预工委实行“两块牌子、一套人马”，并增加专业人员编制6人。

中国法学会财税法学研究会会长刘剑文认为，预算委与预工委虽一字之差，但有本质不同，“预算委是权力机构的组成部分，预工委是为财经机构服务的工作机构”。

在广州市财政局工作超过10年的张华告诉南方周末，今年财政局的“五本账”（前述四本账和财政专户）及各部门预算刚一汇总至财政局，很快就送到了市人大手里，“因为人大催得太急”。

这是因为《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》规定，自2014年3月1日起，人大对预算实行“三审”制：预工委（现为预算委）牵头组织预先审查；财经委进行初步审查；市人大审查和批准并做出决议。

由于有专业工作委员会提前至“两会”召开前三个月对预算进行预先审查，人大对预算的监督效率比过去大为提高。第一次“预先审查”的成效是，人大代表们共提出77条意见，其中3条实质性增减意见被部门采纳，合计调减预算1479万元。

而在过去，市人大收到账本时往往已经接近两会，在接下来的人代会短短几天时间中，人大代表们甚至连预算报告都还没看明白，就进入表决程序，用一位市人大代表的话来说，就是“举手机器”。

“老鼠”和“猫”的默契

作为被监督对象的财政部门，却与负责任的人大形成了合作双赢关系。

在丘育华印象中，预算委的成立似乎是顺理成章的事。他回忆说，2012年预工委成立，配合财经委共同监督预算，“当时广州预算监督动静特别大，现在想来那个时候就已经做了第一个动作”。

2012年4月，广州市人大首次组织人大代表进入越秀区、从化市等6个区，调研2010至2011年财政转移支付资金分配和使用情况。

“当时花了差不多9个月时间，”丘育华回忆道，“各区、市的财政局和审计局要面对我们，把所有账拿出来。”结果是不少区都审出了问题，例如对金额占比最大的土地出让金，花都区只列出了收入，没有详细地列出支出，“不知道钱花哪了”。

再比如，当时广州市拨给每个区二三十万元用于当年的帮扶救助的资金，被发现在增城市民政局的“慈善超市”里躺了一年没动，“不知道真正用了还是没用”。

多位来自政府和学界的相关人士告诉南方周末，他们亲眼见过广州市人大在预算监督问题上跟政府“动真格”、“不留情面”。

比如在人大的压力下，2012年末，广州率先向人大晒出了地方债账本，并规定今后新借的地方债也必须经过人大审批。在地方债不断公开的过程中，人大和政府的关系也一度有些紧张。预算委专家、中山大学岭南学院财政税务系主任林江告诉南方周末，当年财政局一位副局长向人大作报告时，预测到2013年年底，广州市政府债务率将达到99.52%，这个临近债务警戒线的数字引起了欧阳知的不满，他毫不客气地质问结果究竟是怎么得出来的，为什么看起来像个“数字游戏”。林江当时就在现场，“感觉双方弥漫着一股火药味”。

对于广州人大要求的“全口径预算公开”，有的政府部门以“涉及国家机密”为由拒绝公开。为此人大设置了针对性的保密审查环节，规定涉及保密事项的可以不公开部门预算，但必须按照保密法，由相关审查主体（比如保密局）出具审查意见。“不允许你说保密就保密了，不公开也得有手续、要报批的，起码有个主体来审查你。”欧阳知说。

出人意料的是，在广州，作为被监督对象的财政部门，却与负责任的人大形成了合作双赢关系。

“可能很多人认为我们是老鼠，人大是猫。”张华说，但他认为这并不是现实中广州市财政局和人大的关系，“很多时候，我们是借助他们的力量来督促监督预算单位”。

例如，财政局当前有一项重点工作，是针对各部门年底“突击花钱”的情况进行监督。“我们是兄弟部门，说多几次就麻木了，但人大一到压力就不一样。”张华说，去各区调研的时候，财政局也会叫上人大一起，而这种配合多年来“一直很默契”。

在预工委财税专业小组任职的人大代表周济光刚刚了解了教育经费的预算执行情况，他说新预算法规定上一年花不完的钱原则上不再永久性结转，而广州市教育局的经费过去因为和GDP以及税收挂钩，钱多得几乎每年都花不完，今年已经过去7个月，广州市教育局执行预算情况还不到40%。

预算委成立后，周济光可以更频繁地与财政局共同落实规范他关注的教育经费预算问题，“哪个部门预算编制执行有什么问题，我们就去哪个部门一对一地开座谈会”。

门是怎么打开的

“那件事对我的心理承受能力真是一个锻炼，但广州从此就沿着这条路一直走下去了。”

“说穿了，广州人大不做橡皮图章，关键因素是主要领导确实想干事。”一位预算委的人大代表对南方周末说。现任广州市人大常委会主任张桂芳曾经担任过广州市委副书记、政法委书记，“政府各部门领导多数都是他手下”。据与会人士透露，在最近两次人大常委会上，张桂芳都“批官员不作为”。

而预算委主任欧阳知也是官员出身，曾担任过广州白云区区长和从化市委书记，一方面，过去的经历使他非常了解地方工作，“他讲的一些话，官员不敢怠慢”，另一方面，“他不是混日子的，确实是想干事，已经62周岁了，超期服役，其他专委会副主任早就退休了。”上述人大代表说。

张华记得，去年年末，欧阳知还专门跑到北京学习新预算法，回广州之后下到各个区和部门做辅导，“他对新预算法研究很透，甚至比我们财政局有些领导还透”。

2010年，张桂芳和欧阳知先后进入人大。第二年，《广州市政府投资管理条例》经省人大常委会批准施行，该条例规定，政府投资的重大项目计划草案要提交人民代表大会审查批准，并从当年起，每年选择一个政府投资重点项目预算在人代会期间进行公开审议。

“一般来讲，人大最重要的不是预算，而是立法机构法制工委和选举联络任免工委，管公检法政府局级以上领导的任命，但是预算委在广州的风生水起，使这两个委都相形见绌。”上述人大代表评价说。

广州在预算监督问题上的开放，还要追溯到更早的时候。

2008年，以吴君亮为首的深圳“公共预算观察志愿者”团队向多个地方政府提交申请，要求他们公开财政账本。一年后，在时任广州市财政局长张杰明的批示下，财政局将114个部门2009年的预算报告全部公开放到了广州财政网上，一时轰动全国（详见南方周末2009年10月22日《广州政府网上“晒”账本》）。

不过这背后还有一则隐秘的故事。

如今回想起来，张华仍然历历在目，他介绍说，其实2008年就收到了要求公开的申请，但这个申请“在办公室层面就压住了”，张杰明并不知情。财政局办公室后来发文请示了省财政厅、市保密局、市政务公开办，但“三个部门都把球踢回来，让我们自己定”。鉴于当时的上位法对此并没做要求，办公室答复吴君亮团队说暂不公开。

过了半年左右，吴君亮起诉了几个政府部门，“感觉事情闹大了”。在第二次收到公开申请后，办公室请示了张杰明。局长“大笔一挥”，批示同意公开，“考虑到既然可以向吴君亮公开，那也可以向公众公开，所以就挂了网”。

“历史的发生是有偶然性的，这次偶然性就是张杰明。”张华认为，张杰明以前在暨南大学做老师，对于政府的一套行政体系不会按部就班，“他的反应为‘是啊，用了纳税人的钱，应该跟老百姓交代清楚，而不是要不要向上面报告，出了问题我是不是要承担责任。”

尽管到今天各个政府部门公开预算已成为常态，但要知道，当时同期33个收到公开申请的政府部门中，只有广州和上海做出了回复，但上海以“国家机密”为由拒绝公开，真正公开的唯有广州一地。

直到现在，张华还留存着当时南方周末刊发此事的报纸，“那件事对我的心理承受能力真是一个锻炼，”他说，“但广州从此就沿着这条路一直走下去了。”

（应受访者要求，张华为化名）